推動內蒙古金融高質量發展法律問題研究

摘" 要：目前，內蒙古金融高質量發展中仍存在法律保障與市場需求脫節、地方金融執行能力不足、區域性金融治理法治化程度不足與法律法規和監管政策的宣傳及培訓力度不足等法律問題。究其原因，主要在于地方金融監管體制的適應性挑戰與政策靈活性需求、地方政府金融監管體系的資源不足與組織協調不力、跨區域協同機制缺失與宣傳和培訓資源分配不均。建議進一步完善地方金融法律框架，強化政策靈活性、提高金融監管體系的有效性，加強地方金融執法能力、提升地方金融治理的整體性和協同性，增強區域性金融治理法治化程度并優化宣傳培訓的資源配置，提升金融法治效能。

關鍵詞：內蒙古" " "金融" " "高質量發展" " "法律保障

一、內蒙古金融高質量發展中存在的法律問題

（一）法律保障與市場需求脫節

1.法律依據不健全。目前，內蒙古地方金融監管的法律依據多為規范性文件，法律層級較低，難以對地方金融機構和活動進行有效約束。例如，很多地方金融機構的監管依據不是國務院令或部門規章，而是規范性文件?！秲让晒抛灾螀^地方金融監督管理條例》雖然構建了基礎性的監管工具箱，但涉及典當行、小額貸款公司等地方金融組織時，難以設立行政許可或處罰措施。而《地方金融監督管理條例》雖然列入國家立法計劃，但尚未出臺，導致地方在處理金融風險和非法金融活動時法律支持不足。

2.政策在服務地方經濟高質量發展中的匹配度不夠。以包頭市為例，該市金融支持政策仍較為分散，雖通過銀企對接活動提高了融資便利性，但因缺乏長效法律機制支持，企業融資需求滿足率低。在綠色金融和普惠金融領域，創新型金融產品的推廣也缺乏法律保障。

（二）地方金融執法能力不足

1.執法人員數量和專業能力不足。地方金融管理機構的行政編制和實際人員配置無法滿足日益復雜的金融監管需求。例如，內蒙古地方金融管理局改革后增加了行政編制，但盟市和旗縣的金融部門人員配備嚴重不足，?而且部分地區缺乏具備執法資格的專業人員，許多轉隸到財政部門的人員在金融監管領域經驗不足?。

2.行政執法與刑事司法銜接不足。在打擊非法金融活動時，地方金融管理部門常因執法權不足或法律依據不明確，而無法順利將案件移交至司法機關?。地方金融組織的違法違規行為往往在監管滯后時已造成嚴重后果，執法部門因缺乏規范化的操作程序和執法指引，未能采取行之有效的監管措施?。

3.執法力量分散且責任模糊。地方金融管理機構設置分散，例如在呼和浩特以外的盟市和旗縣，原有金融辦職能已劃歸至財政局，導致監管職能被削弱或邊緣化。部分原事業單位人員被分流到其他部門，進一步削弱了地方金融監管的整體合力。此外，部分機構監管職責不清。例如，自治區地方金融局負責權益類和合約類交易場所的監管，但行業主管部門和業務監管部門的權責劃分不清晰。而針對社會眾籌等新興金融業態，由于國家層面規制框架的滯后，地方金融管理部門不得不在缺乏明確制度指引的情況下被動承擔監管“兜底”職能。

（三）區域性金融治理法治化程度不足

各盟市之間以及各金融部門之間的法律協同機制較弱，甚至存在“信息孤島”現象。例如，在非法集資案件的防范和處置中，地方監管機構未能及時獲取精準的信息支持，延誤了執法進程。

（四）法律法規和監管政策的宣傳及培訓力度不足

其一，政策傳導機制存在“懸浮”現象。盡管自治區已構建了以《內蒙古自治區地方金融監督管理條例》為核心的制度框架，但在政策宣導過程中呈現出典型的“上實下虛”特征。其二，區域發展不平衡與監管能力建設之間形成負向互動。在全區地方金融組織進入“減量提質增效”的高質量發展階段，7類地方金融組織在行業維度和區域維度均呈現出顯著的非均衡性。部分旗縣區因金融法人機構的缺位，面臨監管對象空白的困境。其三，新興金融業態的監管面臨專業化建設滯后的挑戰。系統性培訓的缺位與實操經驗的不足，使基層監管力量在面對新興業態的復雜監管任務時陷入能力困境。其四，差異化監管需求與統一化培訓供給之間存在錯配。區域發展的非均衡性要求建立與之相適應的差異化監管體系，但現行法律法規宣傳和監管政策培訓未能充分契合地區差異。

二、原因分析

（一）地方金融監管的法律層級和政策針對性與需求不匹配

1.頂層設計與執行能力的脫節。金融行業強調規則的統一性和層級權威性。目前僅少數行業有明確的國務院令或部門規章作為法律依據，其他地方金融組織仍依賴規范性文件。然而，規范性文件屬于法律體系中的低層級規范，直接削弱了地方金融監管部門對新設機構審批、重大事項變更等的法律權威性和執法效力，致使地方監管部門在應對復雜的地方金融風險時面臨“有責任無權限”的困境。

2. 多樣化的金融市場對政策要求針對性高。金融政策必須與地方經濟的實際需求相對接，才能真正發揮其促進地方經濟高質量發展的作用。以能源、礦產、農牧業等為主，其金融需求必然不同于那些以服務業、高科技產業為主的地區。隨著地方經濟的持續發展，內蒙古的金融市場變得越來越多元化且通常具有地方性特色。尤其是綠色金融和普惠金融等新興領域的融資工具和金融產品在市場上不斷涌現，對法律政策的針對性提出了更高的要求。

（二）地方政府金融監管體系的資源不足與組織協調不力

1.地方政府對金融監管的政策優先級不足。隨著互聯網金融、綠色金融等新興領域的迅速發展，地方金融監管面臨的復雜性和專業性需求呈指數級增長。然而，監管資源的增長明顯滯后，導致監管能力與市場發展之間存在顯著的不匹配。在資源高度稀缺的背景下，地方政府傾向于將有限的財政資源優先配置于經濟發展、社會民生等其他領域，對金融監管工作的投入相對邊緣化。

2.忽視了金融治理的“碎片化”現象。2023年末至2024年初，內蒙古通過系統性的機構重組，將黨委金融辦與金融工委采取合署辦公模式，同時掛牌為自治區地方金融管理局，實現了“三位一體”的組織架構整合。此次機構改革在提高金融工作的政治站位、協調金融政策與財政政策的互動、集中優化資源配置等方面大有裨益。然而，卻在一定程度上忽視金融治理的“碎片化”現象。以呼和浩特市為例，該市成立了市委金融辦、金融工委，保留了專門的地方金融管理機構。與此形成鮮明對比的是，其他盟市、旗縣區普遍采取了金融管理機構撤銷后并入財政部門的模式。這種差異化的制度安排導致了自治區層面與基層之間的機構設置呈現非協同性。

（三）跨區域協同機制缺失

1.地方性治理模式過于分散。各盟市和金融監管部門呈現出高度分散化的治理模式，缺乏有效的橫向協同治理機制。區域間行政分割與利益異質性，客觀上導致地方金融治理呈現出明顯的“地方保護主義”傾向。各行政區域更多聚焦于本地經濟發展的短期績效和金融市場的局部穩定，而忽視了區域金融生態系統的整體性和協同性需求。

2.缺乏規范化的治理標準。從制度邏輯來看，地方金融治理的法律框架缺乏系統性和規范性，使得不同監管主體在面對復雜金融風險場景時，特別是在非法集資、跨區域金融詐騙等高度不確定性的風險領域，往往依賴于經驗性判斷和行政慣性。

（四）宣傳和培訓資源分配不均

內蒙古各盟市和旗縣區在財政能力、資源稟賦等方面存在明顯的梯度差異，并通過制度傳導機制延伸至金融監管領域，使欠發達地區在監管人才培養和隊伍建設方面陷入“雙重困境”：一方面，有限的財政支持難以支撐系統性的培訓體系建設；另一方面，薄弱的資源基礎制約了對高素質監管人才的吸引力，形成了監管能力建設的“低水平均衡”陷阱。而更為深層的制度性困境在于，部分旗縣由于金融法人機構的結構性缺失，面臨著監管對象空白的窘境。此種監管實踐機會的匱乏不僅限制了執法人員對法規的熟悉程度，更阻礙了其實踐能力的提升，最終導致監管能力建設陷入“無米之炊”的困局。

三、內蒙古金融高質量發展的法律對策

（一）完善地方金融法律框架，強化政策靈活性

1.推動核心法規的完善與落地。應積極推動與國家立法機關的溝通協作，加速《地方金融監督管理條例》的出臺。同時，需要結合地方特性，制定自治區級的配套政策細則，逐步提升地方金融監管的法律依據，強化政策層級的權威性。

2.強化政策靈活性和金融市場多樣化的法律支持。出臺針對地方特色的金融政策。一方面，應與地方經濟需求對接。例如，制定綠色金融、科技金融等新興領域的政策，確保金融產品的創新能夠順利落地。另一方面，應針對不同行業的具體金融需求，出臺一系列具有行業特色的金融政策，如針對鋁產業、農業等領域提供定向金融支持，推動地方產業升級。加強普惠金融的法律保障。普惠金融的法律制度建設已成為推動經濟可持續發展的關鍵性戰略路徑，其內容包括但不限于：明確小微企業、農牧業企業等弱勢群體的金融服務權利，完善風險補償與信用擔保機制，降低金融服務準入門檻。

（二）提高金融監管體系的有效性，加強地方金融執法能力

1.調整政策優先級，加大金融監管資源投入。需要突破傳統的線性財政資源配置邏輯，構建一個更為動態、精準的金融監管資源支持機制。具體而言，首要任務是通過調整財政預算的優先級，包括金融監管人員的定期培訓以增強他們的風險識別能力和應對能力、引進金融領域的專家和學者，為地方金融監管機構提供外部支持。同時，資源配置的優化應遵循“均衡、動態、前瞻”的治理原則，避免資源過度集中。

2.加強行政執法與刑事司法的銜接。地方金融管理部門與司法機關要建立更加緊密的合作機制，可以通過定期聯動機制，加強金融管理部門與公安、法院等相關機構的合作，推動案件從行政執法到刑事司法的快速銜接。

3.優化地方金融監管體制，解決執法力量分散與責任模糊問題。優化地方金融監管體制應圍繞監管權責的制度化配置與區域協同治理機制的系統構建兩大維度展開。在監管權責配置層面，建議由自治區統籌制定地方金融監管權責清單，系統厘清各層級監管主體的職能邊界。此外，應建立基于經濟體量和金融風險等級的分層監管機制。對經濟發展較為成熟的區域（如呼和浩特市、包頭市等地），監管重點應置于支持金融創新和深化科技金融監管，培育區域金融發展新動能；而對經濟基礎相對薄弱的地區，則應以防范系統性風險和推進普惠金融為核心。

在包容審慎監管維度，建議在具備條件的盟市或旗縣開展“包容審慎”監管試點，針對監管能力相對薄弱的旗縣，可探索建立跨區域執法協作機制，通過組建自治區直屬的“巡回執法隊”等方式，統籌開展跨區域金融檢查、風險處置和案例指導工作。

（三）提升地方金融治理的整體性和協同性，增強區域性金融治理法治化程度

首先，建立一個多元主體參與、信息高效流通的區域金融風險聯動處置體系。通過在不同盟市和金融監管部門間構建強有力的信息共享與協作平臺，有效破解“信息孤島”的治理困境。其次，明確界定各區域金融監管機構的職責邊界，構建一個具有即時預警和快速響應能力的跨區域金融風險應急機制。在執法協作維度，針對跨區域金融犯罪（如非法集資、金融詐騙等），可通過建立定期執法協調會議、組建聯合調查組等多元化方式，形成一個跨區域、立體化的執法協作網絡。同時，設立自治區級巡回執法隊伍，對具有跨區域影響的金融風險進行集中性、規范化管理，從而確保法律的統一執行和金融秩序的有效維護。

（四）優化宣傳培訓的資源配置，提升金融法治效能

1.實施差異化培訓。根據不同地區的經濟發展狀況、金融市場規模以及監管需求，制定適應性更強的地方性監管政策和培訓計劃。例如，可以對資源較弱地區實施更加簡化、易于操作的監管政策，而對金融業態更加復雜的地區實施更高標準、更專業的監管培訓。

2.引入現代化技術手段提升宣傳與培訓效率。就提升宣傳效率而言，可開發自治區級金融法規與政策宣傳平臺，平臺可以涵蓋多種內容，包括視頻課程、交互式案例分析、法規問答庫等，方便用戶隨時學習。在提升培訓效率層面，傳統線下培訓覆蓋率低、成本高，無法滿足區域間差異化需求??。可構建自治區級在線學習平臺，提供課程點播、案例分享和模擬考試功能，方便監管人員隨時隨地學習。此外，可利用大數據分析識別風險高發地區和薄弱領域，結合受訓者的知識儲備和實踐經驗，精準分配宣傳和培訓資源。

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（作者單位：1.內蒙古自治區社科院政法所；2.內蒙古自治區社會科學界聯合會；3.東北師范大學政法學院）

責任編輯：康偉