數字監督新修改監察法于法周延、于事有效

2024年12月25日，十四屆全國人大常委會第十三次會議表決通過關于修改《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的決定。這是《監察法》實施六年后完成首次修改，新增了多項內容，強化了監察法治理念，于法周延、于事有效。本刊邀請了中國法學會行政法學研究會副會長、西南政法大學紀檢監察學院執行院長譚宗澤，四川師范大學法學院教授崔巍對此進行解讀。

為“三化”建設提供了制度供給

廉政瞭望·官察室：《監察法》是黨和國家監督制度的重要組成部分，修改《監察法》的重要意義何在？

譚宗澤：《監察法》頒布至今近六年，期間，出臺了《中華人民共和國監察官法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》《中華人民共和國監察法實施條例》，通過了《中華人民共和國刑法修正案（十二）》，修訂了《中國共產黨紀律處分條例》，紀檢監察的法規制度建設全面推進，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并持續鞏固。紀檢監察理論和實踐取得很多成果和經驗。本次修法，及時總結了紀檢監察體制改革和制度建設成果，對進一步推進紀檢監察工作規范化、法治化、正規化提供了制度供給。

今年是“紀檢監察工作規范化法治化正規化建設年”，本次修法從緊緊圍繞新時代黨的建設，堅持黨的全面領導，維護黨的長期執政的高度出發，既加強了對公職人員和相關人員的權利保障，又進一步提升了紀檢監察機關依法辦案的能力，完善了《監察法》這一反腐敗國家基本法。

廉政瞭望·官察室：新修改《監察法》在法治理念上有何創新之處？

譚宗澤：從宏觀上來說，新修改《監察法》體現了尊重和保障人權的理念，著力完善了保護被調查人和有關人員合法權利的制度。同時，進一步規范紀檢監察機關職責權限、辦案程序，為紀檢監察機關履行監督執紀問責職責提供了必要的制度保障。

崔巍：體現了憲法精神。“國家尊重和保障人權”是憲法的重要內容，《監察法》在第五條新增“尊重和保障人權”，這是民主國家、法治國家的具體體現。保護人權是原則性條款，也是綱領性條款，《監察法》的具體內容充分反映了該原則的適用性。

比如在依法保護企業產權和自主經營權方面。修改后的《監察法》規定，“監察機關應當依法保護企業產權和自主經營權，嚴禁利用職權非法干擾企業生產經營。需要企業經營者協助調查的，應當保障其合法的人身、財產等權益。”在行賄受賄一起查的過程中，難免會存在一些行賄主體，其中涉及到民營企業比較多。在企業經營者協助調查的過程中，也要保障他們的合法權益，保障企業合法經營，為企業發展營造良好的法治環境。

提高監察機關任務達成能力

廉政瞭望·官察室：《監察法》關于“監察強制措施”的內容廣受關注，對于新增的三項強制措施，您怎么看待？

譚宗澤：以前只有留置措施，存在手段不足的尷尬局面，這會造成兩個不利后果，既無法滿足監察機關的辦案需要，也不利于涉案人員的權利保障，這就不符合規范化、法治化、正規化的要求。新增強制到案、責令候查、管護三項監察強制措施，既保障了監察機關依法履職，又尊重和保障了相對人的權益，是一種雙向保護。

新增強制措施的規范化設定和審慎的實施程序和條件，既賦予了監察機關依法辦案的必要手段，提升了監察機關任務達成的能力，也充分注意了防止權力濫用的制約機制。這主要體現在強制措施的靈活性上。比如留置期限屆滿但是案件未能調查終結怎么辦？以前沒有明確規定，現在可以依照程序變更為其他強制措施，不妨礙辦案需要。

強制到案的趨向性很明確，它的功能就是保障法律的權威和保證監察機關辦案的需要。責令候查也是一種保障性措施，解決了未被采取留置措施的被調查人缺乏相應監督管理措施的問題，同時減少留置措施的適用，彰顯了尊重和保障人權的基本原則。

崔巍：這體現出監察機關在辦案過程中高度的審慎和精準。一方面，明確規定了三項監察強制措施的適用條件；另一方面，也詳細闡述了其適用程序。這三項措施輕重銜接，環環相扣，更加體系化，為是否采取留置措施提供了更多選擇。同時，通過綜合考慮違法行為的嚴重性、被調查人可能妨礙調查的風險、安全因素以及案件的緊迫性等多方面因素，力求在采取必要措施的同時，將對公民權利的影響降到最低。

廉政瞭望·官察室：《監察法》對留置的最長時限也作出了調整，這是基于什么考慮？

譚宗澤：之前我們對紀檢監察機關辦案期限做過調研，發現超過90%的基層公職人員違紀違法案件能夠在三至六個月內辦結。但是隨著涉案公職人員的任職期限和任職地域的不斷延伸，管轄級別越高的干部涉及的事情越細，要把案子辦成鐵案，期限可能不夠。所以這次調整留置時限也是基于現實需求。

崔巍：對于留置時限的延長，有明確且嚴格的規范，并不是任意的。

在批準權限上，《監察法》明確指出，省級以下監察機關延長留置時間應當報上一級監察機關批準。在適用層級上，新增的留置時間重新計算制度專為解決重大復雜案件而設，僅限于國家及省級監察機關辦理的案件，市級與縣級監察機關在調查職務犯罪時并不適用。再者，就適用條件而言，明確對涉嫌職務犯罪的被調查人可能判處十年有期徒刑以上刑罰的案件，經國家監察委員會批準或者決定，可以再延長2個月留置期限。最后，在適用次數上，為保障被留置人員的合法權益，留置時間的重新計算僅限一次，避免無限期延長。這些規定既保證了監察機關辦案，也保障了程序的嚴肅性和審慎性。

再派出制度并非無限派出

廉政瞭望·官察室：完善監察機關派駐制度，是縱深推進監察體制改革的重要內容。新修改《監察法》如何豐富完善監察派駐、派出制度？

崔巍：自2018年紀檢監察體制改革以來，派駐監督從試點到推廣，反映了派駐監督機制的實效性。既體現了派的權威，又發揮了駐的實效性。這次《監察法》規定的監察再派出制度，一方面，肯定了派駐監督機制有效性，另一方面，也是從現實需要出發，采用有限派出的方式，將監督觸角延伸得更廣更有效。

具體而言，監察再派出制度是為國家監委所派駐的監察機構及監察專員設計，省、市、縣級監委所派駐的監察機構及監察專員并不涵蓋在此制度內。至于適用單位的范疇，監察再派出制度主要面向四類實體：首先是中央直接管理或雙重領導下以中央為主導的單位的下一級機構；其次是中央直接管理企業的下一級國有企業；再者，是由國務院國資委直接管理的國有企業；最后，是諸如教育部等中央單位所直接管理的高等學校。除此之外的單位不在此制度適用之列，再派出制度并非無限制地向下級單位逐級派遣。

廉政瞭望·官察室：是否意味著，下級單位并非都要設立監察機構？

崔巍：是的。因為有些單位的監察機構沒有再下一步延伸的必要，比如高校下面的學院，還有一些國企下屬單位，規模很小，再派出的話意義不大，也不符合治理的特點。如何再派出需要國家監委從實際需要出發統一把握。該制度適用范圍或適用情形是“可以”再派出而非必須再派出、一律再派出。

健全外部監督與內控機制

廉政瞭望·官察室：《監察法》增加了“特約監察員”的內容，特約監察員工作對于監察工作有哪些促進作用？

譚宗澤：這是在持續深化國家監察體制改革中，將實踐成果上升為法律制度的體現。2018年《監察法》頒布后，《國家監察委員會特約監察員工作辦法》隨后發布。在工作辦法的指引下，六年多以來，特約監察員制度取得了顯著成果，所以現在將這些年的實施經驗轉化為新增的法條。

《監察法》第七章是對監察機關和監察人員的監督，以前這一章強調的是自律，現在明確增加了從各方面代表中聘請特約監察員。特約監察員既協助參與監察工作，也起到外部監督的作用，這個制度既是民主法制的產物，也是公眾參與監督的具體表現。特約監督員制度要落實好還需要更廣泛地選拔，讓更多公眾參與其中。法律的修訂需要分階段，根據理論和實踐的發展逐步完善，不可急躁，也不能有一蹴而就、一舉而成的心態。

廉政瞭望·官察室：《監察法》新增了針對監察人員的禁閉措施，您如何看待這條新增措施？

崔巍：這是健全監察機關內控機制的一項舉措，它借鑒了軍隊和公安機關的做法，具有對監察人員的人身強制和臨時羈押性，突出了政治監督機關的紀律性。在鞏固深化全國紀檢監察干部隊伍教育整頓成果的背景下，新增禁閉措施也體現出對監察人員從嚴監督和約束，刀刃向內清除“害群之馬”，堅決防止“燈下黑”的決心。