創(chuàng)新完善聯(lián)組審議方式

人大常委會會議是人大依法履行職權(quán)的主要方式，主要包括全體會議、小組會議和聯(lián)組會議三種形式。通常意義上講的聯(lián)組會議，是指在分組會議基礎(chǔ)上召開的若干個(gè)小組或常委會全體組成人員參加的會議，旨在對有關(guān)議案和工作報(bào)告中的重大問題或有較大爭議的問題作進(jìn)一步的集中審議，便于組成人員更充分發(fā)表意見。本文從聯(lián)組會議的產(chǎn)生背景和演變歷程，結(jié)合全國人大、兄弟省市及我省探索實(shí)踐，對創(chuàng)新完善聯(lián)組會議審議方式（簡稱為“聯(lián)組審議”）提出建議。

全國人大常委會聯(lián)組會議的產(chǎn)生與發(fā)展

作為人大常委會會議的一種形式，全國人大常委會最早探索實(shí)踐聯(lián)組會議。1980年4月，五屆全國人大常委會第十四次會議首次召開聯(lián)組會議。之后，全國人大常委會經(jīng)常以聯(lián)組會議的方式審議有關(guān)議案，取得較好效果。1987年通過的全國人大常委會議事規(guī)則便把聯(lián)組會議形式寫入法律，之后2021年修訂規(guī)則還對此作了更加具體的規(guī)范。

2010年8月，十一屆全國人大常委會第十六次會議以小聯(lián)組會議形式對國務(wù)院關(guān)于糧食安全工作情況的報(bào)告進(jìn)行專題詢問，這是首次開展的專題詢問。自此，全國人大聯(lián)組會議制度逐步廣泛用于全國人大常委會的審議工作，且大多專題詢問會采用大聯(lián)組會議形式進(jìn)行。根據(jù)公開報(bào)道資料梳理發(fā)現(xiàn)，以專題詢問為主的聯(lián)組會議已經(jīng)成為常委會會議期間常用的一種方式，但是以集中審議發(fā)言為主的聯(lián)組會議還較少。

地方人大常委會聯(lián)組審議方式的探索實(shí)踐

由于地方人大常委會設(shè)立較晚，聯(lián)組審議實(shí)施較晚。在省級人大層面，聯(lián)組會議主要用于常委會監(jiān)督議題而展開的探索和實(shí)踐。如甘肅省人大常委會在2011年首次舉行聯(lián)組會議，集中審議省政府關(guān)于全省天然林資源保護(hù)工程建設(shè)情況的專項(xiàng)工作報(bào)告。江蘇省人大常委會在2021年舉行聯(lián)組會議，首次開展省政府民生實(shí)事評議工作。也有嘗試對審議方式進(jìn)行創(chuàng)新探索，如深圳市四屆人大常委會第二十次會議審議法規(guī)中引入立法辯論機(jī)制。

浙江省人大常委會最早在2000年試行聯(lián)組審議法規(guī)草案，首次以聯(lián)組會議方式審議《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法（草案）》，還專門通過了相關(guān)法規(guī)對聯(lián)組會議審議的程序和內(nèi)容作出具體規(guī)定。現(xiàn)在一般以專題詢問會的形式，組織形式類似于全國人大常委會。聯(lián)組審議次數(shù)相對較少，一般每屆僅安排一至兩次。最近的一次聯(lián)組審議是2024年進(jìn)行的，在省十四屆人大常委會第十次會議上，就醫(yī)療保障工作情況報(bào)告進(jìn)行審議，6名同志代表調(diào)研組作了審議發(fā)言，其他地市作了書面發(fā)言。為進(jìn)一步規(guī)范和應(yīng)用聯(lián)組審議發(fā)言制度，省人大常委會先后出臺相關(guān)辦法對聯(lián)組審議的組織形式和發(fā)言提出明確要求，在常委會議事規(guī)則中也作了具體規(guī)定。

近年來，各地著眼于提高審議質(zhì)量，積極嘗試進(jìn)行聯(lián)組審議的探索實(shí)踐。從可查找的公開資料顯示，縣級人大常委會會議上鮮有在小組審議基礎(chǔ)上舉行聯(lián)組審議，但在全體會議上進(jìn)行重點(diǎn)發(fā)言也是對聯(lián)組審議的應(yīng)用和探索。

聯(lián)組會議的基本特點(diǎn)、組織形式及瓶頸制約

聯(lián)組會議既不同于全體會議也有別于小組會議，有以下特點(diǎn)：一是參加人數(shù)多，聯(lián)組會議是在小組會議的基礎(chǔ)上對重大問題和有較大爭議的問題展開討論甚至辯論的，一般以全體會議的形式進(jìn)行；二是發(fā)言質(zhì)量高，一般進(jìn)行聯(lián)組發(fā)言的人員準(zhǔn)備更加充分，對問題的調(diào)研和理解更加深入，提出的意見建議針對性更強(qiáng)；三是小組審議后的集中，聯(lián)組會議在小組人員參加較少、相互交流啟發(fā)有限的情況下，能夠及時(shí)了解其他組發(fā)言，進(jìn)一步凝聚共識；四是形式鮮活多樣，發(fā)言一般采用PPT圖文形式，相比小組審議更加直觀公開。

關(guān)于聯(lián)組審議的組織形式，目前常見做法主要是就相關(guān)監(jiān)督議題開展聯(lián)組審議，就立法中有爭議的重點(diǎn)條款進(jìn)行聯(lián)組審議的較少。

聯(lián)組審議也存在一定的瓶頸制約：一是發(fā)言時(shí)間過長，一般安排半天時(shí)間，人數(shù)相對較多并有重復(fù)；二是反饋不及時(shí)，對于審議中提出的問題和建議，相關(guān)部門未能及時(shí)跟進(jìn)、整改落實(shí)；三是互動交流少，目前聯(lián)組審議，僅安排人大的同志發(fā)言，相關(guān)部門不進(jìn)行回應(yīng)；四是公開程序弱，聯(lián)組審議參加人員較少，一般不作直播和邀請公民旁聽。

改進(jìn)聯(lián)組審議組織方式的若干思考

建議在以下方面進(jìn)行探索完善聯(lián)組審議組織方式。

組織方式的創(chuàng)新。建議聯(lián)組審議和全體會議套開，如在第二次全體會議上進(jìn)行，在小組審議的基礎(chǔ)上安排若干組成人員結(jié)合調(diào)研和本組審議進(jìn)行發(fā)言。

小組審議的深化。在目前小組會議相關(guān)部門到會聽會的基礎(chǔ)上，可以將個(gè)別聚焦的問題視情請相關(guān)人員以發(fā)言的形式統(tǒng)一進(jìn)行解答。探索小組審議與聯(lián)組審議結(jié)合、審議與詢問結(jié)合等方式開展回答詢問。

發(fā)言形式的改進(jìn)。建議采取重點(diǎn)和即興發(fā)言相結(jié)合的方式進(jìn)行，廳局需現(xiàn)場回答的內(nèi)容也可申請發(fā)言。也可嘗試圍繞集中審議涉及重要法律法規(guī)條款進(jìn)行解讀。

參與范圍的擴(kuò)大。建議擴(kuò)大參會范圍，邀請不同領(lǐng)域的人員和專業(yè)領(lǐng)域代表參加會議，擴(kuò)大覆蓋面，匯集各方真知灼見。

旁聽公民的邀請。試行邀請公民現(xiàn)場旁聽聯(lián)組會議，擴(kuò)展視頻聽會延伸至聯(lián)組會議。

宣傳報(bào)道的公開。加強(qiáng)宣傳力度，嘗試通過新聞報(bào)道、視頻直播等形式進(jìn)行公開，進(jìn)而引導(dǎo)市縣人大進(jìn)行更多探索，不斷創(chuàng)新常委會審議監(jiān)督方式。

數(shù)字化成果的應(yīng)用。充分利用人大立法監(jiān)督系統(tǒng)，可以結(jié)合PPT，通過視頻、圖片、監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)和進(jìn)程等形式讓審議更直觀可感，充分展現(xiàn)人大監(jiān)督硬核成果。

辯論機(jī)制的引入。對重大問題和有較大爭議的問題采取更加集中地審議和討論的會議方式，使審議更深入，推動問題得到澄清。根據(jù)法律法規(guī)修改完善情況，可探索將辯論制度作為一項(xiàng)制度性安排載入議事規(guī)則。

審議內(nèi)容的擴(kuò)充。目前聯(lián)組審議主要集中在專項(xiàng)工作報(bào)告等監(jiān)督事項(xiàng)，今后可以探索對法律法規(guī)爭議性較大的條款或者一些普遍爭議的問題進(jìn)行集中審議，推動立法高質(zhì)量發(fā)展。

制度規(guī)范的完善。可以探索制定聯(lián)組審議實(shí)施和重點(diǎn)審議發(fā)言制度，推動聯(lián)組審議常態(tài)化，如條件成熟今后每年可以安排常態(tài)化開展或擇機(jī)開展聯(lián)組審議方式。