盤活用好農村閑置宅基地的若干思考

摘" 要：盤活用好閑置宅基地，是實現農業

強、農村美、農民富的重要途徑，能夠創造新的經濟增長點，促進共同富裕。隨著城鎮化迅速發展，受城鄉二元體制限制，大量農村人口遷移到城市工作生活，導致農村宅基地大量閑置，土地資源得不到充分利用。河北省遷西縣宅基地盤活存在鄉村規劃缺失、發展資金短缺、龍頭企業缺失、流通政策受限的問題。應完善鄉村規劃，大力引進外部人才資金，做好招商引企工作，穩步推進“三權分置”制度改革。

關鍵詞：閑置宅基地；盤活利用；三權分置

中圖分類號：F321.1" " " "文獻標志碼：A

盤活利用好農村閑置宅基地，不但能夠增加農民財產性收入，創造就業崗位，促進農村產業發展，實現生活富裕，而且能夠促進農村基礎設施和公共服務體系建設，改善營商環境，滿足農民的物質需求。各級政府推出關于盤活農村閑置宅基地的重要舉措，引發社會各界廣泛關注。學者們通過研究也提出了相應的盤活利用的對策，張詩懿等［1］認為應充分挖掘各主體內部協同潛力，形成主體之間相互制衡的力量，完善協同系統規則和可控機制。郭曉鳴等［2］認為集體經濟主導是破解盤活閑置宅基地現實困境的重要選擇。尤佳［3］認為宅基地的盤活利用應由宅基地的個體化利用轉向集體化利用，全面實現政治、保障、治理等其他土地功能。徐忠國等［4］認為盡管政府、企業和鄉村有著差異化且潛在沖突的行為邏輯，但建立均衡共贏的利益聯結有助于控制行為異化和利益沖突。岳永兵［5］認為需要從健全宅基地管理制度和拓寬閑置宅基地處置途徑兩個方面完善閑置宅基地治理政策體系。河北省遷西縣閑置宅基地盤活利用工作需要在學者研究基礎上繼續深入研究，拓寬盤活渠道，促進閑置資源優化配置。

一、遷西縣盤活利用農村閑置宅基地的基本情況

（一）遷西縣基本情況

遷西縣位于唐山市北部，地處燕山南麓、長城腳下，常住人口36萬人，下轄1個街道、14個鎮、3個鄉，農村宅基地資源豐富。隨著城鎮化的快速發展，宅基地閑置現象較為普遍，遷西縣委、縣政府高度重視農村閑置宅基地盤活利用工作，出臺《遷西縣農村宅基地規范管理和閑置宅基地盤活利用試點實施方案》，通過政府和企業共同努力，現已形成遷西縣漢兒莊鎮沙窩店村“云天漫步健走小鎮”、新集鎮石莊子村“石間留駐民宿”兩個閑置宅基地盤活利用典型村，這兩個村也受到唐山市農業農村局的表彰，被評為“閑置宅基地盤活利用示范村”。

（二）閑置宅基地概況

遷西縣行政村共計417個，居住在鄉村的人口為165 579人，宅基地約12萬宗，總面積約2 400公頃。其中，閑置宅基地數量約2萬宗，總面積約400公頃。由于城鄉發展差距變大，為了增加家庭收入，農民普遍選擇進城務工或在城市買房成為新市民，農民大量外遷造成農村宅基地的季節性閑置和長期閑置。

（三）宅基地規劃管理情況

2021年2月26日，遷西縣政府頒布《遷西縣農村宅基地審批和住房建設管理辦法》，對宅基地申請、村級審查、鄉鎮審批、竣工驗收流程、監督管理等方面作出了制度性規范，明確了縣自然資源和規劃局、農業農村局、住房和城鄉建設局等各職能部門的職責，規范了農村建設規劃許可管理工作，完善了農村建房制度。

2023年6月，遷西縣政府出臺《遷西縣國土空間總體規劃》，劃定村莊建設區68 808.51公頃，占國土空間總面積的47.10%，村莊建設區允許農村宅基地、農村公共服務設施、農產品加工倉儲、農家樂、民宿、鄉村旅游配套設施等農村生產、生活相關的用途。縣政府在總體空間規劃方面優先保障農村宅基地建設，并且對閑置宅基地利用提出了要求，村莊用地優先利用閑置宅基地，為閑置宅基地盤活利用提供了政策支持。

二、遷西縣盤活利用農村閑置宅基地的實踐

遷西縣委、縣政府高度重視宅基地規范管理和閑置宅基地盤活利用工作，高位推動，精心謀劃，鄉鎮大力支持，村集體不斷探索，依據盤活主體的具體情況，采取對應的盤活模式，創造性打造了石莊子村農宅合作改造型盤活模式。

石莊子村位于新集鎮東南部，距遷西縣城12公里，鄰近京秦高速二通道下道口，處在京秦2小時交通圈內，交通便利，地理位置較為優越。村莊青山環抱，果木掩映，村域呈帶狀，生態資源豐富，有優質的山地資源、梯田景觀和優越的山地景觀環境，北望大鳳凰山景區，南接騰云澗戶外運動基地，有石莊子水庫一座，水域面積33.33公頃，水面與周圍山體交相輝映，形成湖光山色美景，有很大的開發利用價值，其中果園約4公頃。全村共110戶340口人，村域耕地面積約29.07公頃。

2020年以來，在村黨支部書記白長松帶動下，石莊子村成立了村農宅專業合作社，合作社采取村民參與經營的方式，推動土地房屋流轉，打造精品民宿。目前，已有28戶有閑置農宅的農戶入社，對14家有意愿打造精品民宿的老舊房屋實施了改造。白長松投資20萬元創建的“石緣雅居”精品民宿，采用本村特有的石屋造型，裝修風格古樸典雅，深受京津冀及周邊游客青睞。2020年9月營業以來，共接待游客2 000人次，年營業額數十萬元，為村集體創造了經濟價值。在縣旅游局和鎮黨委、政府大力支持下，該村與中國美麗鄉村協同建設專業委員會簽約，委托北京溪蟬文化旅游發展有限公司，積極推進項目整體規劃設計；同時，與唐山大愛科技集團簽訂合同，共同推進完成“石澗留駐”精品民宿群項目，完善文旅產業相關配套設施，讓秀美的山村、斑駁的石墻、古樸的院落，更加舒適，更加秀美，更富價值。石莊子村具體盤活模式如圖1。

三、遷西縣盤活利用農村閑置宅基地中的問題

通過與遷西縣村干部訪談及實地調研，發現遷西縣當前宅基地閑置現象較為普遍。但由于縣委、縣政府重視，閑置宅基地盤活利用工作得到有效推動，盤活項目點狀開花。通過分析項目運營情況，可以發現以下幾個問題。

（一）鄉村規劃沒有跟上

遷西縣政府于2023年6月出臺《遷西縣國土空間總體規劃》，但各鄉鎮沒有鄉鎮級別的國土規劃部門，導致發展定位不明確，難以根據規劃定位閑置宅基地盤活利用的方向。盤活項目盲目跟風，盤活類型同質化。同時，村民建房無序，超占現象普遍。基礎設施不完善，無停車場地，難以滿足宅基地盤活需求。

（二）發展資金短缺

閑置宅基地不管用什么方式盤活，都需要注入大量資金。在調研地張家莊村了解到，當前村內老宅盤活利用主要靠村集體和個別鄉賢推進實施。為提升村容形象，村集體在村內設立了涼亭、宣傳標語及道路美化設施，但盤活閑置宅基地的資金投入嚴重不足。由于遷西縣的農村閑置宅基地盤活屬于探索階段，相關部門對閑置宅基地盤活利用項目的資金支持相對較少，使得項目推進受到影響。

（三）龍頭企業帶動不強

高家莊村、橫河村等村莊都具備相應的優勢資源，高家莊村周圍群山綿延、臨水而居，具備豐富的自然景觀資源。橫河村臨近遷西支柱產業津西鋼鐵，具備一定的交通優勢和產業優勢。但村莊內閑置宅基地盤活進展并不理想，主要原因在于沒有龍頭企業帶動，沒有針對村莊優勢資源進行規劃設計，難以形成統一的風格，導致零星散戶盤活周期長，產品同質化嚴重，附加值過低，難以實現盤活產品特色化、規模化、集約化。

（四）流通政策受限

城鄉二元土地制度導致集體土地不能入市交易，在一定程度上導致宅基地流通受限。張家莊村待盤活閑置農房20套，目前僅出租2套，一套由旅行社改造后做民宿出租，另一套改造后用于自住。對于盤活企業來說，投入大量資金后由于沒有相應產權，后期運營存在一定法律風險。集體土地無法入市交易，市場不能有效配置宅基地資源，導致出現市場失靈，從而使宅基地閑置浪費現象越來越嚴重。目前，急待制定相關政策保障盤活企業和農民的合法權益，讓企業能夠穩定盈利，讓農民獲得收益。

四、推動盤活用好閑置宅基地的對策建議

（一）完善鄉村規劃

鄉村規劃是鄉村的社會、經濟、科技等長期發展的總體部署，是指導鄉村發展和建設的基本依據。鄉村規劃能夠指導農村閑置宅基地盤活利用工作有效實施，閑置宅基地盤活利用方式應因地制宜、靈活多樣，不應千篇一律、同質低效。鄉村規劃就是實現閑置宅基地有效盤活的依據。根據鄉村規劃能夠明確劃分出不同村莊在生活、生產、生態等方面的不同定位，進而采取不同的盤活方式。環境優美、自然資源豐富的區域，可以盤活用于開發特色民宿，結合當地文化景觀及特色規劃發展鄉村旅游，如青山關旅游景區；板栗產業優勢凸顯的區域，可以將閑置宅基地盤活用于板栗倉儲、板栗深度加工及農產品電商項目，如板栗專業合作社項目；為了提升農村公共服務水平，可以將農村閑置宅基地改造為鄉村圖書館、文化活動中心、老年活動中心，提升鄉村生活品質，滿足農民的精神文化需求，促進農民文化層面的共同富裕。遷西縣已意識到鄉村規劃的重要性，并已著手開展興城鎮、白廟子鎮、舊城鄉3個鄉鎮國土空間總體規劃編制項目工作，閑置宅基地盤活利用將得到有效推進。

（二）大力引進外部人才和資金

農村閑置宅基地盤活利用需要綜合人才及大量資金的注入。專業性人才能夠根據閑置宅基地所處的資源環境，對其進行分析研判，從而找到最適合的盤活利用方式。應鼓勵大學畢業生和技術人員返鄉創業，給予他們政策上的支持，制定稅收減免政策，如對投資盤活閑置宅基地的企業或個人在一定期限內減免相關稅費，降低其投資成本；設立專項扶持資金，為引進人才和資金提供保障，用于扶持相關項目的基礎設施建設、人才培訓等；加強對農民的技能培訓，提升其閑置宅基地盤活利用能力；開展各類培訓，如農業技術培訓、電商運營培訓等，提高本土人才的素質和能力，使其更好地參與閑置宅基地的盤活利用；建立人才激勵機制，對在盤活閑置宅基地中表現突出的本土人才給予獎勵，激發其積極性和創造性；完善基礎設施，加大對農村地區交通、水電、通信等基礎設施建設的投入，改善農村的投資環境，為引進人才和資金創造良好條件。

（三）做好招商引企工作

龍頭企業的引入可以成為閑置宅基地盤活利用的“源頭活水”，為閑置宅基地盤活利用工作注入先進的理念和優秀的運營模式，確保盤活利用工作提質增效。對優秀企業的進駐，要完善政策支持，制定稅收優惠政策，如減免企業相關稅費，提供財政補貼，用于企業前期建設等；加強基礎設施建設，改善交通、水電、通信等基礎設施，為企業入駐和項目開發創造良好條件，降低企業運營成本；落實相關土地規劃手續，及時下發施工許可、規劃許可等行政許可，確保企業確權手續得到有效辦理，保障企業長期租賃權益，增強其投資信心；在企業建設及運營過程中，政府應提供優質服務，建立保障機制，及時解決企業面臨的問題，確保企業引進來、干得住、能發展；建立信息平臺，搭建宅基地信息平臺，對閑置宅基地進行集中整合，統一規劃，提升土地價值和吸引力，便于龍頭企業實施大規模開發，并做好相關數據更新及信息維護工作，為企業提供全面信息服務。

（四）穩步推進“三權分置”

“三權分置”制度是盤活閑置宅基地的有效策略。宅基地“三權分置”是指宅基地所有權、資格權、使用權分置。所有權歸集體，資格權保障農戶的基本居住權益，而使用權則可以適度放活流轉。具體可以采取出租、入股合作、有償退出的方式盤活。農戶可以將閑置宅基地的使用權出租給他人，用于發展鄉村旅游、民宿等，也可以用宅基地使用權入股企業或集體合作經營，對于已經在城市穩定落戶且有住房保障的農戶，在自愿基礎上，允許其將宅基地資格權和使用權有償退出，這部分宅基地可以復墾為耕地或者由村集體統籌安排用于其他符合規定的建設項目，讓閑置宅基地重新發揮價值。

“三權分置”可以實現所有權、資格權、使用權的分離，且保障農戶及盤活主體的利益，具有一定的實踐意義，在逐步推進的過程中，應進一步深化農村宅基地制度改革，做好政策保障，實現宅基地經濟效益與保障功能的統一。

參考文獻：

［1］張詩懿，杜欣蔚，李哲敏. 多元主體協同參與閑置宅基地與農房資源盤活利用模式研究：以浙江省錢塘區實踐為例［J/OL］. 中國農業資源與區劃，1-16（2024-09-26）［2025-02-12］. http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.3513.S.20240925.1709.018.html.

［2］郭曉鳴，鄭荏元，唐希鵬. 集體經濟主導盤活閑置宅基地的實現路徑與模式選擇：來自四川省和浙江省三個村莊的案例分析［J］. 農村經濟，2024（11）：11-21.

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［5］岳永兵. 閑置宅基地形成機理、規模測算與整治前景：基于宅基地閑置類型的討論［J］. 西北農林科技大學學報（社會科學版），2024，24（3）：95-103.

［責任編輯：李偉杰］

收稿日期：2024-12-20

基金項目：河北省教育廳人文社會科學研究重大課題攻關項目（ZD202207）

作者簡介：趙新華（1988—），男，河北遷西人，碩士研究生，主要從事公共管理方面的研究。

通信作者：趙艷霞（1972—），女，河北遷安人，博士，教授。