如何盤活北京廣闊林地資源

花園城市是國際一流的和諧宜居之都建設的應有之義，是國家森林城市、公園城市的賡續發展，是建設美麗中國的北京方案。林地是花園城市大綠大美的底色，對于林地資源的優化配置是高質量、高標準推進首都花園城市建設的重要內容。北京共有林地面積約98 萬公頃，占市域空間近六成，如此廣闊的林地資源如何做好保護和利用是一個復雜而重要的命題。目前，北京的集體林權制度改革已走過了15 個年頭，通過明晰產權、勘界頒證、創新發展新型集體林場，建立集體林地所有權、承包權、經營權分置運行機制，形成集體所有、多元經營的格局。但在集體林權制度改革中，仍有一些問題未得到完全解決，尤其是因林地使用限制、集體林融資困難、專業人才不足等問題制約了以林生金、以林固碳潛力的挖掘。通過深入分析北京市集體林權制度改革中的重點與難點問題，提出暢通“兩山”轉化路徑、充分激發林業產業發展動力的政策建議，在尊重自然、保護自然中營造豐富的花園場景，有助于統籌盤活林地資源，形成人與自然和諧共生的生動實踐。

“人地錢”問題亟待解決

近年來，北京市的林業生態價值不斷增長，林地利用類型日益豐富，但在某些方面還存在亟待解決的問題。

用地限制是制約林業產業發展的根本性問題。一是林地發展生態旅游、森林康養、林下經濟等生態產業項目受到嚴格用地限制。北京的森林資源不僅有生態功能，還兼備提供休閑游憩、林副產品等功能。現有法律嚴格控制林地轉為其他用途，限制經營性建設項目使用林地，無法滿足生態產業項目發展需求。現有政策文件支持適度發展林業產業，但在開展經營活動時有一些限制條件，如不允許修筑林下經濟生產經營服務設施。二是北京市的“點狀供地”政策僅明確了加工、休閑、農業生產等主導用途，林地尚未納入“點狀供地”范圍。

融資難題制約林業高質量發展。一是北京市已出臺《集體林權抵押登記辦法》，但是落地實施難度較大。全市的集體林基本都是公益林，受采伐和開發利用的限制，大部分無法直接以其林木或林地的價值進行抵押融資貸款，且由于公益林的價值評估和抵押物處置難度大，增加了銀行風險，導致金融機構不敢輕易貸款。二是針對林業的綠色金融產品創新不足。基于林業碳匯權益的綠色信貸產品仍在探索之中，林權作為擔保發行債券的路徑尚不清晰，森林保險保障體系不健全，缺少多層次、多元化的森林保險產品及服務。

人才不足也制約著林業現代化發展。一是森林經營管理專業人才不足，生態公益林專業化、職業化經營管理能力較弱。目前，全市森林經營在專業管護、技術推廣等方面有待改善，森林質量和碳匯潛力需要提升，新型集體林場組建時間較短，普遍存在著職工年齡偏大、受教育程度偏低、專業人才短缺斷檔、技能人才水準不高等問題，對森林經營、森林養護認識不足，影響了森林健康經營。二是新型集體林場管理人才不足，發展新時代林業產業受限。全市新型集體林場負責人部分來自政府部門，部分由村鎮領導兼任，在模式創新、資源整合、新型集體林場經營等方面需要更多經驗，并應充分認識現代林業發展理念，對通過林業碳匯、生態補償、發展生態旅游等轉化為經濟收益的方式重視程度不夠，加快發展新型集體林場。

缺乏生態資產管理運營平臺制約林業資產盤活。一是受行政管理邊界限制，林地、草地、濕地、沙化土地和自然保護地等生態空間較難實現整體連通，即一體化保護、一體化修復、一體化治理、一體化發展。二是現有林業經營主體參與市場競爭能力較弱。大部分集體林場由集體經濟組織和新型集體林場經營管理，集體經濟組織從事經營活動動力有待增強。全市127 個新型集體林場作為具有獨立法人資格的集體所有制林業企業，在實踐過程中，部分受到鄉鎮的過度管理，欠缺活力。三是資產權屬分散亟須借助市場力量開展規模化管理運營。全市森林資源體量大，但所有權經營權相對分散，且林木資產定價普遍偏低，導致經營主體能力不足，使得新型集體林場既沒有足夠可用于抵押的資源資產規模以滿足政策性貸款的要求，也不具備在市場競爭中的規模優勢，不利于森林生態資源的產業化、規模化開發經營。

外省林業產業發展可借鑒的經驗

福建、江西等地區在林業用地、林業金融創新等方面先行先試，大力拓展生態產品價值實現途徑，充分調動了林業產業發展的內生動力，對于北京深化林權制度改革具有重要借鑒意義。

福建省創新森林旅游、森林康養等生態產業項目用地方式。一是點狀布局林地項目用地。2024 年2 月，福建省出臺《建設全國深化集體林權制度改革先行區實施方案》，明確支持發展森林旅游、森林康養和自然教育等項目，按照配套設施用地需求進行點狀布局，盤活利用國有林業經營單位的閑置管理用房等發展森林旅游業。二是明確支持生態產業項目使用生態公益林林地。針對森林旅游、森林康養產業等生態產業項目使用生態公益林林地的問題，福建省林業局出臺相關政策，對于涉及使用生態公益林的森林游憩、森林生態旅游類項目按以下標準進行審查：道路、宣教展示中心、游客服務中心、木棧道、游步道、索道、觀景臺、公廁、休息亭、停車場、安全環保設施、醫療救助站等，可列入基礎設施或公共事業和民生項目，其中基礎設施和省級以上重點的公共事業和民生項目允許使用二級、三級保護的生態公益林林地，非省級以上重點的公共事業和民生項目允許使用三級保護的生態公益林林地，并注意適度控制用地規模。

江西省安福縣探索公益林補償收益權質押貸款新模式。安福縣是江西省重點林業縣，全縣現有公益林總面積66.58 萬畝，每年公益林補償資金2281 萬元，是廣大林農穩定收益的重要資源。為充分挖掘公益林資產價值，拓寬綠水青山與金山銀山雙向轉化通道，2022 年8 月，安福縣林業局與縣農村商業銀行合作推出公益林補償收益權質押貸款產品。一是滿足該縣公益林經營主體發展林下經濟等產業的資金需求。貸款額度如果以公益林補償收益權直接質押，按照放大20 倍計算，可擔保貸款額4.56 億元，授信期限一般為3 年，最長不超過5 年，貸款利率1 至5 年貸款利率不超過LPR+150 個基點。二是有效激活“沉睡”的森林資源。通過公益林補償收益權質押貸款，解決了發展林下經濟等資金難題，增強生態公益林可持續發展和保護的內在動力，實現了活樹變活錢、資源變資產、資產變資本、生態變效益的“多贏”局面。

北京林業高質量發展的政策建議

隨著北京林業進入高質量發展階段，為進一步充分發揮林地生產力，建議圍繞突破林地使用限制、加大金融支持力度、引育專業人才、搭建生態資產管理平臺等四個方面進行改革創新，以期推動林業高質量發展。滿足人民群眾對優美生態環境、優質生態產品、優秀生態文化的新需求、新期待。

創新林業產業用地方式，破解生態產業項目落地難題。一是突破公益林林地用地限制。結合本市發展生態旅游、森林康養、林下經濟等生態產業項目的強烈需求，可參考借鑒福建省經驗，推動修訂《北京市生態公益林經營管護管理辦法（試行）》，積極爭取生態產業項目使用生態公益林林地的政策支持，明確使用公益林林地的具體范圍、內容及標準。二是拓展點狀配套設施用地政策到林下經濟。完善《關于加強點狀配套設施用地管理促進鄉村振興的指導意見（試行）》，將政策適用范圍延伸到生態旅游、森林康養和林下經濟等項目，同時細化點狀配套設施功能正負面清單，讓行業主管部門和社會主體開展林業項目有據可依。

加大金融支持林業力度，破解融資難、融資貴問題。一是探索公益林補償收益權質押貸款。北京山區生態公益林每年每畝有100 元的補償收益金，可借鑒江西安福縣經驗，探索公益林補償收益權直接質押貸款，與金融機構合作推出公益林補償收益權質押貸款產品，并出臺配套管理辦法，規范抵押貸款行為。二是完善集體林權抵押貸款融資模式。將林權抵押貸款和林業經營主體的貸款納入金融機構服務鄉村振興的考核評估范圍，引導銀行開展林權抵押貸款業務。健全抵押林權快速處置機制，降低銀行風險和擔保機構處置林權的成本。鼓勵社會資本開展林權收儲擔保服務，由林權收儲機構為林權抵押貸款的借款人提供擔保。三是推動創新林業金融產品。支持以林權作為擔保發行債券。支持保險機構創新開發各類林業保險產品，鼓勵將林業保險產品納入本市特色農產品保險獎補政策支持范圍。

加強新型集體林場人員能力建設，促進林業現代化發展。一是加強集體林場管理者的培訓，扎實開展現代企業管理培訓和專業培訓，加強與北京農業職業學院、北京農學院、北京林業大學等高校的合作，通過課程研發、產學研基地建設、委托培訓等方式，加強技能培訓和學歷教育，不斷提高管理者的職業素養和養護管理水平。二是新型集體林場工人專業能力培養，精準提升森林質量，利用首都科研院所、園林綠化系統的智力資源優勢，開展多種形式的工人技能培訓，確保林場工人每年集中輪訓一次，逐步建立起一支本地化、專業化、職業化的技能人才隊伍。三是引進林場經營管理人才，完善集體林場內部治理機制，增強內生發展動力，除承擔林場經營管理任務外，可以考慮以市場化方式積極拓展承攬區域綠化施工、工程造林、森林經營等任務。

成立北京市生態資產管理運營平臺，統籌經營管理全市林業生態資源。一是成立市級平臺公司，建議由政府層面出資組建獨立企業或依托有經驗的經營主體共同組建平臺公司，統籌負責全市林業生態資產管理運營以及生態空間治理與開發。二是做好全市林業資產管理，加強林業生態資產管理，做好林業生態資產的登記與分類、使用與維護、盤點與核對、評估與管理，以及資產風險管理等。三是統籌負責全市林業產業經營。依托現有產業基礎和資源基礎，發揮北京市生態和智力資源優勢，探索發展林下經濟、生態旅游、森林康養、自然教育、戶外露營、觀鳥經濟等。實施品牌化經營戰略，擦亮北京市“林業+”品牌。

（作者單位：北京北咨城市規劃設計研究院有限公司 ）