國土空間規劃背景下城鄉規劃管理與法規課程思政教學探討

摘" 要：國土空間規劃體系的建立促進了城鄉規劃專業的課程內容更新，為課程思政注入了新活力。文章對接國土空間規劃的編制審批、實施監督、法規政策、技術標準“四個體系”，結合城鄉規劃管理與法規課程的“管理”與“法規”兩部分教學內容，從規劃管理理念、規劃管理內容、規劃管理方法、規劃法規與標準四個方面，明確國土空間規劃時代的生態文明、全域管控等新特征與新要求，提煉其中蘊含的生態意識、責任使命等課程思政元素并探究案例式、任務式等思政教學方式。以期為新時代背景下城鄉規劃專業課程思政體系構建及相關課程思政建設提供支撐和參考。

關鍵詞：城鄉規劃管理與法規；課程思政；國土空間規劃

中圖分類號：G416" " 文獻標識碼：A" " 文章編號：1673-7164（2025）06-0152-04

2019年5月，中共中央、國務院出臺了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》），這標志著我國正式進入國土空間規劃時代。城鄉規劃專業作為國土空間規劃的主導專業，［1］順應“多規合一”“全域管控”等時代發展需求，在豐富和更新課程教學內容的同時，更應深入挖掘其中的思想政治理念，培養學生成為德才兼備的新時代專業人才。城鄉規劃管理與法規課程是城鄉規劃本科專業核心基礎課程，包含城鄉規劃“管理”和“法規”兩部分教學內容。國土空間規劃時代涌現的新的管理理念、管理內容、管理方法以及法規政策和技術標準中，蘊含著豐富的課程思政元素，應以適當的方式融入課程教學，落實知識育人且立德樹人。

一、規劃管理理念

（一）生態文明，底線約束——生態意識、持續發展理念

國土空間規劃是生態文明管理制度的重要支撐，堅持生態優先、綠色發展、節約資源、保護環境、持續發展。《意見》指出，“加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線”，強調國土空間規劃的底線思維和上線約束。

在課程教學中，通過解讀中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》等政策文件，學習《生態文明背景下的國土空間規劃體系構建》［2］《生態文明視角下的國土空間底線管控：“雙評價”與國土空間規劃監測評估預警》［3］等期刊論文，可以幫助學生增強生態優先、人與自然和諧共生的生態觀念和生命共同體理念，樹立合理利用、保護修復國土空間資源的底線思維和可持續發展意識。

（二）以人民為中心，高質量發展——為民服務，責任使命

國土空間規劃作為空間現代化治理的主要工具，堅持以人民為中心，以滿足人民群眾日益增長的美好生活需要為根本出發點，構建集約適度、優美和諧的國土空間格局，營造安全舒適、宜居宜業的高質量城鄉空間環境，提升人民群眾生活的幸福感和獲得感。

在課程教學中，以上海“15分鐘社區生活圈建設”為例，講解其在規劃編制中體現的“服務人民群眾‘最后一公里’”“配套幼青中老全年齡友好的公共服務設施”等以人為本原則，以及在建設中采用的“運用城市體檢為社區問診把脈”“邀請市民實景體驗社區服務，參與社區營造”等高質量規劃實施管理理念，引導學生增強學好專業知識服務人民、服務社會、建設美麗中國的專業責任感和職業使命感。

（三）全域管控，陸海統籌——樹立全局觀念，保護國家安全

國土空間規劃管理的空間范圍為整個行政轄區，管控的空間要素包括生態、生產、生活等保護類要素和發展類要素，將逐步形成全要素融合、全域協同的管控框架。并且注重對陸地和海洋資源統籌協調，在各級國土空間規劃中融入海域、海島與岸線資源保護利用要求，構建陸海一體的空間開發保護格局。

在課程教學中，通過講解《青島市國土空間總體規劃（2021—2035年）》中的“陸海要素全域管控、構建陸海產業共同體”等規劃理念和《青島市海岸帶及海域空間專項規劃（2021—2035年）》［4］中的“統籌海岸帶資源集約節約利用、產業布局優化、人居環境品質提升”等規劃策略，引導學生提升全域資源統籌、各類空間協調的系統觀、全局觀，以及國家陸地、海洋等領土安全意識、保護意識。

（四）“放管服”改革，空間高效治理——展現公仆精神，增強制度自信

國土空間規劃管理落實“放管服”改革，提倡簡政放權、放管結合、優化服務。在規劃審批、規劃編制單位資質認定、規劃實施等管理工作中，實行“多審合一”、取消“城鄉規劃編制單位丙級資質認定”涉企經營許可事項審批、充分利用信息化平臺監督規劃實施等多項改革，提升行政效率，促進國土空間高效利用與保護。

在課程教學中，通過講解重慶市規劃自然資源局出臺的“放管服”改革24條“國有建設用地劃撥審批等3項審批權下放到中心城區各區政府，橋梁、管線等工程由市規劃自然資源局代建設單位征求項目所涉區縣（自治縣）意見”等，幫助學生了解“放管服”改革的主要做法及顯著成效，樹立高效行政、優質管理的公仆精神，增強管理體制、管理理念在不斷改革中提升的中國特色社會主義制度自信。

二、規劃管理內容

（一）“多規合一”后的“分級分類”規劃編制管理——樹立博學意識，培養工匠精神

城鄉規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃等“多規合一”后的國土空間規劃編制工作更具綜合性，在“五級三類”規劃體系結構指導下，明確國家、省、市縣/鄉鎮各層級規劃的“指導性、協調性、實施性”和總規、控規、專項各類型規劃的“引導性、操作性、專業性”等分級分類國土空間規劃編制工作的導向與重點。

在課程教學中，讓學生結合所學總體規劃、詳細規劃等相關知識，利用課余時間選擇研讀某一級、某一類規劃案例，體會國土空間規劃時代的規劃編制工作特點。引導學生樹立除了本學科外，還應了解土地資源管理、地理科學等相關專業知識才能做好規劃編制工作的博學意識、跨學科思維，在規劃編制及其內容審查過程中養成嚴肅嚴謹、規范細致的工匠精神。

（二）“簡化合并”后的“即管即批”規劃審批管理——樹立勤勉盡職精神，增強道路自信

國土空間規劃實行“減少報國務院審批城市數量、由技術性轉為控制性審查、取消規劃綱要審查、省級政府可自行設定一些市縣的審查內容和流程”等多項改革，刪減非必要審批內容及流程，合并相關審批事項，管什么就批什么，優化規劃審批管理。

在課程教學中，要求學生在課下分組查閱規劃審批管理相關政策、各地自然資源主管部門的實際工作流程，從審批主體、審批內容、審批時間、工作成效等方面，分析規劃審批改革前后變化，在課堂上進行匯報討論。幫助學生理解國土空間規劃審批管理的內容和流程，樹立在未來工作中愛崗敬業、勤勉盡職的職業精神，以及明確規劃審批改革的必要性和重要意義，增強國家發展道路的信心信念。

（三）“多證合一”后的“一書三證”規劃實施管理——依法行政，促進公平正義

“一書三證”規劃許可制度是規劃實施管理的重要方式，國土空間規劃實行將用地預審與規劃選址合并辦理、用地規劃許可與用地批準合并辦理的“多證合一”改革，形成了新的“一書三證”規劃許可。堅持先規劃后建設，未取得規劃許可，不實施新建、改建、擴建工程。嚴格規劃實施管理，加強國土空間用途管制。

在課程教學中，通過各地目前新的“一書三證”許可制度執行情況介紹，并且圍繞近年來自然資源部和一些省（市）通報的違法違規典型案例，展開課堂研討，要求學生了解規劃實施管理要點并分析指出其中的違規行為、責任人、處理方法等。引導學生理解規劃實施管理的重要性、法治性及嚴肅性，培養學生樹立依法行政、公平正義的職業精神。

（四）“動靜結合”的“監測與體檢”規劃監督檢查——現代化管理，增強廉潔奉公意識

國土空間規劃實施監督檢查將基于基礎信息平臺和“一張圖”實施監督系統，對規劃編制、審批、實施、修改的全過程進行在線管理，及時發現和解決規劃問題。建立“一年一體檢、五年一評估”規劃實施監督檢查機制，結合評估結果，動態調整國土空間規劃。

在課程教學中，依托《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國土地管理法》的“監督檢查”規定，并結合北京市、海南省出臺的“加強國土空間規劃監督管理意見”地方政策文件解讀，以及各地規劃實施監督檢查結果通報的實際案例等，幫助學生了解國土空間規劃監督檢查的主要內容、主體及客體、主要措施，并體會其中動態與靜態、定量與定性相結合的方式方法以及嚴肅、嚴格的工作態度，增強科學的管理意識和廉潔奉公的工作精神。

三、規劃管理方法

（一）參與式管理法——明確社會責任，增強職業擔當

公眾參與規劃全過程是國土空間規劃管理的重要方式，是保障規劃管理工作順利開展的廣泛形式。北京等城市探索的“責任規劃師”深度參與式管理，由政府選聘獨立第三方人員作為責任規劃師，為責任范圍內的規劃、建設、管理提供專業指導和技術服務，深入基層銜接規劃實施的“最后一公里”。

在課程教學中，讓學生在課下觀看紀錄片《我是規劃師》，在課上圍繞“責任規劃師與居民在規劃管理中的參與感”等主題展開討論。引導學生理解人人都是城市的建設者，明確公眾參與對規劃管理工作的重要意義，明晰作為一名規劃師、規劃管理工作人員應承擔的主要職責，增強提升專業技能、發揮專業特長與公眾一起謀劃及建設美好家園的職業擔當。

（二）智慧化管理法——培養科學思維與創新精神

國土空間規劃以涵蓋“五級三類”規劃體系成果的“一張圖”為核心，并結合大數據、物聯網、城市信息模型、人工智能等信息技術對國土空間規劃的編制、實施等情況進行系統、實時、動態管理，通過數字化、信息化、智慧化管理方法提升規劃管理效能。

在課程教學中，通過介紹浙江省、廣州市等省、市國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統在實現省、市、縣三級貫通，實現規劃共商共管、空間“智慧治理”、城市“共治共管”等方面的成效，幫助學生理解智慧化管理方法的內涵、特點及意義，引導學生樹立科學思維，提升創新意識。

（三）全周期管理法——培養系統思維與協調意識

《意見》提出“實行國土空間規劃全周期管理”，從底圖、底數一致的規劃基礎數據管理到規劃編制、審批、修改和實施監督全程留痕，到加強規劃實施監測評估預警，再到執法督察要求，進行全鏈條管理，實行“決策—實施—監督”全周期的動態、閉環管理。

在課程教學中，通過介紹北京市國土空間規劃的“事前實施方案、事中監督問責、事后體檢評估”全周期管理作法，［5］以及天津市“構建規劃底板與資源、規劃分析與評價、規劃審查與管理、監測評估預警、承載能力監測預警”等國土空間規劃全周期管理體系構建探索等。［6］幫助學生理解國土空間規劃全周期管理的內涵及支撐體系，培養學生全周期管理的系統思維和全過程統籌的協調意識。

（四）精細化管理法——嚴格管理，履職盡責

國土空間規劃按照“精、準、細、嚴”的管理原則，促進精細化的空間治理。尤其在規劃實施管理階段，以“詳細規劃+規劃土地許可+地類變更”方式，實現對國土空間用途的精細、嚴格管制，以“城市設計量化指標”作為辦理規劃許可時，出具規劃設計條件的主要依據，促進國土空間景觀風貌的優化、細致管理。

在課程教學中，通過講解南京市“編審模式責權對應放管服推動精細管理、技術體系精細化科學務實更關注人的需求”，以及濟南市“智保”“智配”“智用”支撐國土空間精細化管理等實踐案例，幫助學生理解精細化管理的基本內容、主要特征及必要性，引導學生感受國土空間規劃精細化管理工作中精細準確、認真負責的工作態度和恪盡職守、履職盡責的職業精神。

四、規劃法規與標準

（一）法規政策——法治觀念，道路自信

近年來，以《意見》為先導，國家層面出臺了《關于加強國土空間規劃監督管理的通知》等多項相關政策，修訂了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規。地方層面，大連、寧波、南京等城市出臺了“國土空間規劃條例”等地方性法規，國土空間規劃法規政策體系正在建設之中。

在課程教學中，以《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法》為核心法律，以《中華人民共和國土地管理法實施條例》《風景名勝區管理條例》等為重點行政法規，以《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國行政處罰法》等為重點相關法律，融入最新的國土空間規劃相關法規政策，通過案例分析、角色扮演、模擬法庭等方式，幫助學生理解法規政策的規定與要求，強化國土空間規劃管理有法必依、執法必嚴、違法必究的法治意識，明白完善國土空間規劃，國家的法治建設也會逐步優化，增強國家發展的道路自信。

（二）技術標準——嚴謹規范，精益求精

2019年以來，《市級國土空間總體規劃編制指南》《國土空間規劃城市設計指南》《國土空間規劃歷史文化遺產保護技術指南（征求意見稿）》等國家級國土空間規劃技術標準，以及市縣國土空間總體規劃編制導則、國土空間制圖指南等地方層面標準規范相繼出臺，引導國土空間規劃編制及管理向更加科學化、技術化、規范化方向發展。

在課程教學中，在城鄉規劃基礎標準、通用標準、專用標準三層次技術標準體系的基礎上，融入近年出臺的國土空間規劃技術標準，通過標準主旨解讀、客觀選擇題和主觀問答題等課堂測試，幫助學生了解技術標準的系統性，熟悉主要技術標準要求，樹立在規劃編制、審批過程中嚴格遵守技術標準的嚴謹規范精神、精益求精態度，培養科學、規范地編制規劃及進行規劃管理的職業素養。

五、結語

《意見》中提出2025年健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系，2035年全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平。城鄉規劃管理與法規課程的教學內容將隨著國土空間規劃體系的逐步健全而繼續調整更新與充實完善，課程思政教學也將在教學效果反饋、教學反思中不斷優化，力求思政教學與知識傳授無縫融合，無形之中鑄魂育人。

參考文獻：

［1］ 吳志強，張悅，陳天，等. “面向未來：規劃學科與規劃教育創新”學術筆談［J］. 城市規劃學刊，2022（05）：1-16.

［2］ 楊保軍，陳鵬，董珂，等. 生態文明背景下的國土空間規劃體系構建［J］. 城市規劃學刊，2019（04）：16-23.

［3］ 鐘鎮濤，張鴻輝，洪良，等. 生態文明視角下的國土空間底線管控：“雙評價”與國土空間規劃監測評估預警［J］. 自然資源學報，2020，35（10）：2415-2427.

［4］ 《青島市海岸帶及海域空間專項規劃（2021—2035年）》通過專家評審［EB/OL］. （2021-12-07）［2024-12-16］. https：//www.dailyqd.com/guanhai/134874_1.html.

［5］ 常青，石曉冬，楊浚. 新時代推動國土空間規劃重構的實踐探索：以北京為例［J］. 城市規劃，2021，45（05）：61-67.

［6］ 高旭，王辰陽，孟悅，等. 數字化轉型賦能國土空間規劃全生命周期治理研究［C］//夯實數據底座·做強創新引擎·賦能多維場景——2022年中國城市規劃信息化年會論文集.2022：125-133.

（責任編輯：陳華康）

基金項目：山東省教育教學研究課題“突出‘新工科’關鍵能力的規劃設計5E課程群建設與教學實踐”（課題編號：2021JXY003）。

作者簡介：楊曉楠（1982—），女，博士，濟南大學土木建筑學院講師，研究方向為城鄉規劃管理；王宏（1970—），女，碩士，濟南大學土木建筑學院副教授，研究方向為城鄉規劃與設計；王林申（1982—），男，博士，濟南大學土木建筑學院院長助理，教授，研究方向為國土空間總體規劃。