美國儲貸危機的應對及啟示

黨的二十大報告指出，“我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種

‘黑天鵝’、‘灰犀牛’事件隨時可能發生”，要“強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。”習近平總書記要求金融系統按照“穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈”的基本方針，強調抓好風險處置工作，“切實擔起責任、強化監管，守住不發生系統性風險的底線，保持房地產市場平穩健康發展”。2023年中央經濟工作會議提出“要持續有效防范化解重點領域風險，要統籌化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險”。這些重要部署，為新時代穩定金融體系、處置金融風險、維護人民福祉提供了重要指南。

一段時間以來，恒大、碧桂園等大型地產企業頻頻爆雷，成為引發局部性、系統性金融風險的隱患，也是可能誘發社會不穩定的因素。而以上問題的解決，一方面要針對中國經濟，特別是針對我國困境地產的產生根源和可能的紓解方式，開展細致深入的調查研究；另一方面，鑒于我國房地產業的市場化時間較短，且規模和價格持續上行，總體尚未經歷一個完整的周期，天然存在著經驗不足、制度欠缺、投資方式相對比較簡單、現有的辦法效果尚待檢驗等問題，需要充分借鑒發達國家的經驗教訓。盡管美國和中國基本經濟制度在根本上存在差異，法律體系也存在不同，但美國房地產市場化歷史久、經歷周期多、制度相對完善、實施效果得到了市場和時間的驗證。

1923年以來，美國房地產業先后遭受3次危機洗禮，其針對因危機產生的房地產問題處置構建的一系列制度安排和配套措施，在實施過程中績效各異：有的成果斐然，為日后紓解危機提供了成功經驗借鑒；有的則收效甚微甚至埋藏了新的隱患。回顧危機爆發的原因，究其根本，源于美國房地產市場危機外溢，并迅速向金融市場蔓延。20世紀80年代美國爆發的儲貸危機，造成了大量與儲貸相關的銀行和協會破產、倒閉，是3次危機中處置房地產金融爆雷手段最為成熟并獲得長期歷史性驗證的一次危機處理。因此，研究美國儲貸危機的處置經驗對我國應對房地產風險頗有借鑒價值。

美國儲貸協會的成立背景和發展歷史

在1929年大蕭條時期，美國經濟遭受重創，約25%的美國勞動者失去了工作，許多通過貸款買房的家庭無力繼續支付貸款。由于拖欠抵押貸款的房貸借款者數量激增，貸款銀行現金流不足以兌付儲戶對于提取存款的需求。同時期，全美約90%的房屋建設都陷入了停工。政府估計，1933年有20%—25%的抵押貸款存在違約的風險，超過一半的住房抵押貸款成為不良資產。重重因素疊加，住房問題已經成為影響美國社會穩定的一個重要因素。為保護貸款人免受逾期浪潮的沖擊，也為了刺激房地產市場的發展，時任總統羅斯福（Franklin D. Roosevelt）將“居者有其屋”計劃納入自己的新政中，并提出了一系列住房金融政策，還將頒布《國家住房法》（National Housing Act，NHA）也作為1934年新政的一部分，通過立法，鼓勵改善住房標準和條件，并根據該法成立了聯邦住宅管理局（Federal Housing Administration，FHA），旨在為住房抵押貸款提供聯邦擔保保險保障。

“儲貸機構”（Thrift）起源于美國人對“美國夢”的傳統追求——彼時的美國人希望每家每戶都能擁有屬于自己的房屋所有權，這一質樸的社會目標推動了此類貸款及日后此類機構的出現。在19世紀早期，因為銀行業務中不包含為住宅抵押貸款提供貸款，為此，一群希望購買自己住房但缺乏足夠儲蓄的人把他們的積蓄集中起來，再借給組織內有需要的成員，以資助他們購買住房，這種互助借貸機構就是儲貸機構的雛形。1831年，第一家儲貸組織在賓夕法尼亞州成立。

“儲蓄機構”無論是在數量上還是在資產管理上，通常都小于銀行。但它們仍然是美國抵押貸款市場的重要渠道。美國儲蓄貸款協會（Savings and Loans Associations，Samp;L，以下簡稱“儲貸協會”）就是在這個背景下成立的政策性金融機構。儲貸協會作為非銀行金融機構，在美國政府的支持與監督下專注于儲蓄業務及住房抵押貸款服務。提供住宅抵押貸款和接受儲蓄存款，通過以借款人的所購房屋為抵押，為購房者購房提供融資，同時也提供商業銀行提供的如支票和其他類型的貸款等服務。

1932年的《聯邦住房貸款銀行法》（The Federal Home Loan Bank Act of 1932）建立了聯邦住房貸款銀行系統，這是一個由11個（最初是12個）政府資助的實體組成的金融網絡，旨在資助和支持成員住房貸款機構（類似于商業銀行的聯邦儲備系統）。在低成本政府資金的支持下，一波由聯邦政府特許的地方儲蓄和貸款在美國各地興起，儲貸公司能夠以固定利率提供長期住房貸款。儲蓄貸款公司持有的資產在1980年達到頂峰——彼時，美國有近4000家儲蓄銀行，總資產為6000億美元，其中約4800億美元是抵押貸款（聯邦存款保險公司）——約占當時美國所有未償還住房抵押貸款的半數。20世紀，儲貸協會在幫助數百萬美國中產階級擁有住房方面發揮了重要作用。

儲貸危機的爆發及應對

20世紀70至80年代早期，美國利率和通脹率雙雙上揚，為儲貸協會帶來兩個潛在風險：一是儲貸協會支付給儲戶的存款利率是由聯邦政府設定的，而其利率遠低于其他地方提供的利率，進而導致儲戶大量撤儲。二是基于儲貸協會的主營業務是長期固定利率抵押貸款，因此，當利率上升時，恒定利率的抵押貸款造成了儲貸協會的相對損失，從而拉低了儲貸行業的凈值。

20世紀80至90年代爆發的儲蓄貸款協會危機（通常簡稱為“儲貸危機”）中，從1980年初到1991年底，聯邦儲蓄貸款保險公司（Federal Savings and Loan Insurance Corporation，FSLIC）或重組信托公司（Resolution Trust Corporation，RTC）關閉、合并或接管了全美近25%的儲貸機構。1988年是儲貸機構破產的高峰年，而其中，得克薩斯州是儲貸業崩潰的中心，全國40%以上的儲貸機構破產（包括輔助交易）發生在得克薩斯州，破產風暴很快蔓延到全國其他地區。

1987年，出于成本考量，FSLIC甚至決定焚燒一些未完工的公寓，因為銷毀的成本要比出售便宜得多。破產和受援助儲貸機構的總資產在1991年達到646億美元的創紀錄水平，而1992年這一數字為454億美元。

1991年12月，時任美國總統小布什頒布《1991年聯邦存款保險公司改進法案》。法案要求聯邦銀行機構在當被保險的存款機構出現資不抵債的傾向時迅速采取糾正性監管行動，并要求聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）在應對銀行倒閉等危機時選擇將納稅人成本降至最低的解決方法。聯邦政府授權聯邦住房貸款銀行委員會（Federal Home Loan Bank Board，FHLBB）審核批準儲貸協會。為了保證儲貸協會的穩健運行，成立了聯邦住房貸款銀行（Federal Home Loan Bank，FHLB）作為儲貸協會的最后貸款人，為了給儲貸協會提供存款保險還成立了聯邦儲蓄貸款保險公司（見表1、表2）。

我國房地產發展概覽

國務院于1998年7月發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》。自此，房地產業為我國經濟發展、基礎建設、民生改善、城市化推進做出了巨大貢獻。但與此同時，也因為高負債、高杠桿、高房價、高泡沫而存在一定程度的危機。

自黨的十八大以來，我國經濟邁入新常態發展階段，遭遇了“增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期”三期疊加的復雜形勢。2015年，黨中央提出實施供給側結構性改革，明確去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大重點任務，通過大力推動“破、立、降”，使供需結構失衡得到矯正，通貨緊縮趨向得到遏制，不僅提振了我國經濟增長，也促進了全球經濟復蘇。2018年，黨中央進一步提出深化供給側結構性改革的“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，要求更多采取改革辦法，運用市場化、法治化手段，推動金融和房地產等深層次關系調整優化。

但其高負債率和過度依賴債務融資等弊端，一直是我國經濟發展的不穩定因素，而恒大的破產為行業風險敲響警鐘。黨的十八大以來，黨中央多次強調處理好政府和市場的關系，推動有效市場和有為政府更好結合。要警惕防范恒大破產引發多米諾骨牌效應，產生鏈式反應，對金融產業和其他實體經濟造成不良影響，降低中國在全球的信譽。

對我國的啟示

當前，我國經濟增長面臨內外風險交織的復雜局面：外部國際經濟金融形勢不確定不穩定因素增加，面臨逆全球化思潮、中美貿易摩擦、地緣政治風險等復雜嚴峻形勢；內部經濟結構性體制性矛盾突出，不平衡、不協調、不可持續的問題同時存在，一些企業由于負債率過高、經營管理不善、戰略決策失誤等原因出現了較為嚴重的危機，這在房地產行業表現尤為突出。我們應當遵循黨的二十大精神及黨中央的決策部署，積極探尋并優化房地產領域的風險應對策略，以促進房地產業穩健運行與經濟高質量發展之間的相互促進和良性循環。

一是完善監管體制、加強風險摸底，系統性拆除金融風險炸彈。除銀行外，金融投行等其他投資房地產及相關股份的主體也是本次風險的重點關注對象。對各層級的杠桿摸底，從底部梳理，摸清爆雷地產企業的家底，如大股東的股份占比，資產情況，是否有隱藏資金，到底有多少負債，未交的樓盤，有多少分公司，目前的財務狀況怎么樣等，涉及民生住房的態度應該明確，堅持保交樓，專款專用，不能讓底層的老百姓再受傷害，積極協商，爭取獲得購房人的諒解，同意降低延遲賠付。高度關注個人住房信貸及個人住房抵押貸款的風險。強化商業銀行信用體系建設，以提升其風險防范能力。

二是充分利用制度優越性，穩定信心。馬克思主義指出資本主義私有制和資本主義基本矛盾是金融危機產生的根本原因。國務院于2023年9月正式印發《關于規劃建設保障性住房的指導意見》文件。需充分利用保障性住房這一抓手，加強廣大群眾對制度優越感的信心，著力精心規劃與設計，運用改革創新的策略來推動建設進程。同時，加強監管國內機構，由銀行體系和不良資產處置行業整體接盤。通過引導資金流動、推動企業債務重組、債轉股等形式，確保金融市場穩定，增強制度自信。

三是處理好政府與市場之間的關系，優化“政策面”、打開“市場面”。習近平總書記指出，“在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局”。處理好政府與市場的關系、加大金融監管力度，對于我國完善社會主義市場經濟體系、推動金融市場改革具有重要意義。