項目動員制：一種關鍵核心技術攻關和自主產品迭代趕超的新型舉國體制

摘 要：中國高鐵在短短十幾年內成功實現從技術追趕到技術趕超，被認為是近二十年以來標志性的自主創新奇跡。本文通過剖析提煉中國高鐵自主研發史，發現高鐵自主創新奇跡來源于項目動員制。中國政府一方面通過項目動員鼓勵國有企業之間激烈地項目競爭實現不同技術路線的產品不斷迭代，另一方面創造性地利用項目動員整合高校、科研院所、國有企業的優勢研發力量實現關鍵核心技術攻關，最終實現高鐵自主技術的趕超。這種新型舉國體制區別于傳統舉國體制下利用“中央專委”通過計劃指令下發具體攻關任務，而是中央部委充分利用項目動員既推動了國有企業競爭實現產品自主迭代，又拆解不同關鍵核心技術領域實現不同單位的聯合研發攻關。在加快實現高水平科技自立自強的背景下，應充分發揮項目動員制這一新型舉國體制的作用，將民營企業納入進來，實現中國自主原始創新。

關鍵詞：項目動員制；新型舉國體制；關鍵核心技術攻克；自產產品趕超

一、引 言

新中國成立以來，中國科技事業走過不平凡的發展之路，取得了令世人矚目的自主科技創新成就。“兩彈一星”、“嫦娥奔月”、大飛機、雜交水稻、高鐵技術等自主創新的突破離不開舉國體制的優勢。國家創新體系的主流研究認為，國家間不同制度條件下形成的產業政策、工業體系、高校科研機構科學創新和科研成果轉化機制都有力地影響了技術變革的相對速度，從而影響了國家的科技水平（Lundvall，1992；Parimal and Keith，1994；Freeman，1995；Mowery and Oxley，1995；Fagerberg and Srholec，2008）。回顧世界范圍內的科技發展歷程，無論是西方發達國家，還是東亞及拉丁美洲的發展中國家，都依托國家制度建立了各自的科技發展模式。作為社會主義國家，中國最大的制度優勢就在于充分發揮政府激勵與動員的重大作用，通過健全新型舉國體制，將政府、市場與社會有機結合，實現高水平的科技自立自強。

隨著新一輪科技革命和產業變革突飛猛進，中國在大國重器環節和產業關鍵核心技術環節存在許多亟須集中攻關的重大任務。同時，自2016 年美國商務部對中興通訊、華為等中國企業采取限制出口措施以來，不斷將包括芯片、光刻機、人工智能等領域的實體企業納入“實體清單”，從技術、產品、設備、服務等方面對高科技領域進行技術封鎖遏制，并針對工業軟件、高端儀器設備、核心零部件、關鍵裝備等實行技術斷供。由于中國在關鍵零部件、先進材料、操作系統、高端設備等方面嚴重依賴進口，國外技術斷供使得中國產業鏈、供應鏈、創新鏈面向巨大的斷鏈風險。為應對技術封鎖，黨的十九屆四中全會明確提出“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。黨的二十大報告提出“健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量”，“提升國家創新體系整體效能”。

在此背景下，構建適應國內外環境變化的新型舉國體制，聚焦關鍵核心技術攻堅戰，具有重大戰略意義和現實緊迫性。為此，本文通過剖析提煉中國高鐵自主研發史，提出項目動員制這一概念，對新型舉國體制進行全新闡釋。一方面，分析中央政府對國有企業之間的激勵模式，即政府如何利用項目動員鼓勵國有企業之間激烈地進行項目競爭，從而實現不同技術路線的產品不斷迭代；同時，政府如何拆解關鍵核心技術領域，進行不同項目之間的聯合技術攻關。另一方面，針對當前我國關鍵核心技術領域攻關現狀，本文也提出將民營企業納入項目動員制，通過項目動員制這一切實可行的新型舉國體制，對破解我國關鍵核心技術難題提供電路與參考。

縱觀發達國家科技發展史，政府力量在科技創新中扮演了重要角色。在一戰、二戰期間，美國政府建設國家重點實驗室、美國國家航空航天局（NASA）、美國國家科學基金會等，提出一系列重大科技研發計劃。美國國防部、國立衛生研究院等政府部門投入大量公共研究資金，對私營企業研發支出和技術創新產生顯著溢出效應（Moretti et al.，2023）。二戰之后，德國聯邦政府同樣建立了大量國家研究中心，如1956 年建立的卡爾斯魯厄核研究中心與尤利希核研究中心、1960 年建立的馬克斯普朗克等離子物理研究部等，致力于高精尖科技突破，以帶動國家科技進步（黃群，1991）。20 世紀80 年代，德國生物技術產業化程度落后于美、英，政府啟動BioRegio 計劃，對生物技術產業化進行資助，推動生物技術高速發展（陳強和趙程程，2011）。同時期，英國政府也相繼提出一系列推動科技創新計劃，1986 年“聯系計劃”意在推動科研機構與企業在產品預研階段的合作（程桂枝等，2005），1992 年英國政府啟動科技預見計劃，確定未來科學優先與重點發展領域，對政府、科研機構與企業提供引導與參考（陳強和余偉，2013），因此，發達國家科技以創新走在世界前沿，離不開政府重視與支持。

與美國、德國、英國等發達國家相比，中國建國之初科技非常落后。政府主要采用舉國體制來追趕發達國家技術，“集中力量辦大事”是舉國體制的顯著特征。傳統舉國體制，在防空導彈、運載火箭、人造衛星等科技發展方面發揮了巨大作用，顯示出獨特的社會主義制度優勢。此時的舉國體制強調中央完成重大戰略使命或重大任務的強大國家意志，設立特殊機構“中央專委”，中央專委通過計劃指令下發總體方案任務，對方案、任務進行拆解，要求國家和地方部門單位進行任務的協作和統領，具體任務下發給全國各大國有工廠，按國家意志將資源集中于關心同計民生的重大產業，進行實質性干預，充分發揮舉國之力，國有企業和高校之間通過專委會指令來進行聯合攻關。因此，傳統舉國體制帶有強制性，具有強烈的使命感。王曙光和王丹莉（2018）認為傳統舉國體制給工業化基礎薄弱的新中國帶來工業化和科技進步的路徑選擇，使中國打下良好的工業基礎，幫助中國在工業化進程中實現追趕；路風和何鵬宇（2021）通過回顧作為舉國體制范例的“兩彈一艇一星”，強調其成功的決定性因素是中央專委。傳統的舉國體制依托于高度集中的計劃經濟體制，然而改革開放之后，國家實行政企分離改革，開始避免政府直接支配干預企業的行為，中國不再用計劃體制動員企業，這使得再利用傳統舉國體制以計劃指令在全國范圍內統一調配資源進行關鍵核心技術攻關已經不再符合現實，在成本上亦不可行。

隨著世界科技競爭格局愈加激烈，科技自立自強成為推動中國式現代化的必由之路，這對舉國體制提出了新的要求。區別于傳統“高度集中型舉國體制”，賈根良（2020）提出“網絡型舉國體制”的概念，認為在這種新型體制下政府利用研發投資鎖定關鍵核心技術，通過公共采購為技術創新從研發到產品商業化的全過程提供市場支撐，從而推動核心技術創新發展。陳勁等（2021）則認為新型舉國體制與傳統舉國體制相比，其重要特征是政府不光依靠行政手段，而是通過整合市場和社會力量來實現對公共危機的治理與創新技術的突破。包煒杰（2021）梳理了從傳統舉國體制向新型舉國體制轉變的歷史與邏輯，認為新型舉國體制在頂層設計上進行統籌規劃，通過協同各方力量跨部門跨專業分工合作，針對關鍵核心領域集中攻關，進而達到一個有效動員的效果。劉樂明（2023）則認為新型舉國體制可以最大限度地發揮黨的權威、政府的組織和企業的資源優勢，通過協調打破各級和部門之間的隔閡，形成強大的社會合力，從而助推中國式現代化發展。總體而言，現有文獻認為新型舉國體制與傳統舉國體制的區別在于加入市場力量，形成集體力量整合，從而賦予舉國體制新時代的核心內涵。然而，現有文獻缺乏對中央與企業之間互動邏輯的關注，尤其缺乏對中央政府能動性的具體刻畫，未將其抽象到一個制度層面，僅是提出一個籠統的理論框架，難以落地于關鍵核心技術攻克的實踐之中。

為此，本文通過從中國成功的土壤中提煉案例，總結高鐵創新奇跡的經驗，創造性地提出項目動員制這一新型舉國體制，對政府與企業之間的自主創新模式進行剖析，從制度層面嘗試為中國如何實現自主創新突破，打贏關鍵核心技術攻堅戰提供一種有效模式。作為中國創新奇跡的一個具有標識性的產業，中國高鐵在“引進消化吸收再創新”的發展方針的指導下，成功實現從技術追趕到技術趕超，呈現了國有企業在中央部委引導下追趕發達經濟體的完整過程。高鐵實現技術趕超的跨越，并成為引領者的發展優勢在于項目動員制。中國政府在深刻認識到國內交通運輸提速的迫切需求后，將提速作為目標拆解成不同項目，通過項目動員鼓勵國有企業之間激烈地進行競爭，實現不同時速高速列車產品的不斷迭代。高鐵機車的研發生產公司收到市場份額與訂單承諾的動員，圍繞訂單項目國有企業展開高速列車技術研發的競爭和比拼，通過良性競爭不斷實踐中央政府設置的項目目標。在實行項目動員的過程中，政府創造性地利用項目動員整合高校、科研院所、不同企業的優勢研發力量，以企業為最終應用主體進行高鐵各領域關鍵核心技術的聯合攻關，為國有企業提供產學研合作一體化上的支持，充分發揮集中力量辦大事的顯著優勢。這種新型舉國體制區別于傳統舉國體制下利用“中央專委”通過計劃指令下發具體攻關任務，而是中央部委充分利用項目動員既實現了國有企業圍繞技術路線的競爭，又拆解不同關鍵核心技術領域實現不同單位的聯合研發攻關。

學界關于高鐵奇跡的解釋研究并不少見，近年來許多研究都從不同角度對高鐵創新奇跡的產生進行了解釋。文獻從制度變革推動高鐵創新（賀俊等，2018；呂鐵和賀俊，2019；黃陽華和呂鐵，2020）、政企能力共演化（江鴻和呂鐵，2019）、中央頂層設計與中國鐵路裝備的工業技術基礎（路風，2019）、正向設計能力（呂鐵和江鴻，2017）、產業需求引致基礎研究加強（程鵬等，2011）等多種角度揭示了中國高鐵奇跡的實現過程中政府政策制度的某些重要特征，但并未提出一種系統性的框架。以呂、路兩位學者為首的兩種主流研究思路之間存在一個路徑之爭，一個側重于鐵道部這一層級提出的從“引進”到“自主”的轉型，另一方強調“中央決策層”和“國家主導”，認為高鐵技術創新區別于汽車等產業的完全自主創新，是由國家發動激進計劃徹底的創新變革。以呂鐵等人將技術趕超理解為在制度變革下帶來創新行為人主體的變動，強調鐵道部和鐵路總公司提出的引進消化到自主創新一步步地對企業進行引導激勵；路風則強調中國高鐵在技術上獲得的一系列突破和成功關鍵在于政府成為創新的行動者，認為中央決策層的自主創新路線是中國高鐵成功的最重要因素。本文則構建中央政府與國有企業、高校和科研機構之間激勵互動的整體性理論框架，利用項目動員制進一步來解釋中國高鐵的自主創新奇跡。

本文嘗試從高鐵發展經驗中提煉出項目動員制這一新型舉國體制，為中國高鐵如何攻克關鍵核心技術實現自主產品迭代趕超提供解釋。我們認為，在加快實現高水平科技自立自強的背景下，應將民營企業納入項目動員制的體系中，發揮政府和市場的力量，實現中國自主原始創新突破。中央政府應切實發揮好“動員人”的角色，從產業鏈下游企業的需求出發，根據下游企業的訂單技術需求對上游企業進行精準項目動員，聯合高校、科研院所與企業自身科研力量著力對關鍵核心技術進行合作研發，達成一個“下游企業+上游企業+科研力量”的一體化創新模式。中央部委利用項目動員上游企業通過市場競爭實現不同技術路線的產品不斷迭代，而創新技術產品的訂單最終由下游科技領軍的龍頭企業來購買，一方面不僅保障了創新成果的市場化，解決了創新鏈和產業鏈的融合問題，另一方面也暢通了產業鏈、供應鏈之間的信息傳遞。

目前研究與項目動員制較為相關的一支文獻是項目制研究。項目制作為一種自上而下的以專項化資金進行資源配置的制度安排（折曉葉和陳嬰嬰，2011；周雪光，2015；鄭世林，2016），強調打破縱向“條條”上的層級性安排和橫向“塊塊”的區域性安排，在中央和地方形成一種分級治理模式（渠敬東，2012）。由于項目制貫穿中央到地方，中央對基層的情況難以及時掌握，有時會導致項目政策無效，甚至與目標相悖的后果（周飛舟，2012）。項目制會存在政府部門層級之間的摩擦博弈，任何一級政府都可能夾帶多重意圖，通過抓包打包層層發包中會造成扭曲中央意圖，出現“跑部錢進”、專項重復交叉設置和過剩產能問題。區別于項目制，項目動員制聚焦于刻畫中央政府對創新主體間競爭與合作的引導。中國政府通過項目動員鼓勵國有企業之間激烈地進行市場化的項目競爭，實現產品技術不斷迭代與激勵，并整合高校、科研院所、不同企業的研發力量合作進行關鍵核心技術的攻關。項目動員制的目標并不在于實現財政資金的再分配，而是中央面對重大現實做出迅速反應，以政府行為調節市場無法在短期內實現的“失靈”現象，實現政企優勢互補。另一方面，項目動員制的獨特性還體現在中央政府直接對接國有企業及科研機構，減少地方政府中介環節的參與。中央政府作為動員方，直接利用項目動員企業與科研機構，這種“一竿子到企業高校”的形式在一定程度上避免了信息不對稱、各級地方政府過度競爭、地方與中央合謀以及地方政府和項目單位的合謀問題。

本文的創新點在于創造性地提出項目動員制這一新型舉國體制，并對項目動員制的運作邏輯和激勵機制進行闡釋。本文的主要貢獻在于：首先，提出項目動員制這一自主產品技術迭代和關鍵核心技術攻關的新型舉國體制。學界現有對新型舉國體制的討論并不少見，但大多停留在意義和背景層面探討，未能抽象到一個具體制度層面。本文關注中央如何借助項目動員激勵企業之間競爭，并利用中央意志整合各方從而推動產學研一體化的合作，對新型舉國體制的構建落實進行了理論補充。其次，闡明項目動員制的邏輯，為揭示中國高鐵創新之謎開辟又一視角。一方面，中央部委通過項目動員實現國有企業圍繞市場創新需求展開技術競爭，促進自主創新技術的持續迭代。另一方面，通過項目動員機制，高校、科研院所、企業的科研力量進行有效整合圍繞不同環節集中攻克關鍵核心技術攻克的合作整合，為自主創新的突破創造一個良好的產學研用一體化環境。最后，針對當前我國面臨的“卡脖子”困境，本文提出把非國有企業納入項目動員制，由政府發揮“動員人”角色，圍繞下游企業對上游的需求立項動員、協調采購，利用競爭激勵企業的技術攻克，聯合國有企業、高校、科研機構與民營企業進行合作攻關，為破解當前關鍵核心技術攻克難題提供一個新的思路。

二、項目動員制及其運作邏輯

動員一詞源于社會學中的“資源動員理論”（Resource Mobilization Theory），這一脈理論的研究大多集中于對社會運動的反思與總結，主要是探求如何在社會領域中組織利用資源動員開展社會運動，強調資源、成員乃至認知框架對社會的影響（John et al.，1977；Snow et al.，1986）。與社會運動相比，國家內部治理模式間同樣存在動員，事實上，動員這一運作模式在漫長的中國歷史中并不少見，盡管現代中國構建的集中體制在常規化運作中表現為有條理的等級制度與分工結構，每當發生改革時，就需要采用動員形式以達成政府目標（周雪光，2012；Perry，2002）。

新中國成立初期，防空導彈、運載火箭、人造衛星等實現技術突破。此時，大國重器的制造均由中央專門委員會下發決定，國家部委制定出整體方案，向地方部門下達研制任務。地方部門將任務分為各部件的試制，下發給各大國有制造廠進行主體生產。國家部門向地方輸送大量技術干部，協助處理有關設計技術問題，同時全國各地的幾百個高校研究所及國有工廠單位協助參與生產研制（《上海航天志》編纂委員會，1997）。在這一時期，各級黨委直接動員群眾來完成中央下達的任務和指標，形成了黨的一元化領導動員體制，也是社會主義計劃體制中的主要內容（榮敬本等，1998）。

依托于計劃經濟體制，中國成功利用舉國體制，高度集中國家資源，強力攻關，在防空導彈、運載火箭、人造衛星等大國重器的技術研制中實現多重突破，為薄弱落后的新中國工業打下了科技基礎。然而計劃經濟也帶來體制僵化、經濟運轉停滯不前等問題，改革開放之后，政企分離，傳統舉國體制在引入市場的經濟運作模式下已經不適用，國有企業難以單純依靠舉國體制實現創新突破。在逐步的開放探索中，政府通過項目動員來促進國有企業競爭推動激勵企業，并協調各單位融通合作實現創新治理，從而項目動員制應運而生，成為促進國有企業自主創新的重要制度模式。

項目動員制作為一種改革開放后出現的中國獨特體制，其最核心的靈魂在于中央政府部門以項目形式對國有企業、高校、科研機構等單位發起競爭與合作的動員。基于此，我們區別于傳統舉國體制概念，對項目動員制的定義及特征進行闡釋。在中央和國有企業之間，可以直接通過中央政府設置項目動員招標，推動國有企業之間圍繞技術路線展開激烈的市場競爭，促進技術產品不斷迭代升級。同時創造性通過項目設置來動員高校、科研院所、不同企業的優勢研發力量實現各領域關鍵核心技術的攻關，最終實現自主技術的突破。在項目動員制下，中央部委并不像傳統舉國體制下大都通過計劃指令下達具體任務，而是充分利用項目動員引導國有企業圍繞技術路線進行市場競爭，又拆解不同關鍵核心技術領域實現不同單位的聯合研發攻關。圖1 展現了項目動員制的基本運作邏輯。項目動員制的核心在于競爭與合作，能夠在最大程度上鼓勵企業間在不斷競爭實現技術趕超的同時，也能夠實現國有制高校科研院所的合作共享。

中央圍繞產業發展戰略目標確定一條技術突破的路線，在路線規劃內動員項目給國有企業、高校、研究院所等創新主體。由圖1 可以看出，通過項目動員，中央部委成功將經濟社會的現實需求與供給聯系起來，保證了關鍵核心技術研發到產品的市場化，與此同時，項目動員也將下游企業最迫切的需求明確地傳遞給上游生產商，暢通了產業鏈間的信息傳遞與產品流通渠道。在科技創新中企業存在市場失靈現象，中央部委充當了“動員人”的角色，聯通下游企業，了解市場對產品迭代的關鍵需要，形成中央訴求，將這種訂單需求以項目形式傳遞給企業與高校、科研機構，利用訂單和研發補貼動員國有企業之間進行創新競爭，鼓勵不同單位之間進行聯合研發。

在新型舉國體制下，中央部委下屬的國有企業、大學高校和科研機構是項目動員制得以實現的重要基礎。中央提出關鍵核心技術突破和產業趕超目標后，國有企業、大學高校和科研機構等創新主體作為中央實現經濟目標過程中的行動人，負責部署落實中央目標。國有企業是中央治理目標實現的一個重要載體，也是主要的項目承接方。部委通過鼓勵多個國有企業間競爭項目，來激勵技術的創新迭代。大學高校和科研機構大部分是以合作者的身份出現的，在科學技術研究突破中多處于和國有企業合作共享、共同突破的關系。

在國有企業之間引入競爭機制是項目動員制發揮作用的關鍵。產品市場的競爭一向被認為是企業效率的重要保障，能夠減少信息不對稱，使績效激勵發揮更有效的作用（Holmstrom and Tirole，1989；Stiglitz，1994）。傳統觀點認為，國有企業受政府干預過度，往往缺乏效率追求和市場激勵，其創新性和競爭力會逐漸喪失（Freund，2001）。然而，現實情況是許多國有企業并未成為所謂“垂死的恐龍”（Ralston et al.，2006；Genin et al.，2020）。針對傳統觀點，Lin（1996）就提出創造一個競爭性的產品市場，使國有企業參與市場競爭，在公平競爭的產品市場中，企業的利潤水平將成為衡量管理者績效的充分指標，以此來克服國企的“先天不足”。Li（1997）研究發現中國國有企業87%以上的全要素生產率增長歸功于產品市場競爭的加劇、激勵機制的完善和要素配置的優化。Xu（2000）同樣發現中國的一系列改革推動國企加入產品市場的競爭，從而提升了企業生產率。Zhou et al.（2017）研究發現更具競爭力的市場或創業狀態則會推動國有制企業更有效地利用其資源。中央政府部門在通過項目動員制將自主創新目標傳遞給多家國有企業，在企業間形成一種競爭激勵，利用一次項目帶來的訂單激勵和技術創新進步帶來的長期市場份額激勵，鼓勵企業進行技術交替進步，實現了中國式的自主創新模式。

改革開放以來，中央政府主要通過拆分改革來引入競爭機制推動國有企業創新水平和績效的提升。20 世紀90 年代中后期，中國電信從郵電部轉制為企業后，被逐步拆分成中國電信、中國聯通和中國移動，形成了電信業競爭格局，顯著提升了中國電信業績效（鄭世林，2010），1999 年，五大行政性軍工總公司改建為十大軍工集團公司（徐剛，2007），中國航空工業總公司一分為二，分別成立中國航空工業第一集團公司和中國航空工業第二集團公司，打破航空工業部的行政管理體制下的一家獨大，促進整個航空工業的市場化變革（中國航空工業史編修辦公室，2011）。隨著國有企業的市場競爭格局形成，為項目動員制推動企業自主創新創造了重要的基礎條件。從21 世紀初開始，中國政府決定引進三代核電技術，高起點推動安全高效發展，走消化吸收再自主創新的道路，在科技部國家科技重大專項“大型先進壓水堆及高溫氣冷堆核電站”項目支持下，形成了中核集團的ACP1000 和中廣核的ACPR1000+兩個自主技術路線的競爭，兩家公司的自主技術研發成功后，通過技術融合誕生了我國自主研發的三代先進核電壓水堆“華龍一號”。此外，國家部委能夠提供的不僅僅只是項目資金支持和技術攻克補貼鼓勵，更重要的是部委訂單背后所代表的廣闊市場，這對于企業實現技術突破是莫大的激勵。國有企業實現原始創新性的技術突破，就代表能夠在中國廣闊的市場份額中占據重要地位。為了實現這一目標，企業會在項目競爭之中努力實現技術突破，從而得到部委認可。

對于國有企業而言，由于中央政府部委和國有企業之間存著千絲萬縷的聯系，因其所有制的特殊性，具有國家與政府背書，其內在驅動力來源于以下幾個方面。一方面，國有企業能夠基于國家使命和競爭激勵實現使命驅動的創新，在關鍵核心技術創新中，發揮項目動員制具有明顯的制度優勢。另一方面，國有企業由于屬于國家單位，其管理人員晉升和員工薪酬也會受到上級部委的激勵。中央政府部門動員給國有企業時，企業獲得投標項目，并成功完成項目過國有企業的企業領導和員工來說具有市場和行政的雙重意義。在國有企業中，通過特有的晉升激勵，加之以薪酬激勵，使其內部的企業領導者和科技人才的創新精神潛能得以充分釋放。同時，中央部委能夠在合同訂立之前利用實地考察和歷年工作成果充分獲取國有企業的經營發展狀況和技術儲備水平，通過事前信息的獲取，幫助項目動員的合同訂立前減少信息不對稱，避免由低水平企業憑借低價格等優勢獲得項目這一類逆向選擇問題的產生。項目動員后，中央政府部門和國有企業進行合同訂立，設立特定的驗收小組對企業的突破創新性技術進行檢驗和生產成果進行驗收，從生產時間、產品質量、技術創新等維度充分觀察到國有企業的努力程度，減少企業隱藏行動帶來的道德風險問題。同時，由于中央政府部門直接對接國有企業，將自主創新目標以項目形式動員后，可以直接由國有企業投標接受訂單，不必經過地方政府，避免在政府部門層級之間出現的摩擦博弈。

除競爭驅動機制之外，項目動員制可以利用中央意志聯合各方主體進行創新合作。合作博弈理論提出，與競爭企業的研發合作行為可以發揮積極作用。與企業獨立研發相比，建立競爭性研究合資企業降低了技術改進的均衡水平，將項目或任務分割給不同的企業可以減輕單一企業的負擔，降低風險和成本，提高了產品均衡價格。在古諾競爭和伯德蘭競爭下，在研發決策上進行合作的研究合資企業能夠最高的消費者和生產者剩余（D’Aspremont-Lynden and Jacquemin，1988；Kamien etal.，1992）。Katz（1986）認為，合作研發帶來的研發成本分擔提高了企業研發的積極性，同時合作協議能夠將原本的知識溢出效應帶來的外部性內部化，從而產生正向的激勵效應。合作能促進創新和靈活性，使企業更容易應對市場變動。管理和技術政策領域的文獻對企業合作動機進行了進一步拓展，Das and Teng（2000）提出一種資源基礎觀點（resource-based theory），認為企業合作能夠使不同企業獲得他人擁有的額外資源，實現集中資源和利用互補。企業之間進行合作，能夠推動企業共享資源和技術，在新技術、市場知識或生產設施等方面互相學習，共享優勢。通過合作，企業可以擴大其市場份額，提高產能并提供更豐富的產品和服務，從而增強市場競爭力。當然，對于橫向競爭的企業，中等水平的協作活動更有利于行業利潤和社會福利，因為過度合作可能形成壟斷，對總體經濟效果產生影響（Goyal and Moraga‐González，2001）。隨著科學與技術創新不斷進步，研發機構將在整個國家創新體系中發揮越來越大的作用，研發與教育機構能夠提供基礎研究、技術支持與教育培訓（Mowery and Oxley，1995）。關鍵核心技術部分環節由高校科研機構掌握，而企業想要與高校進行直接對接，存在一定的難度。Tether（2002）實證經驗表明，企業與大學、研究機構的合作創新有利于企業打開新市場或細分市場，使企業能夠從事更高層次的創新活動。企業與下游客戶廠商合作、與競爭對手合作和與大學合作是其激進創新的重要知識來源，生產出市場創新型產品，提高企業增長率（Belderbos et al.，2004）。企業與競爭對手、供應商、客戶、科研機構能構成一個技術合作網絡，這種由不同類型的合作伙伴組成的協作網絡對于實現更高程度的產品創新至關重要（Nieto and Santamaría，2007）。在這一過程中，項目動員制通過政策引導和資源整合，打破了傳統的產業鏈和創新鏈的壁壘，促進了“關鍵核心技術攻克”和“自主產品迭代趕超”的實際應用。中央政府部門能夠充分整合各類資源，在企業與研發機構之間進行運作，通過設置項目動員各大學高校和科研院所，對不同技術環節和關鍵技術領域的單位納入進來，打通整個產業鏈與創新鏈，實現全面整合與協同聯合技術攻關，為企業技術創新提供良好環境。基于此，國家采取項目動員制來幫助企業與大學高校科研院所建立起一個完整的產業鏈，推動創新成果市場化。企業通過直接承擔并參與國家項目或與高校、科研院所合作參與，進行戰略合作，構造以企業為主體，覆蓋產學研一體化的技術創新體系。

中央部委通過財政資金來支持企業、高校和研究機構實現目標，但不是通過平均意義上的分配，而是通過項目動員機制激發競爭與合作，推動國有企業在關鍵核心技術的攻克上展開競爭，中央對國企直接動員，不僅能夠使用國家資源促進技術突破，又能用招標的方式激勵國企競爭創新，與項目制在條條政府部門之間形成的層層環節下的項目競爭運動相比（鄭世林，2016），項目動員制直接省去了各級地方政府這一中間環節，直接由中央部委和國有企業對接協調，使得國有企業能夠最大限度地直接接收并實現中央在某一領域的自主創新目標。與傳統計劃經濟時期的舉國體制相比，充分發揮了市場競爭的激勵作用，但是又有集體的力量，充分發揮了集中力量辦大事的顯著制度優勢，通過項目整合多方資源，聯合大學、企業、研究所等一起攻關實現技術突破，面向中央需求和經濟發展的目標進行謀篇布局，最終強化提升體系化能力。

綜上，項目動員制的運作由中央了解自主創新需求后，中央政府部門將這一目標以項目形式下發動員國企、高校與科研機構，利用國有企業之間的競爭以及不同單位主體間的合作推動創新與技術迭代，從而實現某一特定領域的自主創新。項目動員制的競爭性來源于政府部門通過動員給予企業激勵，國有企業受市場份額、自身技術進步等經濟收益激勵和其特有的行政晉升激勵兩方面影響，會基于中央政府的動員不斷進行自主創新，通過良性競爭不斷實現中央政府設置的項目目標，從而實現技術進步到最終趕超引領。其合作性來源于政府在動員項目的過程中會為承接項目者創造良好的資源整合平臺，通過項目形式整合包括國有企業、高校研究所在內的國家機構部門，使其聯合攻關，共同為實現統一目標而努力。中央政府利用統一的國家意志聯合各方主體合作，通過項目動員的形式，打通產業鏈與創新鏈上下游，為不同主體在攻克關鍵核心技術中的合作提供便利，從而推動技術攻關聯合一體化，充分發揮集中力量辦大事的顯著優勢。

三、項目動員制的落地運作：以高鐵技術創新為例

中華人民共和國成立后，中央對鐵路建設管理確立了高度集中的領導體制，隨著國民經濟和社會發展五年計劃的開展，鐵道部通過計劃指令布局全國鐵路路網，號召職工奔赴鐵路新線建設第一線，各家機車車輛工廠由鐵道部相關部門分管，鐵路工業結構逐漸建立，鐵路系統內部培育大量科研技術人才，逐步攻破鐵路現代化技術改造難題。在逐步實現鐵路技術改造過程中，國家設立了由國家各部委負責人組成的領導小組，組織技術攻破“大會戰”，在全國范圍內組織上百家企業以及科研單位進行技術合作（鐵道部檔案史志中心，1999）。在計劃經濟體制中誕生的新中國鐵路工業依托于舉國體制，在鐵路和火車機車研制過程中不斷實現了技術突破，也為機車工業的不斷發展打下良好的物質技術基礎。然而，之后體制的僵化一方面給鐵路研發帶來技術管理混亂的問題，建設施工逐漸不考慮運輸設備質量和經濟效益，另一方面鐵道部統一分配鐵路工廠的生產任務，造成企業之間缺乏競爭，對于技術的創新攻關缺乏有效激勵。

隨著時代發展，我國經濟高速增長，省際間人口流動日益密切，傳統鐵路運輸能力遇到明顯瓶頸，為了進一步適應鐵路裝備現代化的提速需要，跟隨著改革開放的步伐，1978 年底株洲市電子研究所主動提出“對外有償服務合同制，對內課題任務承包制”，首先嘗試通過將科研經費由政府撥款改為經濟自立、自負盈虧（趙小剛，2014）。此后這一經驗得到大力推廣，1984 年鐵道部對株洲所的改革成果進行肯定，科技體制改革開始強調科研生產與經營分配的靈活性和自主權，實現對機車鐵路技術研發的積極調動，突破計劃經濟下的限制。各大機車研究所乘著改革之風，開始探索“不要國家事業費撥款，實行科研有償合同制”（趙小剛，2014），一方面以課題合同將科研人員的收入與技術研發掛鉤，另一方面開始進行生產實踐，這對促進中國鐵路科研技術的創新做了初步調試，鼓勵鐵路系統內進行高速機車的自主研發，但最終結果難以滿足需求。

2004 年，國務院通過《中長期鐵路網規劃》，提出建設以既有線提速至時速200 公里以上或者新建線路設計時速在250 公里以上為主要特征的“四橫四縱”客運專線網絡。由于當時國內自主研發的高速動車已經不能滿足這一規劃的需要，最終鐵道部確定了引進國外先進技術的實施方案。瞄準目前世界上最先進、最成熟、最可靠的技術，由鐵道部牽頭主導，以國內企業為主體，重點是要掌握其核心技術，充分發揮中國鐵路的龐大市場優勢，聯合國內的科研、設計、制造企業，低價引入先進技術，經過三到五年的時間，經過消化吸收、再創新，打造出中國品牌的先進技術裝備。中國高鐵列車技術從落后、追趕到趕超，可以大致分為三階段。

（一）高速列車技術的引進消化階段（2003—2008 年）

長期以來，在中國鐵路運營的機車車輛主要是低速列車，而日本、德國、法國等國家的高速列車技術一直處于世界領先地位。中國作為幅員遼闊的大國，對鐵路提速的需求強烈，具備建設高鐵的市場優勢。20 世紀八九十年代，我國就開始采取自主研發的方式進行高鐵技術的突破，然而總體效果并不理想，技術上遠遠落后。2003 年開始中國決定通過項目招標動員引進消化吸收國外先進的高鐵技術，鐵道部為了實現鐵路提速的目標，根據國務院確定的鐵路裝備現代化總體要求，確定了“引進消化、再創新”的項目運作模式，要求中國機車制造企業與國外廠商進行合作尋求技術突破。這一技術突破路線將以中國南車集團和北車集團為代表的國有企業，以及以日本的川崎重工業株式會社、三菱電機株式會社等企業，法國的阿爾斯通公司和德國的西門子股份公司為代表的國外廠商一同納入項目運作過程中，采取的模式主要為鐵道部動員高速動車組建造項目，由國有企業來投標項目，和國外擁有先進技術的企業簽訂技術轉讓合同，實現技術的不斷突破，中央通過動員一方面實現了對國外先進技術的引進，另一方面也在多家國有企業中形成一個競爭機制，加快國有企業學習實現技術更新迭代的步伐。隨著機車車輛裝備現代化領導小組成立，鐵道部領導小組正式開始著手時速200 公里動車組的招標事宜。這就是鐵道部在引進消化階段的第一次招標。招標之后鐵道部基于公司實力和平衡南車集團與北車集團的考量，指定中車四方股份公司和中車長客股份公司為指定機車制造合作公司，外國公司只能通過與這兩家指定的公司簽訂合同來進入中國市場。

鐵道部首先在中國南車集團和北車集團下屬的機車制造公司進行考察調研，充分了解機車車輛制造公司的實力基礎，根據公司的制造實力指定參與項目的公司。由于鐵路系統的一體化，鐵道部作為具有專業知識儲備的中央決策者，通過實地考察和歷年工作成果充分獲取國有企業的經營發展狀況和技術儲備水平，能夠在最大程度上觀察到機車制造公司的信息，直接指定進入市場的企業，避免企業的逆向選擇，這減少了信息不對稱問題的產生。此時政府部門通過行政指令指定企業將中國鐵路市場由分散的存在競爭的市場轉變為一個完整向外的市場，避免了中國鐵路市場內部的機車車輛廠惡性競爭，為鐵道部實現機車創新目標提供良好的市場條件。鐵道部直接對接國屬機車制造公司，能夠使自身意志直接傳達不被扭曲，國有企業能夠充分領會鐵道部在高速機車制造技術中實現突破的迫切愿望。在動員給幾個公司的同時，鐵道部也為幾家國有企業提供了良好的學習技術的環境和保障，包括通過招標規定外企必須把技術教給國企，同時建立組織動車組聯合辦公室檢查驗收學習成果。鐵道部能夠充分利用動員合同和動聯辦觀測到企業的隱藏行動，通過驗收學習成果了解企業對于引進的高鐵技術學習消化的努力程度，減少道德風險問題。

指定公司之后，鐵道部又給了企業足夠的市場空間，允許企業自主和掌握技術的三家外國公司——日本由川崎重工、三菱商事、三菱電機、日立制作所、伊藤忠商事、丸紅組成的六家企業聯合體（又稱日本大聯合）、法國阿爾斯通和德國西門子進行談判，通過技術轉讓合同獲得高鐵機車制造的關鍵技術。在對鐵道部訂單的首次投標競爭過程中，為了減少成本和增加中標鐵道部發布的招標項目機會，兩家指定企業充分發揮自身的主觀能動性和市場靈活性與國際公司談判，節省引進技術成本。在談判過程中，中國企業也遇到重重困難，中方與外方經常圍繞一個細節互不相讓，然而受到鐵道部等上級部門的指示，在鐵道部副總工程師等人的帶領下，同時也在合作成功能夠帶來的巨大經濟利益和晉升機會的激勵下，中方談判領導與員工都鉚足干勁。在接受到鐵道部動員訂單和引進先進技術，對市場和創新上的雙重激勵，國有企業遵照鐵道部的要求和目標，與外企展開技術引進談判，爭相學習外來技術，在相互競爭中實現技術創新和突破，從而搶先完成動員合同，獲得市場份額。發展慢的企業會被擠壓，可能就會在第二次招標中失去機會。

2004 年，在最終投標中，中車四方股份公司1 和日本大聯合達成合作成為聯合體投出標書，長客股份公司2 則和法國阿爾斯通合作成為聯合體投出標書，而四方龐巴迪公司也投出標書。鐵道部通過招標動員，最終中車四方股份公司和日本大聯合簽訂合同拿下3 包60 列動車組訂單，長客股份公司和法國阿爾斯通合作獲得了3 包60 列動車組訂單，四方龐巴迪公司則作為合資企業拿下了1 包20 列動車組訂單（見圖2）。隨著2007 年首批CRH2A 型動車在滬杭鐵路與滬寧鐵路開始投入運行，此次訂單研制的動車最終應用在了由鐵路有限公司牽頭投資建造的“四縱四橫”中既有鐵路提速和設計時速200～250 公里的線路中，一方面新開通石太鐵路、遂渝鐵路、膠濟鐵路等線路，另一方面對京哈、京滬、京廣、京九、隴海、滬昆等線路進行改造升級工程。

在引進消化階段，項目動員制給予了企業極大的支撐。中央部委指定專門的機車制造企業，準許其進入市場，確保了自主創新目標的直接傳達，也為國有企業和外企對技術引進進行的博弈談判掃除了國內市場惡性競爭的隱患。同時利用招標項目動員的形式鼓勵兩家企業進行競爭，分屬南車集團、北車集團的兩家機車制造企業為了實現中標，獲得先進技術和市場份額，積極參與談判，努力學習國外廠商技術，獲得技術轉讓后，也爭相研制出符合鐵道部需求的高速動車組。

在第一次招標后的高鐵技術學習過程中，四方公司較早地掌握了時速200 公里高速動車組技術，并于2006 年7 月研制出了CRH2A。而由于與長客公司合作的阿爾斯通公司所掌握的技術并不成熟，長客公司在這一過程中與阿爾斯通一起對CRH5A 的研發進行研究試制，掌握技術的步伐較慢。與此同時，西門子不甘心放棄中國市場，又和唐山公司1 進行合作商討。由于長客和唐山同屬北車集團，四方屬于南車集團，鐵道部出于平衡南、北車集團的考量，容許唐山公司參與第二次投標。因此，第二輪以時速300 公里動車組項目最終動員給了四方股份公司、唐山股份公司和四方龐巴迪公司，此次四方和唐山分別拿到60 列動車組的訂單，龐巴迪拿到20 列動車組的訂單（見圖2）。此次訂單研制的動車主要應用在設計時速350 公里的京津城際鐵路，成為中國高鐵技術創新的一張名片。

中央政府為國企創造良好環境和支持，使他們能夠在最小的局限下去進行技術突破，然而如果國有企業的發展狀況無法滿足政府部門的需要，該國有企業就無法接收到政府的招標項目，隨項目資金、政策、訂單等也會轉移向其他競爭企業，這種市場競爭對國有企業形成了一種激勵。以四方股份公司與長客股份公司為例，受到項目動員制的激勵，同時也基于日本拒絕提供時速200 公里以上的動車組制造技術的現實情況，四方股份公司為了保證能夠拿到鐵道部在第二次項目動員訂單，同時也為了使鐵道部保持對自己生產技術的信任，在研制出時速300 公里的動車組CRH2C 之后，又在總結第一批CRH3C 動車研發經驗的基礎上，獨立自主進行深度研發，在鋁合金車體設計和轉向架技術上實現了重大突破，從而生產出CRH2C 第二階段的動車組，該型號的動車組也是中國在引進消化吸收階段研制出國產化率最高的一款動車組。四方公司在研制CRH2C 第二階段時實現的一系列技術上的重大突破，也為自主創新階段的動車組CRH380A 的技術研發打下了重要基礎。而屬于北車集團的長客公司在第一輪競爭中由于研制較慢，掌握技術不夠成熟，在第二輪以時速300公里動車組為研制目標的項目動員中，被擁有更先進技術的唐山公司代替了參與項目的名額。

（二）中國高鐵的自主創新階段（2008—2011 年）

盡管簽訂了技術轉讓合同，外國公司的高鐵核心技術的讓渡有限，在涉及機車生產制造核心的部分，外國公司并沒有向中國傳授太多關鍵技術。中國高鐵研發開始轉向自主創新階段。為研發時速350 公里以上的新一代中國高速列車，建立和完善具有中國自主知識產權的高速列車體系，中華人民共和國科技部和鐵道部作為政府部門聯手，在北京簽署了《中國高速列車自主創新聯合行動計劃合作協議》，啟動“十一五”國家科技支撐計劃“中國高速列車關鍵技術研究及裝備研制”重大項目。科技部以“973”“863”和“科技支撐”三大國家科技計劃項目的形式，對新一代中國高速列車的科研項目進行動員（王雄，2016），最終形成以中國南車、中國北車下屬的十家國有核心企業為創新主體、上萬名科研工作者共同努力的一體化科技創新團隊（才鐵軍，2018）。通過項目動員，聯合進行關鍵技術和裝備攻關，以實現獨立的高鐵技術自主創新。

利用自身的行政職能，鐵道部和科技部作為中央政府部門統籌各領域頂級專家，將需要攻克的技術難題分解為十大攻關課題，并動員企業、高校、研究所等單位共同參與，國家為其提供10 億元的國家科技經費支持，由國家撥款資金引導自籌資金，共計籌集30 億經費。此時已步入我國高鐵的自主研發階段，政府部門通過項目動員的方式，將高鐵需要攻克的關鍵核心技術問題分成10個專項項目，將專項項目交由負責單位，此后在專項項目下進行研發的技術都由主持單位牽頭負責（見圖3）。專項項目下又拆分不同的小項目，不同單位進行創新主體技術攻克時，首先確定這一研究屬于十大項目中的哪一項，由十大項目負責單位統籌主持，聯合各方創新主體在進行方案設計、分析、計算、實驗與測試的分工合作。

由于項目在國家企事業單位之間動員，在動員之前，政府部門就已經充分了解到各單位的技術實力基礎，一方面，鐵道部對南車集團、北車集團、鐵科院、中國中鐵等單位在上一輪引進消化階段的外來技術的學習吸收程度和設計制造生產的創新水平已經具有充分了解，并且在上一輪的攻克中積累了大量技術人才和設備儲備；另一方面，各大高校和科研院所實驗室也要申請上報中央部委，由科技部派人考察驗室建設水平，高水平實驗室則立項成為重點實驗室，因此科技部掌握了高校科研院所等科研方向和水平。這些信息能夠讓中央政府部門在項目動員前選擇出最合適的接包單位。與此同時，科技部和鐵道部也為此項目形成一套嚴格的組織體系，包括設立領導小組、實施與督導檢查、驗收以及知識產權、技術標準與成果。這一套驗收標準也能夠從工作結果上獲取到接包單位的工作努力程度，以此建立起一種監管機制，降低由于企業的隱藏行動所導致的道德風險。參與項目的成員不僅僅局限在南車集團、北車集團、中國中鐵、北京交通大學、中科院、鐵科院等的主持單位中，包括清華大學、北京大學、西南交通大學、同濟大學、中國空氣動力研究與發展中心等在內的高校和科研院所也在攻關項目中承接了技術攻克拆解后具體細節的各類研發設計、計算、實驗測試工作，技術攻克后，又整合回歸到專題項目中，最終交給南車集團或北車集團為其研制高速列車使用。通過這一形式，鐵道部和科技部成功整合了國內機械、材料、力學、信息、自動控制、電力電子等高速列車研發相關領域的優質學術資源進行聯合攻關，協調打通了國有企業和高校對接產業鏈，為國有企業的高鐵技術的創新突破提供了充分的保障。與此同時，隨著項目動員，專精攻關高速動車所需的氣動力學、高速列車牽引傳動與制動技術等基礎研究及技術研究的研發人員和團隊也能獲得批準相應的資金與高端設備采購，進一步增強基礎研究和技術研發的能力。

CRH380A 型號的頭型研究過程就是一個典型的例子，展示了如何通過項目動員將關鍵技術進行拆解與整合，協調各方單位共同攻克技術難關。作為CRH380A 動車組頭型使用單位的南車四方股份公司負責組織進行方案設計、方案試驗、優化、施工設計、工藝驗證、線路試驗策劃并聯合西南交通大學進行初步方案設計；中科院力學所主持了高速列車空氣動力學優化設計項目，因而負責氣動性能的仿真分析；清華大學與北京大學負責側風穩定性計算；中國空氣動力研究與發展中心負責氣動力學的風洞試驗；同濟大學負責氣動噪聲風洞試驗；鐵科院、西南交通大學、同濟大學負責氣動性能和噪聲的實車測試（高鐵見聞，2017）。項目進行過程中，各大國有企業、高校、研究所聯合協作關系密切，中科院力學所和四方股份公司就頭型設計出二十多個方案，經各大學和研究中心的研究計算以及各類實驗，最終反復比對選出一個減振降噪等效果最好的動車組列車頭型（才鐵軍，2018）。

這一方式成功發揮了我國“集中力量辦大事”的優勢特點，中央政府為實現專項任務目標，能夠給予承接目標的國企提供各方面、多元化的支持。政府部門通過項目，將高校和科研院所等不同技術環節和關鍵技術領域的單位納入進來，整合各方資源，打通各個技術研究主體間的壁壘，協調對接產業鏈，使得它們之間能夠實現知識資源共享，共建產學研用平臺，為高鐵關鍵核心技術突破打造，也提供了強有力的保障支持。

而接受訂單參與項目的單位集中在國有企業、大學、中科院、鐵科院等國有部門。這些單位受自身實現技術突破，掌握專利自主產權的激勵，會在國家給予的支持下努力實現產品迭代和技術攻關。國有企業借助政府整合的資源實現自身的技術創新突破，受長期的中國高鐵市場訂單激勵，相互競爭，充分發揮自身的技術儲備，生產出各具特色的高速列車組。高校通過接收項目獲得科研經費，提升實驗室實驗條件同時，也提高了自身科研水平。另一方面，接收動員的單位由國家和政府背書，單位工作人員的晉升和薪酬在一定程度上都和項目的完成度息息相關，能夠有效實現政府部門想要達到的項目目標。

自主創新階段的項目動員制，仍然是以政府為主導、企業為主體的一個運作模式，高校及研究所更多的是作為一個提供專家學者及實驗環境實現為企業生產高速機車進行技術突破的合作者形式的存在。此時的國有企業，為了實現自身高鐵技術的進一步突破，也積極參與和高校、研究所的合作，一同研究攻關。除去其本身負責的專項項目之外，在其他項目研制的項目中，南車集團和北車集團在方案設計、試驗、優化、制造、工藝驗證等方面都發揮了重大作用。企業承接了政府給予的資金和資源整合支持，又在此之外充分發揮自身的積極性，在競爭中加快對時速350 公里高速動車組的研制，并爭相研制出具有特色優勢的高速列車。

鐵道部和科技部通過聯合實施“中國高速列車關鍵技術研究及裝備研制”重大項目，對國有企業、高校和研究所進行項目動員，最終推動了自主創新階段下具有自主產權的中國第二代高速動車組——CRH380 系列的產生。北車長客股份公司生產的CRH380B 高速列車率先誕生，這標志著長客公司高速動車組的研發能力和制造水平都走在世界前列。之后南車四方股份公司和北車唐山股份公司也相繼研制出CRH380A 型、CRH380BL 型高速列車。自主化程度最高的CRH380A 高速動車組在京滬高鐵棗莊至蚌埠段綜合試驗中創出486.1 公里的時速，刷新世界鐵路運營試驗最高速度，成為中國高鐵發展的新坐標。中國投入運營的高速鐵路路線不斷增加，實現了空前成功的第六次大提速。第七屆世界高速鐵路大會在北京國家會議中心召開，向世界宣告中國高鐵跨過引進模仿的階段，正式邁入自主創新并打造自主品牌，實現行業領跑。之后，中國高速鐵路不斷出口，中國南車集團和美國GE 公司簽訂合同，在美國建立合資公司，引進CRH380A 高速列車技術進行生產用于競爭美國高鐵項目；中國與泰國、老撾簽訂鐵路協議，建設中老鐵路與中泰鐵路，以合資形式建立高速鐵路，聯手推動“泛亞鐵路”中段建設落地。中國高速鐵路憑借自主研發的技術，全面走出國門，向世界宣告自主品牌的存在。

（三）中國標準動車組研發階段（2011 年至今）

2013 年，鐵道部改組為中國鐵路總公司和國家鐵路局，其擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；國家鐵路局由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責（才鐵軍，2018）；中國鐵路總公司則負責承擔鐵道部的企業職責，2019 年，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司，在北京掛牌。而項目動員制的特征與運作邏輯也在這一時期有所延續和保留。為了成功樹立一套中國標準提升中國高鐵品牌的行業地位，中國鐵路總公司主導啟動了中國標準動車組研發工作。中國標準動車組研發階段的目標在于加快高鐵核心技術的全面自主化工作，爭取在兩年左右完成中國標準動車組的研制工作，基于此，中國鐵路總公司設立了“時速350 公里中國標準動車組”項目。這個項目被列入“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃，由國家發改委安排專項資金給予支持。這一目標以項目形式下發后，中標動車組設計制造任務的仍然是長春軌道客車股份有限公司和青島四方機車車輛股份有限公司。兩家公司又繼續在項目動員的框架下進行競爭式創新，最終成功研制出新一代的、具有中國標準的動車組。由四方股份公司研制的CRH-0207 與長客股份公司研制的CRH-0503 標志著全新一代中國動車組正式亮相。2017 年之后“復興號”逐漸替換了“和諧號”，中國鐵路形成了大量國際標準和行業技術標準，主持參與了幾十項ISO、UIC 國際標準的修訂，中國高鐵標準逐漸走出世界，并成為世界標準。

與此同時，為了更好地在國際市場上樹立統一的中國品牌，同時也方便上市，中國北車股份有限公司和中國南車股份有限公司按照對等原則合并為中國中車股份有限公司上市，至此，南車、北車合為一體，成為統一的中車集團。中車集團繼續牽頭組建技術突破項目，啟動了多項高速磁浮、中速磁浮、時速400 公里可變軌距高速列車以及軌道交通系統安全保障技術研發項目，同時也在內部將項目交由不同公司進行技術突破。中車集團下屬企業，四方股份公司、長客股份公司、唐山股份公司以及四方龐巴迪公司不斷中標，獲得中國鐵路總公司的招標動員。這四家國有企業依托他們所掌握的技術，一次又一次的中國標準動車組制造招標中接收動員，獲得市場份額進行生產，同時不斷開拓海外市場，推動中國高鐵不斷走出國門，走向世界。

縱觀中國實現高鐵技術趕超的整個發展階段，鐵道部作為中央政府部門處于動員單位，以項目形式動員給國有機車制造企業，通過項目競爭與合作實現技術創新、速度突破的目標。項目實際是承載了政府部門想要達到的自主創新目標，通過動員形式將目標分發給國有企業，以項目份額對國有企業進行創新激勵，引發了國有企業之間的研發競爭，引導國有企業在競爭中實現產品迭代式突破，從而實現中央政府目標，在高鐵技術領域實現中國式的自主創新。同時，政府還可以整合多方的資源，通過項目動員匯聚大學、研究所、企業等力量，共同攻克關鍵核心技術，實現技術突破，提供技術上的合作支持。在這個過程中，中央政府直接對接國有企業這一舉措能夠有效避免由地方政府層級眾多所帶來的目標扭曲和信息不對稱。這種在國家部委和國有企業、高校與科研機構之間的運作，能夠通過動員項目，將關鍵技術領域內不同環節的單位納入進來，實現聯合關鍵核心技術攻關，充分發揮市場競爭對國有企業的激勵作用和中央部委以項目為紐帶牽頭推動聯合攻關的顯著制度優勢，通過項目整合多方資源，聯合大學、企業、研究所等一起攻關實現技術突破，最終帶動了技術自主突破式創新。

四、項目動員制的進一步討論

目前項目動員制主要應用于關系到國計民生的命脈型基礎行業，這些行業相對較難獲得關鍵核心技術，雖然高鐵機車引進消化吸收了國外的相關技術或設備，但是到了前沿性關鍵核心技術，國外就不再提供，中國通過發揮新型舉國體制，憑借項目動員才完成了關鍵核心技術突破，真正走向了高鐵技術自主創新的道路，實現了高水平科技自立自強。

然而，在競爭性行業領域，全球化背景下，關鍵核心技術和元器件、材料、基礎軟件、大型設備，可以直接從國外上游廠商購買過來，我國下游廠商可以實現技術創新和產品迭代。因此，這使得我國在核心技術市場的競逐中處于較低端的位置，很少通過自主創新獲取至關重要的先進技術，中國上游廠商從技術上遠遠落后于發達國家，特別是在高端芯片、集成電路EDA 行業、半導體材料、大功率激光元器件和傳感器等領域，研發能力較為落后，難以滿足國內下游廠商的技術需求。因此，在競爭領域，我國下游廠商主要依賴國外廠商提供的零部件或主要材料、高端設備等，無法像基礎性行業那樣建立起自主創新體系。

自2018 年特朗普上臺之后，美國采取一系列技術限制和科技封鎖政策。原來的國際化格局向逆全球化轉變，特朗普政府通過對數百億美元的中國商品征收關稅，并對一些中國企業進行制裁，試圖削弱中國在高科技產業方面的實力。尤其在關鍵核心技術領域，美國采用實體清單的方式來管理對戰略性技術的出口管制，實施針對高科技產品和技術輸出的限制措施，并對進口國家使用美國技術進行嚴密監控，使中國面臨嚴峻的核心技術封鎖和全球供應鏈隔離的風險。在這種世界格局下，中國競爭性行業必須掌握關鍵核心技術，才能突破技術封鎖，實現科技自立自強。

在此背景下，中國提出新型舉國體制，我們認為項目動員制應從基礎性行業拓展到競爭性行業領域，發揮“有為政府”和“有效市場”的雙重作用，集中力量攻克重大關鍵技術問題，打破技術瓶頸，推進核心技術突破，進一步激發市場活力，實現我國技術自立自強。在圖4 中，我們構建了“卡脖子”技術領域利用項目動員制進行技術攻關的運作模式。首先，中央政府部委作為項目動員人，圍繞著受打壓的關鍵核心領域設立專項項目。一方面，隨著美國等發達國家出口收緊，中央政府根據美國的打壓目錄進行項目立項，推動產業結構優化和企業轉型升級。政府可以通過調研、政策指導和資金支持等手段，深入了解被打壓的內容和領域，選擇具有前瞻性和戰略性的項目進行立項，并與企業充分合作，動員企業積極參與這些項目。另一方面，梳理各行業關鍵環節技術領域的需求，產業鏈領域下游的龍頭領軍企業牽頭提出對于上游需要攻關的技術要求，科技部、工信部、發改委等國家部委作為動員人立項項目進行動員引導上游企業與科研力量，而在上游設備與材料研發攻克中又以國有企業發揮主要研發與創新成果轉化作用，高校與科研院所從旁提供科研技術的合作。政府可以提供專門的扶持政策，包括財政支持、稅收優惠、技術創新支持等，鼓勵企業投入相關領域的研發和生產。

其次，將民營企業納入項目動員制來，形成民營企業之間、民營國有之間的項目競爭機制。民營企業作為市場競爭的主要參與者，往往對市場變化和技術需求有著非常敏銳的感知，是實現技術進步和創新的關鍵力量。在實施項目動員制的過程中，將民營企業納入，鼓勵其根據國家戰略需要和行業發展趨勢，積極承擔國家重大科技項目，賦予它們定義問題、設定目標、提出解決方案的角色，政府通過競標和采購設立一個標準，利用項目動員制推動民營企業創新。這個標準可以是項目需求的關鍵指標、技術要求或者執行標準等，以確保公平競爭和高質量的項目成果。在政府項目招標過程中，采用類似賽馬制的競爭機制，讓不同的民營企業基于其創新能力和實力參與競標。此外，政府可以采用揭榜掛帥的制度，在進行項目動員時公布參與企業的信息和項目需求，讓民營企業自愿選擇參與。通過公開透明的招標和公告流程，確保競爭的公平性和有效性。民營企業的參與，使得整個創新體系得以充分動員，定向發力，能有效調動所有相關方的創新積極性。

再次，聯合高校、科研機構與企業科研力量進行技術攻關。僅僅依靠單一企業的競爭性研發，難以滿足實現重大戰略產品創新突破的項目要求。企業不可能掌握所有的核心技術，尤其是在關鍵環節的基礎研究上，需要依靠高校跟科研機構的支持。在項目動員制的框架下，可以通過委托高校和科研機構進行關鍵技術的研發，組建以企業為主體、高校和科研機構為支撐的創新聯合體，推動產學研用深度整合。同時，在技術創新研發過程中，中央部委可以通過建立或利用專門的創新平臺或產業聯盟，讓下游需求方與核心技術企業進行對接，從而達到資源共享和優化配置。利用項目牽線動員，能夠打通關鍵領域產業鏈，解決以往創新成果市場針對性不夠、成果轉化能力不強等問題，建立一條由創新研發到成果生產再到最終市場應用的創新轉化路徑，使產業鏈和創新鏈緊密融合。

最后，政府協調下游需求方與關鍵核心技術攻關企業，對接需求，上下游聯動。政府把下游廠商的需求進行項目對接，保證上游廠商自主研發出來的關鍵產品能應用于下游廠商。上下游企業的密切合作使得整個產品制造過程中的每一步都可以得到嚴格的把控和優化，從而不斷迭代實現創新，減少生產浪費。下游廠商通過政府項目協調，又給上游廠商不斷提出新的項目動員需求，政府繼續進行立項，通過項目動員來滿足下游廠商的產品需求。通過共享信息、降低存儲和運輸成本等方式，上下游協作優化整個供應鏈。通過協調和深度整合，上下游企業可以減少響應市場需求的時間，最終實現競爭行業的全產業鏈的國內自主生產，實現高水平科技自立自強。

政府通過實施項目動員制，引導關鍵技術的研究方向，確保研發成果能夠符合市場需求，得到有效轉化。在接收到下游企業的創新需求信號時，利用項目的形式組織動員上游企業與高校科研院所進行競爭與合作，達成一個“下游企業+上游企業+高校、科研院所”的運作結構。項目動員制作為戰略力量引導和制度上的創新，能夠充分保證創新成果有針對性地向市場應用轉化，從而解決燃眉之急。

五、結 論

當前中國正面臨著來自內在經濟轉型與外部技術封鎖的巨大壓力，摸清楚如何利用新型舉國體制牽引經濟發展、實現科技創新變得至關重要。本文力圖基于中國真實發生的創新增長故事——高鐵創新奇跡，聚焦中央政府與企業之間的互動，拋開預設觀點和固有范式，認真檢視其發生過程、運作邏輯與激勵機制，在此基礎上構造一種有解釋力的新型舉國體制。長期以來經濟學理論研究大多數時候只是抽象地討論新型舉國體制下政府與市場力量應該如何整合，而不區分政府與企業在“集中力量辦大事”的過程中分別需要扮演好什么角色，這種討論很難取得實質性的政策啟發。

本文聚焦于中央與企業之間的互動關系及其激勵模式，通過對項目動員制進行有效論證，揭示了在舉國之力進行創新的過程中政府與企業為實現良性互動與有效合作各自需要扮演的角色。我們認為，現階段新型舉國體制的核心在于中央以項目形式對企業與科研力量進行競爭與合作的動員。在這其中，中央政府扮演“動員人”的角色。中央政府對市場的重大需求導向發生反應，之后將目標訴求分解以項目形式動員到企業、高校、科研院所等部門。企業作為市場運行與科技創新的主體，接收動員后，受外部市場份額與企業內部薪酬獎勵和職稱晉升兩方面的激勵，在激烈競爭過程中能夠自主地推動產品進行迭代趕超。而大學高校、科研院所與企業的科研力量則會為企業在創新突破的過程中提供好切實的科學研究技術支持與人才培訓輸送。利用項目動員這一治理制度，政府能夠利用中央意志整合各方主體合作，將大學高校等研究院所與企業間的交流統籌起來，構建政府、企業與科研力量三位一體的創新體系，從而充分發揮新發展格局下集中力量辦大事的顯著優勢。項目動員制的現實貢獻在于建立了適應中國技術突破需求的政企學互動路線，明確了企業作為出題人、答題人，政府作為動員人，科研力量作為合作者的角色分工。因此，隨著時移世變，面對不同的時期我國創新所面臨的任務，政府與市場及科研力量能否承擔起這樣的責任成為我們理解其政經互動性質以及激勵機制的線索。

由中國創新土壤中提煉出的項目動員制中蘊含著一些非常具有適時性的政策含義。如上所述，在過往幾十年中國實現大量創新技術突破中，項目動員制多集中在大國重器的命脈行業發揮作用。回歸現實，我國創新型國家建設進入新的發展階段，要求進一步明確企業科技創新主體地位，推進科技體制改革，健全新型舉國體制，必須將民營企業納入動員體系，通過民營企業借助市場的力量推動原始創新。一方面，在核心算法、半導體光刻膠等競爭性的市場行業，利用項目動員制鼓勵民營企業攻克中央部委緊要的瓶頸難題技術目標，將民營企業納入“十四五”國家重點研發計劃和基礎研究專項中。在這種情況下，要利用項目動員制這一新型舉國體制加快建設關鍵核心技術攻關，激發民營企業和國有企業實現科技創新突破的活力。中央部委應當充當動員人角色，推動信息傳遞的暢通，構建下游企業提出技術創新需求，上游企業與科研機構進行合作，對需求應用導向的創新任務進行攻關這一創新體系。另一方面，不可忽視的是科研機構承擔著重大科研任務，是科技創新的基礎力量，在基礎研究創新中必須繼續大力支持科研院所和企業加強研發創新能力建設。利用項目動員制在科研機構之間動員，一方面保障長周期投入項目經費，另一方面營造競爭合作的氛圍，推動科研機構實現更高層次的技術創新突破，同時也提高科研成果轉化率。

市場競爭是創新的重大動力。目前由中央部委下發指令利用項目動員制推動創新，只是為了產業安全的權宜之計，是技術封鎖國際情勢下的被動選擇，其目的在于解決短期的創新失靈問題。長期來看，自主創新最終還是需要有為政府與有效市場相結合，鼓勵高校和科研機構的原始創新和自由探索。建設創新型國家不是一蹴而就的，必須利用市場力量推動加大基礎研究投入，帶動企業原創性創新成果產出。因此，根據經濟社會現實的迫切需求對項目動員制進行進一步調整，利用新型舉國體制構建優化科技創新全鏈條，構建完整的創新體系，能更好地滿足國家發展需要。

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