助推新質生產力發展：公益類國企內部審計轉型的角色定位與創新路徑

[摘要]本文通過分析新質生產力培育的雙重目標，圍繞公益類國有企業科技研發階段到成果轉化階段價值鏈上的關鍵節點，探討了該類企業內部審計目標新定位，包括內部控制與風險管理、績效提升與價值創造、決策支持與戰略協同等，并進一步提出內部審計技術轉型、功能轉型和策略轉型的創新路徑，以實現內部審計價值增值最大化，為新時代公益類國企內部審計改革提供理論指導與實踐參考。

[關鍵字]內部審計" " 新質生產力" "公益類國企" "價值創造

一、引言

2015年，國務院國資委、財政部、國家發改委聯合發布《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，根據主營業務和核心業務范圍，將國有企業界定為商業類和公益類。與商業類國企不同，公益類國企兼顧為社會服務和企業持續發展的雙重目標，致力于提供公共產品和服務，并積極引入市場機制來履行社會責任。公益類國企新質生產力的形成不僅有利于其服務質量和效率的提升，更好地滿足人民群眾的日常生活需求，而且有利于提高國有企業的生產率，促進國有資本保值增值，進一步增強國際競爭力。

內部審計作為公司治理的有效手段，對于完善公益類國企的組織治理、提升內在價值和實現發展目標至關重要。但一直以來，公益類國企的內部審計多局限于傳統的查錯糾弊和財務監督，缺乏清晰的增值理念和路徑。在培育新質生產力的背景下，公益類國企的內部審計需適應新時代的戰略發展需求，實現角色轉型，進一步明確目標定位與發展路徑。

二、公益類國企中內部審計的目標與角色定位

在公益類國企發展新質生產力背景下，內部審計需兼顧國有企業發展中社會服務與可持續發展的雙重特性：既服務國家戰略、保障民生，追求社會效益最大化，又需在市場競爭中提升自主創新能力，推動技術進步，實現可持續發展。這兩個任務要求其內部審計需圍繞科技研發到成果轉化雙重價值鏈的關鍵節點，根據企業和項目特性，逐步實現從“監督者”到“咨詢顧問”的角色升級。具體目標定位如圖1所示。

（一）內部控制與風險管理的監督評價

內部審計的傳統職能主要體現在內部控制評價和財務合規審計，確保會計信息的準確性和內部控制的有效性，并提出改進建議（梅丹，2018）。為強化合規性，促使不少企業將內部審計與法務、紀檢監察等部門整合或成立聯合法審部門（王艷等，2024），以優化組織架構和監督效率。

然而，面對復雜的外部環境，單一的合規性審計模式已難以滿足企業新質生產力的發展需求。公益類國企的內部審計正在向風險導向轉型，審計范圍擴展至市場風險、信用風險、合規風險等多維領域，要求企業依據風險評估結果靈活調整審計策略（賀雪霞等，2019），精準識別關鍵風險點并采取有效措施。

在純公益性項目中，內部審計應重點構建資金全生命周期監控體系，確保公益資金從預算編制到使用的全過程合規高效，使社會效益最大化；借鑒三線模型明確職責，確立嚴格的審批流程，并依據COSO框架，針對項目立項、實施、驗收等關鍵環節，精準識別并實施控制點，以防范操作風險；強化對操作和舞弊風險的動態識別與管控，守護資金安全與提高社會公信力。

準公益性項目則需平衡經濟與社會雙重目標，為此，內部審計應當構建一個全面的內部控制體系，依據三線模型設定關鍵控制指標，對公共責任、服務質量、投資回報和運營風險進行細致評估，以實現這些要素之間的平衡。確保項目在實現社會目標的同時，促進經濟的可持續發展。

（二）績效提升與價值創造的咨詢服務

在內部控制和風險管理的基礎職責之上，內部審計應進一步拓展其角色，成為企業績效提升和價值創造的重要推動者，即增值型內部審計。在推動績效提升方面，內部審計通過建立權威高效的審計組織架構來綜合評估業務流程效率與成效，以科學的質量控制機制詳查資源配置的合理性以及成本控制的有效性（王宏巍，2020）。在促進價值創造方面，內部審計需通過提升信息質量和改善經營管理的方式直接為組織增加價值（李海濤和張卓，2024）。

在純公益性項目上，內部審計應聚焦于社會效益的優化，通過建立全面、動態的社會績效評估指標體系，覆蓋公眾滿意度、特定群體受益程度等指標，全面評估社會價值貢獻。

在準公益性項目上，內部審計應構建全方位的績效評價模型，關注經濟效益與社會效益的動態平衡，綜合評估財務指標、服務對象滿意度及當地經濟發展、就業創造等經濟外部性效應，為項目提供績效優化方向。

（三）決策支持與戰略協同的功能拓展

在內部控制從財務報告導向向價值創造導向轉型的過程中，內部審計的重點由財務審計延伸至管理審計。針對我國現代企業集團內部審計的戰略性、系統性、持續性不足（葉陳云等，2013），內部審計需深度參與戰略決策，借助數據挖掘、流程分析、平衡計分卡等手段介入決策流程，為管理層提供決策支持。

在純公益性項目中，內部審計的重點在于通過精準評估企業社會影響力來支持戰略決策。為此，需要構建動態的社會影響力評估模型，衡量項目在社會公平、環境保護、弱勢群體權益保障等方面的貢獻，客觀反映項目社會價值創造的能力。此外，內部審計還應持續優化項目執行流程，通過強化流程監督與協調作用，提升項目管理效率，確保社會價值目標的高效落地。

在準公益性項目中，內部審計既要識別和評估項目的直接經濟效益，又需量化其社會影響力。具體來說，內部審計應構建綜合評估模型，全面評估項目在社會公益性、經濟可持續性等方面的表現，包括財務指標、運行效率和服務對象滿意度等內容。該模式依賴于審計過程中積累的數據和經驗，為管理層決策提供前置性建議和后續改進方向，助力企業在市場競爭和公益服務中實現雙重目標。

三、內部審計助力公益類企業發展新質生產力的創新路徑選擇

在新質生產力的驅動下，公益類國企內部審計需應對“新”與“質”兩大挑戰。“新”主要表現為新技術、新經濟和新業態引發的技術轉型與功能轉型，要求審計聚焦技術應用和業務模式調整的合規性、高效性；“質”則強調高質量創新驅動，致力于資源優化配置和生產創新，涉及功能轉型與策略轉型，推動社會效益與經濟效益協同發展。在轉型過程中，內部審計需緊扣公益類國企的特點，圍繞“政治—政策—項目—資金”四大核心，明確項目類型和目標導向。在純公益性項目中，側重資金全過程監控與社會效益評估；在準公益性項目中，則應強調經濟目標與社會目標的平衡，確保項目的可持續發展。與此同時，內部審計還應以技術為支撐，精準定位項目關鍵節點，設計并實施具有針對性的審計措施，全面助力組織實現轉型目標。轉型路徑的邏輯框架如圖2所示。

（一）內部審計技術方法的轉型

在大力發展新質生產力背景下，信息化、數智化正在深刻重塑企業的運營模式和管理方式，內部審計作為國家治理監督體系的關鍵一環（王曉勤等，2024），應積極響應黨和國家的戰略部署。與此同時，公益類國企在政策導向、資金使用和社會效益評估方面具有獨特需求，這對審計的技術性和實時性提出了更高要求。

從政策層面來看，各地積極響應技術革新要求，出臺多項政策。比如，山東省強調“業審融合”數字化新模式，河南省推動“業審一體”信息化平臺與業務系統深度融合，上海市則致力于審計信息平臺完善與科技手段創新。這些政策為內部審計的現代化轉型提供了明確指引。

從項目層面來看，區塊鏈（BC）、流程自動化（RPA）、自然語言處理（NLP）等智能技術的應用，使內部審計能緊密跟隨項目動態，提升審計工作的實時性和精準度。區塊鏈內嵌的時間戳、數字密鑰等功能確保資金流向和項目執行的透明性與可追溯性（胡揚等，2023），特別是在公益資金的使用和管理中，能夠有效防范資金濫用或產生舞弊行為。流程自動化技術則通過實時監控和自動化追蹤各環節，提升審計效率，減少人為錯誤。同時，自然語言處理技術提升了對政策文件、項目報告等文本的分析能力，有助于快速識別合規性和風險點。這些技術的結合推動了公益類國企內部審計的智能化轉型，確保審計工作能夠高效、精準地服務于組織的社會效益與經濟效益目標。

從資金層面來看，應確保對內部審計部門有足夠的資金投入，涵蓋研發、采購、培訓等多維度?？紤]到公益性國企的公共服務定位，公益類國企在預算編制時，需權衡技術投入與核心服務的關系，既要積極爭取內外部轉型資金，提高技術支出比例，又要通過云計算、AI平臺等共享方式降低基礎設施成本，實現審計工作的成本效益最大化。

（二）內部審計服務功能的轉型

內部審計正從傳統的控制和合規向績效優化、價值創造和戰略輔助轉型，標志著其角色由“監督者”升級為“咨詢顧問”。公益類國企的內部審計部門為順應這一轉型，需緊扣新時代價值鏈的關鍵環節，以目標引領內部審計的功能升級。

在科技研發階段，公益類國企的內部審計應重點評估企業創新戰略與國家政策、行業趨勢的契合度，關注技術路線的可行性及其在安全保障、公共服務等方面的戰略定位實施情況。同時，需深入審查研發投入的強度與資金使用的合規性，明確資金流向及階段性成果的實現情況，特別是多元化資金來源的使用效果，如政府補助、產業基金等。此外，審計還應關注研發團隊的建設，包括高端技術人才的引進與培養、薪酬結構的合理性、管理制度的合規性，并對團隊的效率與靈活性進行評估。在合作研發環節，需特別審查技術成果轉移的合規性及效率，確保合作機制合理高效。

在成果轉化階段，公益類國企內部審計的重點應轉向對市場需求匹配度與產業化策略的執行情況。對于純公益性項目，審計需評估技術成果是否通過科學調研滿足社會基本公共服務需求，是否切實降低了運營成本并提升了資金使用效率，同時確保新技術的應用不會對基本服務效能產生負面影響。對于準公益性項目，審計應關注在研發投入顯著增加的情況下，企業是否建立了合理的價格機制和多元化的融資模式，并考察在攤平研發成本和項目運行成本后，項目是否具備財務自給能力，確保其經濟目標與社會目標的平衡發展。

（三）內部審計增值路徑的轉型

1.從靜態、周期性審計向動態、連續性審計轉型。

公益類國企履行社會職能時，可能面臨如可再生能源項目、智慧城市建設項目等新技術和新產業變革的沖擊。這類項目的技術迭代迅速、市場需求多變，且易受到政策因素和環境因素影響。為應對社會公眾對項目穩定運行和公共安全的高要求，內部審計需從傳統的周期性審計轉向動態、連續的審計模式。通過引入實時監控系統、智能預警機制等數據分析工具，內部審計可持續關注高風險項目和關鍵業務環節，動態追蹤財務及非財務指標，快速識別潛在風險和改進空間。此外，內部審計還應構建動態監控體系，將公共服務質量與成本效益納入定期評估范疇，并與專項審計相結合，形成靈活、高效的審計流程，助力公益項目在穩定性和效益之間取得平衡。

2.從單一審計向綜合審計轉型。

單一聚焦財務與合規風險的傳統審計模式已無法適應新時代公益類國企的多元審計需求。其內部審計需轉型為綜合性審計，從戰略、運營、風險和績效等多維度展開。戰略審計關注公益類國企發展是否與國家戰略和政策導向保持一致，運營審計則聚焦于提升公益資源配置效率和服務質量，風險審計則旨在確保對潛在威脅的識別與管控?？冃徲媱t評估項目的經濟與社會效益，推動持續改進。這一轉型需要公益類國企的內部審計部門建立跨部門的綜合審計團隊，整合內部資源與外部信息，推動審計深度與廣度的拓展，增強對復雜業務場景的適應能力。

3.從事后審計向事前、事中審計轉型。

新時代的內部審計強調信息化與智能化，要求公益類國企的內部審計更多地介入項目規劃和執行過程，以提升關鍵節點的監控和指導效果。事前審計可針對項目立項、資源分配和政策匹配性展開，確保規劃的科學性和可行性。例如，在可再生能源項目中，事前審計可通過資源評估和政策審查，優化項目設計，提高項目成功率。事中審計則側重風險動態監控與應對，通過數據實時分析及時調整策略，保障項目執行的高效性與穩定性。這種轉型不僅提升了項目全生命周期的審計效果，也確保了公共服務的連續性與穩定性。

4.從問題揭示向審計整改轉型。

新時代的內部審計不僅以問題發現為目標，更需聚焦審計整改和成果轉化，以實現審計價值最大化。目前，公益性國企內部審計結果運用方式不夠豐富、成果轉化不夠高效問題仍較為普遍（袁亮亮等，2021）。為此，內部審計需建立完善的整改跟蹤與反饋機制，包括制訂具體整改計劃、監督整改執行、定期評估整改效果，并確保成果轉化閉環。例如，在發現招投標流程不規范的問題時，可通過修訂管理制度、優化監督機制和開展專項培訓等措施，推動整改落實到位。并加強整改后的動態監控，確保問題不再重復發生，從根本上提升組織治理能力和運營水平。

5.從獨立審計向協同審計轉型。

公益類國企的運營和管理涉及多層次、多領域的監督與治理，內部審計需在保持獨立性的基礎上，與紀檢監察、法務、財務等內部監督部門密切協作，圍繞公益項目和關鍵資金流向實施聯合監督，形成覆蓋全面、分工明確的審計體系。在外部協同方面，公益類國企應加強與外部審計機構、社會中介機構和政府監管部門的合作，通過共享數據和聯合審計，實現對政策執行、資金使用和社會效益的綜合評估，拓展監督的深度和廣度。

（作者單位：國網江蘇省電力有限公司鹽城供電分公司" 南京審計大學政府審計學院，郵政編碼：224005，電子郵箱：teyyya@163.com）

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