“編外人”三步跳出 “魚見食而不見鉤”陷阱

不管是輔助隊員、居委專干還是政府購買服務(wù)人員，這些編外公職人員多多少少都會掌握一些權(quán)力，稍微放松警惕便會陷入“魚見食而不見鉤”的危險之中。浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院青年教師盧志朋聚焦編外公職人員這一群體，撰寫了《從“編外人”到“階下囚”：編外公職人員腐敗機理、多維特征與治理策略》，獲得“黨的自我革命重要思想與中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)自主知識體系構(gòu)建”學(xué)術(shù)論壇暨第四屆“紀(jì)檢監(jiān)察理論與實踐”優(yōu)秀論文獎二等獎。本刊記者專訪了盧志朋，分析編外人員腐敗的預(yù)防和治理之道。

強化紀(jì)律意識，提升政治認(rèn)同感

廉政瞭望·官察室：您認(rèn)為，促使編外公職人員腐敗的首要原因是什么？

盧志朋：編外公職人員的腐敗根源在于政治墮落。由于編外人員缺乏長期的政治身份與黨紀(jì)法規(guī)的嚴(yán)格約束，政治墮落現(xiàn)象更為突出。編外公職人員在腐敗行為中往往利用其與正式工作人員、外部企業(yè)人員的密切聯(lián)系，形成利益輸送的共同體。腐敗關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成揭示了這種行為背后的結(jié)構(gòu)性問題：在公共資源配置中，正式和非正式權(quán)力主體之間的模糊界限，導(dǎo)致了腐敗的高發(fā)與難以治理。

廉政瞭望·官察室：如何解決他們政治墮落的問題？

盧志朋：我認(rèn)為，無論是編內(nèi)人員，還是編外人員，只要是公權(quán)力行使主體，就必須強化政治紀(jì)律意識。編外人員的政治教育和紀(jì)律管理應(yīng)當(dāng)向在編人員看齊，使其理解并嚴(yán)格遵守廉潔從政的基本要求。

同時，建議在基層單位中實施更嚴(yán)格的政治考核，將編外人員的政治表現(xiàn)作為其考評和留任的核心指標(biāo)之一，從政治上防止腐敗的發(fā)生。此外，應(yīng)加強對編外人員的黨組織建設(shè)，增強其政治認(rèn)同感和責(zé)任感，減少權(quán)力濫用的機會。

廉政瞭望·官察室：因為政治認(rèn)同感不強，編外公職人員是否存在一種僥幸心理，認(rèn)為利用“微權(quán)力”拿點好處不算什么？

盧志朋：的確，我們調(diào)研過程中，也發(fā)現(xiàn)編外公職人員存在這種心理，甚至有的認(rèn)為自己不是公務(wù)員，幫忙收錢并不是違法違紀(jì)的行為。編外公職人員缺乏長期的職業(yè)保障和晉升渠道，致使其政治激勵機制的約束力極弱。這一現(xiàn)象導(dǎo)致他們對權(quán)力的使用更多地出于個人利益而非公共責(zé)任，使得腐敗文化進(jìn)一步傳播與蔓延。

對此，我覺得，當(dāng)前編外人員長期處于文化監(jiān)督的邊緣地帶，傳統(tǒng)的圈子文化、官本位意識和功利主義傾向助長了其腐敗行為的“合理化”。因此，尤其需要加強廉潔文化建設(shè)，增強其廉潔意識。特別是針對基層編外公職人員，應(yīng)通過定期的廉政培訓(xùn)、警示教育和反腐倡廉宣傳，樹立正確的權(quán)力觀與價值觀，從文化上遏制腐敗行為。

以事定費，打通職業(yè)發(fā)展渠道

廉政瞭望·官察室：目前來看，不同領(lǐng)域編外人員的職業(yè)天花板在哪里？

盧志朋：編外人員構(gòu)成非常復(fù)雜，尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面，對編外人員的范圍界定更不明確。除了我們通常所認(rèn)為的勞務(wù)派遣用工人員，還有一些新區(qū)或街道招聘的“高級專業(yè)聘用人員”，他們都是高學(xué)歷高職稱的專業(yè)人才，有的甚至在重要領(lǐng)導(dǎo)崗位，也沒有編制，薪酬等于甚至高于編內(nèi)人員。

但總體而言，對于龐大的編外人員群體，進(jìn)入編制的概率比較低，很難將其作為個人職業(yè)發(fā)展目標(biāo)，這是編外人員普遍面臨的職業(yè)天花板。并且編外人員的職業(yè)天花板通常受到諸多因素影響，包括單位的經(jīng)濟(jì)效益、個人的職業(yè)發(fā)展意愿和能力，以及單位提供的職業(yè)發(fā)展機會等等。在大多數(shù)用人單位中，編外人員往往面臨著職業(yè)發(fā)展受限的問題。

廉政瞭望·官察室：如何打通編外人員職業(yè)發(fā)展的渠道，降低其發(fā)生腐敗的可能性？

盧志朋：我覺得要打通這個渠道需要積極推行以事定費改革。在核定的編外人員經(jīng)費總額范圍內(nèi)，淡化員額管理，自主用人，增人不增經(jīng)費、減人不減經(jīng)費，鼓勵減員、提效、合理增薪。試點以事定費改革的編外人員工資分配辦法，由其主管部門按程序提請聯(lián)席會議審議研究。對于新入職人員，全部按照“以崗位定薪、以業(yè)績定薪、以能力定薪”原則，實現(xiàn)收入與業(yè)績、責(zé)任緊密掛鉤。

一是根據(jù)崗位定考核。實行全員KPI考核，各部門根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略明確主要責(zé)任，根據(jù)崗位難度系數(shù)、工作量、專業(yè)水平（資格證書）等要素，建立可量化的員工業(yè)績考評體系，重點向產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資等一線傾斜，考核結(jié)果與績效工資、獎懲激勵等掛鉤，作為職務(wù)調(diào)整、崗位變動以及續(xù)聘、解聘的重要依據(jù)。

二是根據(jù)考核定薪酬。建立與KPI掛鉤的全員績效工資薪酬體系，保證薪酬設(shè)計“靈活性”、薪酬管理體系的“可行性”、薪酬內(nèi)部的“一致性”、薪酬具有外部“競爭性”、薪酬激勵的“有效性”。

三是根據(jù)業(yè)績定去留。被考核人員分成最好、中間、落后三檔，各占一定比例，對考核不合格的人員終止聘用關(guān)系。打破傳統(tǒng)論資排輩和行政層級制約，先行先試突破現(xiàn)有政策束縛，以干部能力建設(shè)為導(dǎo)向，賦予編外人員一定的行政權(quán)限和更多的上升空間（如給予編外人員享受和在編人員一樣同等競聘內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的權(quán)利），進(jìn)一步完善進(jìn)階式培養(yǎng)機制，每進(jìn)階一級可設(shè)定進(jìn)階條件，根據(jù)平時考核情況擇優(yōu)晉升。設(shè)置編外人員成長檔案，探索建立中長期發(fā)展規(guī)劃，試行“基礎(chǔ)+提升+培優(yōu)”三段式培養(yǎng)模式，實行正負(fù)向相結(jié)合的評價模式，最大限度提高專聘人員在成長通道內(nèi)的流動性。

差異化監(jiān)管，筑牢拒腐防變防線

廉政瞭望·官察室：面對不同領(lǐng)域的編外人員，如何加強對其的監(jiān)管？

盧志朋：在二十屆中央機構(gòu)編制委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，要穩(wěn)妥有序規(guī)范編外用人管理。近年來一些地方和部門也意識到加強聘用編外人員的監(jiān)督教育管理的重要性，建立了內(nèi)部監(jiān)管和考核制度、“黑名單”制度等，對編外人員進(jìn)行分類施策。比如，有的地方將編外人員分為執(zhí)法輔助、技術(shù)技能、特殊工種、窗口服務(wù)和普通輔助五大類管理。

然而，控權(quán)制度的不足使得編外人員的腐敗行為具有隱蔽性。對此，我覺得合理的制度設(shè)計能夠有效降低不確定性。針對編外人員建立健全選拔、考核、監(jiān)督和退出機制，在權(quán)力行使過程中，設(shè)定嚴(yán)格的權(quán)限范圍，并建立明確的問責(zé)機制。一旦發(fā)現(xiàn)腐敗行為，應(yīng)嚴(yán)格追責(zé)，避免權(quán)力濫用。

同時，根據(jù)編外人員的具體工作性質(zhì)，實施差異化管理。例如，在涉及經(jīng)濟(jì)活動的崗位上應(yīng)加強制度約束和財務(wù)審計，防止資金流動中的權(quán)力濫用；在有關(guān)基層服務(wù)的崗位上應(yīng)拓寬群眾參與的渠道，建立公開透明的監(jiān)督機制，降低相關(guān)工作人員的腐敗風(fēng)險等等。

廉政瞭望·官察室：從您調(diào)研的情況看，哪些單位的編外人員比較多？如何提高他們的團(tuán)隊歸屬感和職業(yè)榮譽感，筑牢拒腐防變的心理防線？

盧志朋：其實各個單位招聘編外工作人員的現(xiàn)象都比較普遍，特別是一些經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，隨著人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)愈加繁雜，人力資源需求也在日益增加。但在全國嚴(yán)控機構(gòu)編制的大背景下，一些單位連續(xù)多年不能公開招考公務(wù)員和事業(yè)單位人員，近兩年內(nèi)減編控編壓力依然存在，因此一線工作崗位仍有大量編外人員。

比如，有些地方還招聘了一大批優(yōu)秀的高學(xué)歷人才，但每年入編人員數(shù)量較少，一些專業(yè)聘用制人員認(rèn)為招聘公告承諾的入編機會與預(yù)期有差距，發(fā)展機會得不到保障，他們?nèi)粲懈玫臋C會，就會選擇另謀出路。一些編外人員的“跳板”思維較為明顯，先積累政府部門工作經(jīng)驗或政府人脈資源，當(dāng)無法達(dá)到預(yù)期發(fā)展，則選擇跳槽。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分編外人員反映，“一些前輩也提醒我們抓緊考編，不要錯過黃金時間，不要等著熬資歷入編，這也導(dǎo)致不考公不入編成為另類”。同時，相關(guān)部門工作人員也抱怨，“好不容易把有些編外人員培養(yǎng)成單位業(yè)務(wù)骨干，眼看可能就要重用了，但他們還是考公考編，我們反而成了‘培訓(xùn)中心’”。

提高編外人員的團(tuán)隊和職業(yè)榮譽感，消除其貪腐心理，是一項具有挑戰(zhàn)性的工作。我認(rèn)為，除了通過提高編外人員的福利待遇、提供公平的晉升機會等方式改善其工作滿意度以外，還需要制定政策，在確保編外人員個人利益與公共利益一致的前提下，激勵其通過合法途徑獲得回報，而非選擇腐敗。