創新工作思路 完善扶貧規劃

明年是實施“十一五”扶貧規劃的最后一年。當前，從中央到省市正在加緊調查研究，為編制新一輪扶貧規劃做準備。要編制好新一輪扶貧規劃，進一步提高扶貧開發工作水平，加快貧困地區群眾脫貧致富步伐，必須貫徹落實科學發展觀，一切從實際出發，在上一輪規劃的基礎上，著重就以下幾個問題作出新的調整和完善。

一、南北兼顧，適當調整扶貧區域的重點

在“八七”扶貧攻堅階段，江西省有18個國定貧困縣，隨后又調整為21個，而九江市15個縣(市、區)僅有一個修水縣被列為國定貧困縣。近年來，江西經濟社會的發展總體呈上升趨勢，人民的生活水平有較大幅度提高，但與一些發達地區相比，經濟發展還是相對滯后，依然處于欠發達階段。尤其九江大部分縣(市)地處湖區、庫區、山區的群眾，由于受到地理位置、環境條件、交通信息等方面的制約，貧困狀況依然嚴峻，貧困群眾的生產生活條件還相當艱苦。從江西80余個縣的發展情況來看，在近幾年的人均GDP和財政收入排位里，前10位的九江沒有一個。從近三年(2006-2008)靠后的21個縣的人均GDP和財政收入統計分析來看，2006年人均GDP靠后的21個縣只有15個是國定貧困縣，而6個非國定貧困縣中，九江占2個;21個財政收入靠后的縣，只有11個是國定貧困縣，而10個非國定貧困縣中，九江也有一個。2007年GDP靠后的21個縣，國定貧困縣只有16個，而5個非國定貧困縣中，九江仍有2個;2008年，人均GDP和財政收入靠后的都是14個，在7個非國定貧困縣中，九江分別有3個和2個，其中贛州的石城和九江的都昌一直處于全省的后列。各種資料表明，近年來江西欠發達貧困面較大的區域，主要是革命老區和環鄱陽湖地區。

黨的十七大提出“確保到2020年全面建設小康社會的奮斗目標”，十七屆三中全會又明確要求到2020年“絕對貧困現象基本消除”。面對未來十年扶貧開發的目標任務，在編制新一輪扶貧規劃中，應該對扶貧開發重點區域作適度調整。從江西的實際情況來看，扶貧開發應當把握兩個重點，換而言之，就是要唱好“紅歌和綠歌”。所謂唱好紅歌，就是要繼續加強對贛南、贛東北等革命老區的扶持，這些地區是中國革命的搖籃，過去為新中國的誕生作出了巨大的犧牲，理所當然應該作為國家扶持的重點，這是無可非議的。再就是要唱好綠歌。所謂唱好綠歌，就是充分利用扶貧和移民的工作平臺，加大鄱陽湖區域的投入。以實際行動貫徹落實省委提出的環鄱陽湖生態經濟區建設的科學決策。江西經濟發展之所以還趕不上發達地區，除了所處地理位置的客觀因素，人口占全省總人口42%、GDP占全省總量54%的環鄱陽湖區經濟發展滯后、貧困狀態嚴峻，客觀上已經成為制約江西經濟社會發展的瓶頸。鄱陽湖周邊的幾個人口大縣，如鄱陽、余干、都昌等，歷史上都是農業大縣，在現代工業經濟文明崛起后，人均GDP和人均財政收入長期位居江西90位之后。同時，鄱湖周邊也是一片紅色的土地，因為這一地區同樣是革命老區，同樣為中國革命的勝利做出過巨大犧牲和貢獻。我黨的一些重大活動便是在這個區域內策劃啟動的。南昌起義的策源地、秋收起義的發起地之一就在九江，百萬雄師過大江也是從九江開始的。因此，無論是唱“紅歌”還是唱“綠歌”，新一輪扶貧規劃都應當把鄱陽湖區域作為一個重點，讓該區域在實現江西快速崛起的進程中再立新功、再造輝煌。

二、視情而定，重新調整扶貧資金分配方式

現在中央扶貧資金是分配到省、責任到省，由省里統一分配到縣。江西確定一輪下來每個重點村中央扶貧資金是50萬，用于整村推進，改善貧困村生產生活條件，發展支柱產業。從我們這些年實施的情況來看，一個1500人的中等規模的行政村，通過整村推進實現“走平坦路、喝干凈水、上衛生廁”的基本目標，起碼需要300萬元。修水縣何市鎮黃垅村“十一五”期間，共投入580多萬元用于改善全村的基礎設施。而我們扶貧資金僅僅50萬，要想改善一個行政村的基本生產生活條件，無疑是杯水車薪。一個重點村一年10萬元，如果想修條路，憑這點資金連想都不敢想。還有，各重點村的情況千差萬別，人口規模大小不一、基礎條件有好有差、干部群眾參與的積極性有高有低，統統一個投入標準，顯然有失公平。

因此，新一輪規劃應當把資金分配方式作為一個重點來加以調整。可以以縣為單位下達資金基數，由縣根據各重點村的實際情況和項目需要進行規劃，在資金投放上有所側重。對于干部群眾參與積極性高的村，可以在資金上給予傾斜。而對于那些等、靠、要，甚至不想干事、干不成事的村，可以少安排資金或者暫不安排。

三、突出重點，逐步調整扶貧規劃項目投向

我們這些年實施的項目大多是修路、橋、水利等基礎設施建設，而往往修一條路或是修一座橋需要的資金動則幾十萬甚至上百萬，可能一輪的扶貧資金還修不了一條路，有的重點村甚至為實施一個項目，而背上了沉重的債務。2008年，我們對全市209個重點村進行了調查，發現有80%以上的村負債，其中很大一部分負債成因便是因為實施扶貧項目引起的。因此，新一輪扶貧項目規劃的重點，要從無論貧富均能受益的基礎設施建設逐步轉向腳踏實地地幫助貧困群眾培育產業和提高素質上來。

實踐證明，要讓貧困群眾真正享受到國家的“特惠性”扶貧政策，盡快改變貧窮落后的面貌，一個很有效的途徑就是幫助貧困群眾增強造血功能。一是因地制宜，培育支柱特色產業。要使貧困地區的群眾從根本上脫貧，就是要幫助他們培植能穩定增收的支柱產業。瑞昌市夏畈鎮新橋村是“十一五”扶貧開發重點村，近幾年來，全村大力發展西瓜產業，人均純收入從“十五”的不到千元增加到現在的三千多元。二是提高貧困群眾的素質。貧困群眾素質低是收入低的原因，收入低是素質低的結果，要提高貧困群眾的收入水平，必須提高他們謀生的手段。特別是要通過“雨露計劃”這個平臺，大力培養貧困戶子女掌握一技之長，實現“培養一人、脫貧一戶、致富一方”的目標。

四、降低成本，進一步優化扶貧資金的管理方式

扶貧資金管理是資金跟著項目走、封閉運行，并實行報帳制，這些對于確保資金安全到位起到了很好的監管作用，這是值得肯定的。但我們在實際操作過程中感到也存在一些問題和不足，缺乏科學性和合理性。一是報帳手續過于繁瑣，工作成本無形加大。一個項目報帳，必須要經過村民代表、掛片干部、縣扶貧部門、財政部門簽字，缺一不可，只要哪一個不在就報不了。扶貧項目大多是一些小項目，大到2-3萬，小至幾千元。有時侯，村干部為了報一個萬把元錢的項目，需要往返縣城好幾趟，差旅費、誤工費是一筆不小的開支，成本明顯加大。二是6.33%(其中，營業稅3.33%、所得稅3%)的扶貧資金要用于完稅。現在我們扶貧項目報帳要求過于人為“嚴格”，村里實施項目購買材料開具的收據，報帳單位一律不認可，要報帳必須到報帳單位重新統一開票，開票就必須完稅，這就意味著10萬元的扶貧資金要拿出6千多元交到稅務部門，把本來就有限的資金再割走一塊。

因此，進一步完善扶貧資金的管理模式，應該作為新一輪扶貧規劃的重要一環。一是簡化報帳手續。一個小小的項目，只要有一套完整的資料，經村民委員審核認可后，就應當可以進行報帳，減少人為造成的工作成本。二是扶貧資金應當免稅。扶貧開發實施的項目都是民生工程、德政工程。項目實施單位只要是正式票據，報帳單位就應當認可，即使報帳單位要統一開具發票，對于扶貧資金國家應當網開一面免去稅費，把有限的扶貧資金足額用于貧困群眾。

五、明確責任，建立健全各級監管機制

扶貧工作實行省直管縣模式，無疑在一定程度上有利于減少成本，符合國家經濟體制改革的大局。但是，其具體運作模式，有一些值得探討的問題。不能片面把省管縣理解為資金直接到縣，資金分配與市一級中間環節無關，省里只是向市里要數據、要報表，而市一級又必須對所屬縣進行監管，對所屬縣的工作負責任。這就存在一個如何監管、能否監管到位的問題，市里沒有資金分配權，就意味著失去了對縣工作監管和制約的手段，就會導致指揮棒失靈。失去權力的監督是軟弱無力的，失去監督的權力又必定導致腐敗。全省95個縣、市(區)，省里都直接監管到恐怕是鞭長莫及，市級一旦監管不力，勢必會造成監管失控。

針對新形勢下出現的新問題，如何加強對扶貧開發工作的監管，確保扶貧開發工作的有效開展，值得我們認真思考，探索有效的監管模式。我認為，因為扶貧工作的對象是具體的貧困群眾個體或人群，有其特定范圍，不是遠程監管可以奏效的。在新的扶貧規劃中，必須進一步明確各級的責任，理順省、市、縣的關系，做到管物與管事相統一。尤其是在資金的分配上，應當由市里拿出具體的分配意見，經省審核后再分配到縣，爾后由市級實施具體監管，做到一級對一級負責。

[作者簡介]馮孔茂，男，江西省九江市扶貧辦黨組書記、主任。

[責任編輯:堯水根]