新時代審計助力權力規范運行的路徑探索

黨的十八大以來，黨和國家不斷強化審計對權力運行的監督。作為黨和國家監督體系重要組成部分的審計監督，需要在規范權力運行中擔當起自己應承擔的責任，充分發揮自己的獨特重要作用。本文從權力的內涵入手，分析審計助力權力規范運行的必要性與可行性，闡釋審計規范權力運行的機理，探討審計在規范權力運行中的定位，提出新時代審計助力權力規范運行的途徑，為進一步做好審計助力權力規范運行工作提供思路。

一、權力的內涵

權力，是人與人之間的一種特殊影響力，是一些人對另一些人造成他所希望和預定影響的能力，是一個人或許多人的行為使另一個人或其他人的行為發生改變的一種關系。而權力運行則是權力主體為達到特定目標而應用和使用權力的過程。公共權力是公民的共同權力，為全體公民共同所有。在現實社會生活中，公共權力的行使不可能由全體公民來共同行使，而只能由其代表（或委托人）來行使。在中國，公共權力是通過人民代表大會制度，并以憲法和法律規定的形式，賦予國家機關工作人員行使的。規范權力運行的核心是防止權力的濫用，要求每項權力的行使和運用都要有法可依、有制可循，防止隨意用權、違規用權。

二、審計助力權力規范運行機理分析

作為承擔經濟監督職責的審計監督，在推動反腐治亂、護航經濟社會高質量發展等方面發揮著獨特和不可替代的作用，是經濟監督的“特種部隊”。在規范權力運行方面，審計監督主要通過三個功能發揮作用。

（一）審計監督揭示權力運行中存在的問題

揭示問題，也就是通常所說的“查病”，是審計的職責之一。審計通過揭示問題找準了權力運行過程中存在的問題點和風險點，為規范權力運行打下了基礎。首先，大多數違規用權都與資金、資產運行密切關聯。作為審計的看家本領，審計能夠從財政財務收支的真實合法及效益性入手，充分發揮專業性強、觸角廣泛、反應快速的特點，緊盯資金、資產流向，因而最有條件發現資金、資產方面存在的重大違法違規問題。如直接侵吞或間接侵占國家財產、貪污舞弊等行為。其次，法律賦予審計的獨立性地位，能夠使審計人員跳出狹隘的部門利益，從第三方視角敏銳地捕捉問題線索并客觀公正地揭示問題。最后，隨著審計監督的廣度和深度不斷拓展，以及以大數據審計技術為代表的現代審計技術、審計方法的不斷進步與創新，審計覆蓋面越來越廣、審計人員業務技能大幅度提升，為審計人員準確及時有效地發現權力運行中的問題提供了技術保障。

（二）審計整改推動解決權力運行問題

推動問題解決，即“治已病”，審計通過推動審計整改解決了權力運行過程中存在的問題，督促審計對象守法守規，為權力規范運行提供了保障。一方面，對查出的違規行為，對于審計部門有權在法定職權范圍內作出審計處理決定的，可以直接要求審計對象執行；對于需要主管部門作出處理處罰的，應按規定移送給主管部門；對發現黨員干部、監督對象涉嫌違紀、違法的問題線索，應按規定移送給紀檢監察機關或司法機關進行處理。審計整改通過這些處理處罰措施，糾正審計對象的違規行為，促進了權力規范運行。另一方面，通過抓好審計整改“下半篇文章”，督促審計對象進一步改進機制、健全制度、堵塞漏洞，推動解決系統性、區域性、政策性等深層次問題，為權力的規范運行提供制度保障。

（三）審計震懾功能保障權力規范運行

常態化、動態化震懾功能，即“防未病”，審計通過問責追責與問題線索移送機制向審計對象傳導守法守規壓力；通過常態化、動態化震懾，警示和督促領導干部在運用權力時要三思而后行，做到“規范用權、秉公用權、謹慎用權、廉潔用權”，契合了“不敢腐、不能腐、不想腐”目標，為權力規范運行筑牢了思想防線。一方面，審計作為國家監督體系的重要組成部分，不僅通過責任追究機制對審計對象形成震懾，而且通過審計信息公開制度，引入公眾對公共權力的依法依規運行進行監督。如通過審計公告等形式將審計結果在一定范圍內進行通報，從而對其他單位和人員形成警示，達到“處理一個、警示一批”的審計效果，警示領導干部審慎用權、規范用權。另一方面，審計通過預警和提示功能，在違法違規意念轉化為具體行為、個性問題演變為全局性問題前發揮審計警示作用，從而起到助力權力規范運行的作用。

三、審計在規范權力運行中的定位

習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議上強調，“審計擔負重要使命，要立足經濟監督定位，聚焦主責主業，更好發揮審計在推進黨的自我革命中的獨特作用”，明確了新時代審計工作在規范權力運行中的職責定位。一方面，對權力運行的監督，需要從黨內監督、政治監督、經濟監督、社會監督、輿論監督等各個方面全方位進行。審計機關作為專職的經濟監督機關，經濟監督是憲法和審計法賦予其的首要職責，確保財政、財務收支活動的合法性和效益性，維護國家經濟秩序和公共利益。這就要求審計機關準確把握經濟監督功能，聚焦主責主業，充分發揮審計人員的專業性、審計方法的科學性和法律賦予的獨立性等獨特優勢，以及準確、及時、完整的信息披露和風險隱患揭示功能，更好地發揮審計在規范權力運行中的作用。另一方面，黨的十八大以來，黨中央在規范權力運行方面，從紀檢監察、巡視巡察、干部考核監督、審計監督等方面進行了總體部署，逐步形成了監督合力。審計監督的主責主業是經濟監督，主要是在經濟領域發揮獨特作用，并按規定將發現的問題線索移交相關部門進行處理。因此，審計不能“單打獨斗”，不能脫離其他監督監察，應進一步加強與其他監督力量的貫通協同，通過強化雙方在事前會商、問題發現、結果運用等方面的協作，充分發揮各自的優勢，形成監督合力，共同在規范權力運行方面發揮作用。

四、審計助力權力規范運行存在的主要問題

（一）審計助力權力規范運行的機制與制度尚不健全

審計促進權力規范運行，主要體現在審計問責追責與結果移送機制向審計對象傳導的守法守規壓力，審計整改制度向審計對象傳遞的健全規章制度、加強管理、堵塞漏洞的要求，審計信息公開制度對審計對象產生的社會監督壓力。目前，審計助力權力規范運行的機制與體制還不完善，審計機關對查處的問題缺乏剛性處理措施，許多問責追責措施需要借助其他部門來實施，因此實施效果受到較大的影響。受移送程序、移送渠道和對問題線索的定性等條件的制約，審計發現問題線索移送機制還需進一步完善，距離“既交得出去也處理得下去”的要求還有一定的差距。審計信息公開渠道也比較單一，且因保密要求，公開的內容大多經過了脫密處理，因此公開震懾效果有限。

（二）對公共權力運行的審計監督全覆蓋還需要持續推進

對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，是黨中央、國務院對審計工作提出的明確要求。審計機關應建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，科學規劃，統籌安排，分類實施，清除審計監督盲區，做到應審盡審。特別是對管理和使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位，要求做到無一遺漏。目前，受審計任務重、審計力量不足的矛盾制約，還不能對公共權力運行部門及時有效地進行審計監督全覆蓋。雖然審計機關通過審計模式和審計方法的創新，在不斷拓寬審計監督覆蓋面，但距離黨和國家提出的消除審計監督盲區和死角的要求還有一定的差距。

（三）與其他監督方式的貫通協同還不夠順暢

二十屆中央審計委員會第一次會議強調，要“做好審計監督與其他監督的貫通協同，形成監督合力，做到整改到位、處理到位、問責到位”。目前，在黨的集中統一領導下，審計與紀檢監察、巡視巡察等其他監督力量的貫通協同正在不斷深入，并取得一定的成效，但距離黨中央的要求還存在著差距。具體表現在審計與其他監督的工作貫通融合機制尚不健全，實踐操作還比較困難。審計機關與其他監督部門的溝通協調，更多是依靠審計項目來進行，渠道比較單一，缺乏其他有效的溝通交流渠道。成果共享機制還需進一步完善，實踐工作中，由于保密紀律要求，審計人員得到紀檢監察等部門的工作支持較少，雙方的業務信息交流共享受到限制，審計機關取得移交線索的辦案結果反饋比較困難等。

（四）審計人員政治能力還需進一步提高

二十屆中央審計委員會第一次會議強調，“要增強審計的政治屬性和政治功能，提高政治能力”。政治能力包括在工作中把握方向、把握大勢、把握全局的能力，以及辨別政治是非、保持政治定力、駕馭政治局面、防范政治風險的能力。審計助力權力規范運行，是新時代對審計人員提出的新要求，要求審計人員準確把握、深入領會、全面落實好黨中央意圖和決策部署。審計人員業務能力比較精通，這是審計人員的優勢所在，但在政治能力建設上還存在著一定的差距，在完整、準確、及時理解和落實黨中央對審計工作的部署要求上還需要進一步提高，從政治高度和大局角度揭示問題、提出建議、預警風險、促進改革，推動領導干部履職盡責的能力還需要進一步加強等。

五、提升審計助力權力規范運行效能的途徑

（一）加大審計查處力度

審計的查病功能對規范權力運行具有重要作用。要充分發揮審計在反腐治亂方面的重要作用，一是要切實增強審計的政治屬性和政治功能，堅持敢審敢嚴，敢于“亮劍”。審計人員要提高政治站位，立足經濟監督定位，堅持查處重大違紀違法問題，真正成為“黨之利器、國之利器”，逐步提高審計的權威性和威懾力，以高質量審計監督護航經濟社會高質量發展。二是要苦練內功，將審計問題查準、查深、查透。審計人員要以黨中央決策部署為標尺，以法律法規為準繩，原原本本地揭示問題，完整、準確、全面地報告審計發現的問題。對存在的典型性、普遍性、傾向性問題，要按照“后果—原因—制度—政策”的方法與途徑去深入挖掘、系統梳理背后的體制性障礙、機制性梗阻和制度性缺陷，對癥提出針對性強、切實可行的高質量審計意見與建議，將“審計作為”落實到位。三是要加強與紀檢監察、巡視巡察、干部管理等其他監督的貫通協同，形成監督合力，共同在規范權力運行方面發揮更大作用。通過構建“以審計監督為起點、以案件查辦為切入點、以地方主體責任落實為落腳點”的貫通協同工作機制，對屬于審計職權范圍內的事項依法依規作出審計處理，對涉及違規違紀和違法犯罪問題的線索依法移交紀檢監察部門和司法部門進行相應處理，保證審計查出的問題既能交得出去，也能處理得下去，從而在規范權力運行方面發揮更大作用。

（二）推進審計監督全覆蓋

2014年發布的《國務院關于加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）提出，對“公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計，實現審計監督全覆蓋”，首次以國務院文件形式提出審計監督全覆蓋要求。一方面，公共權力的運行離不開資金的支撐。黨和國家要求將所有公共資金、國有資產等的使用納入審計范圍，意味著審計需要對所有公共權力的運行行為進行監督。審計通過對“資金”這一特定介質的關注，將審計監督延伸到國家治理的各個環節和角落，才能實現對公共權力運行的監督全覆蓋。另一方面，當前，我國的審計監督主要包括國家審計監督、內部審計監督和社會審計監督，國家審計監督對象主要是行政事業單位、人民團體、國有和國有資本占控股地位或者主導地位的企業（含金融機構）、國有資產、國有自然資源以及各級黨委和政府機關任命的主要領導干部。內部審計監督對象主要是本單位及所屬單位。社會審計主要是受托審計，其審計范圍涵蓋社會各個方面。三者之間雖然發揮作用的方式互有差異，在職能定位上各有側重，但通過三者間的協同配合，可將審計的觸角延伸到經濟領域的各個角落，共同在促進經濟健康發展、維護國家經濟安全、揭示風險隱患、推動反腐治亂等方面發揮作用，共同構成一個完整的審計監督體系，進而推進實現對所有公共權力運行行為的全覆蓋監督。

（三）強化審計整改問責

審計整改“下半篇文章”與揭示問題“上半篇文章”同樣重要，必須一體推進。通過健全與強化審計整改問責和審計問題線索移送機制，向審計對象傳導守法守規壓力，是審計助力權力規范運行的一個重要方式。一是通過建立與審計單位主要負責人約談制度和追責問責制度，明確“該誰整改的就由誰整改，該誰負責的就由誰負責”機制，使權力運行過程中存在的問題得到及時糾正和解決。對由于整改不力造成重大影響和損失的，要嚴肅追究相關責任人的責任，從而提高審計的威懾力。二是發揮審計建設性作用。通過審計公告、專題報告等形式有針對性地反映審計發現的重大問題和普遍性、苗頭性、傾向性問題，推動相關部門進一步改進機制、完善制度、堵塞漏洞，保障權力按照正確的軌道規范運行。三是完善審計整改和結果運用機制。在領導干部年度考核和任職考核時，將審計結果和整改情況納入考核內容，把督促審計整改作為干部監督的重要內容；建立審計結果會商機制，拓展審計結果運用的廣度和深度，在審計整改上打出“組合拳”，提高審計的權威性。

（四）提高審計人員的政治能力和業務能力

審計助力權力規范運行，首先要求審計人員要有過硬的政治能力和業務能力做保障。政治能力是審計人員保持正確的政治方向，將黨中央的決策部署落實到位、執行到位的前提。業務能力是審計人員的立身之本，是查處發現經濟領域問題線索的優勢所在。一是審計人員要正確認識審計監督定位和職責，深刻領悟審計監督首先是經濟監督、但不能局限于經濟監督，要時刻做到立足經濟監督、體現政治要求、維護政治安全。二是審計人員要提高政治領悟力。要善于從政治角度深刻領會黨中央關于黨風廉政建設和反腐治亂的總體部署，準確把握、深入領會、全面落實好黨中央意圖和決策部署。三是審計人員要提高政治執行力。要深刻把握審計的政治屬性和政治功能，使其真正成為“黨之利器、國之利器”。要深入研究新時期腐敗問題的特點和規律，充分發揮審計在推進黨的自我革命中的獨特作用，發揚斗爭精神，增強斗爭本領，敢審敢嚴，著力查處重大違紀違法問題，始終保持審計震懾力。四是審計人員要全面培養核心業務能力。要以“能查、能說、能寫”三個能力為核心，全面提升審計人員的專業能力、宏觀政策研究能力和審計信息化能力；要將發現與揭示問題、綜合分析與解決問題的能力作為技能提升重點，全面增強審計人員把問題查準、查深、查透的能力，為審計規范權力運行提供專業保障。

新時代黨和國家關于防腐治亂的總體部署，對審計工作提出了更新、更高的要求。充分發揮審計在規范權力運行、反腐治亂方面的重要作用，不僅是黨中央對審計寄予的厚望，而且有利于更好地發揮審計在推動國家治理體系和治理能力現代化、推進黨的自我革命中的獨特作用，從而為全面推進中國式現代化和經濟社會高質量發展作出新的更大貢獻。

（作者單位：遼寧大學審計處 遼寧大學計劃財務處，郵政編碼：110036，電子郵箱：736461373@qq.com）