科研經費“包干制”背景下高校財務報銷機制研究

隨著科研領域“放管服”改革的深入推進，科研經費“包干制”逐步在各高校試點，試點的效果也備受關注。文章首先回顧了科研經費“包干制”政策的實施歷程以及實施意義，梳理了“包干制”具體實施辦法，在此基礎上分析了目前高校在財務報銷方面存在的問題以及主要原因，并針對現有問題從科研誠信體系構建、科研配套服務優化以及信息化建設方面提出了改進建議，以期通過優化財務報銷機制激發科研創新活力。

一、科研經費“包干制”政策實施歷程及意義

自2016年“放管服”改革政策實施以來，黨中央始終將探索更加合理的科研經費使用和管理辦法放在政府工作的重要位置。習近平總書記在2018年兩院院士大會上強調，不能讓繁文縟節把科學家的手腳捆死了，不能讓無窮的報表和審批把科學家的精力耽誤了。并于同年再次提出進一步完善以信任為前提的科研管理政策制度，加大科研人員經費使用的自主權。2019年政府工作報告首次提出科研經費“包干制”，即項目經費總額確定，項目內具體科目不設置比例限制，科研人員根據實際需求自主管理使用經費。2019年12月，國家自然科學基金委員會率先在國家杰出青年科學基金項目中試點經費 “包干制”，將“充分放權，放管結合，協同推進”落到實處。2021年國務院辦公廳發布了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，要求擴大經費包干制實施范圍。為響應國家政策，國家自然科學基金委員會同財政部對現有資金管理辦法進行進一步修訂，并擴大了“包干制”試點范圍。2022年政府工作報告再次強調要擴大科研自主權。由此不難看出國家大力破除不符合科研規律的經費管理規定的決心。

科研經費“包干制”的實施對高校意義重大，主要體現在以下方面。

（一）更契合科研活動規律

傳統的“預算制”管理模式下，科研項目負責人在立項時需對整個項目支出情況進行預估并編制項目預算表，但在科研創新活動開展過程中，科研費用支出往往具有不確定性，難以達到預算編制的準確性要求。“包干制”管理模式下項目負責人不受單項支出額度限制，經費支出更加符合科研活動的規律。

（二）降低行政運行成本

科研經費“包干制”將經費使用決策權分配給各科研團隊，財務預算管理部門無需花費大量時間進行預算編制、審批、調整，只需對其進行總額控制，降低 了行政層面的運行成本。

（三）提高項目資金使用效率

高校財務人員缺乏對各科研項目執行情況的了解，僅根據預算表嚴控項目開支，缺乏對科研活動費用支出合理性的判斷，造成資金使用效率低下，最終背離預算管理的初衷。在“包干制”下，科研人員可依照項目開展情況安排資金投入，優化資源配置，促使科研產出最大化。

由以上不難看出，“包干制”政策更符合科研活動規律，具有降低行政運行成本、提高項目資金使用效率等優勢。該政策的實施勢必給廣大科研工作者營造更加寬松的科研環境。

二、經費“包干制”的政策要點及主要內容

2019年獲批的國家杰出青年科學基金項目最先開展經費“包干制”試點工作。2021年國家自然科學基金委員會同財政部對現有資金管理辦法進行進一步修訂，對新的預算管理方式進行了專門解釋，進一步擴大經費“包干制”的試點范圍。 “包干制”下經費管理主要包括以下方面的內容。

（一）充分下放經費使用自主權

項目經費總額定額包干。首先，項目經費申請以及獲批環節不再區分直接費用和間接費用，經費使用環節仍分開列支，除科研管理費、績效支出部分可能有比例限制外，其他支出科目金額比例無明確要求，由科研人員根據具體項目情況自主安排。其次，實行“包干制”管理方式的項目在申請、獲批、立項以及執行各階段均無需編制或者調整預算，經費管理單位按政策要求制定具體科研項目經費管理辦法，項目負責人可根據科研項目實施情況在規定范圍內安排資金使用。

（二）實行項目負責人科研誠信承諾制

“包干制”以信任為基礎，對科研項目負責人充分放權，這種預算管理方式下，項目負責人在立項時需要簽訂承諾書，承諾整個項目本著“遵循科學規律、遵守道德倫理、科研作風誠信”的原則執行。同時，遵守法律法規和學術道德規范，不擅自挪用科研經費。

（三）落實依托單位主體責任制

經費“包干制”一定程度上賦予了科研人員更大的項目經費使用自主權，體現了對從事科研活動人員的信任和尊重，但這種松綁并不是一放了之。依托單位應當認真履行對科研活動事前、事中、事后的審查以及監管責任。項目資金需納入財務系統，進行單獨核算，財務人員對經費使用合理性和合規性做出判斷；結題時，根據實際支出編制決算表，并將經費開支情況以及研究成果在內部公開，同時接受基金委員會的定期抽查。

項目經費“包干制”具體做法

項目實施周期 主要工作

項目立項 申請項目經費總額，無需編制具體科目預算

項目支出 管理費計提 一般按5%～10%比例計提

績效支出計提 項目負責人自主確定，多數計提比例為20%～40%

經費支出 按需使用，各科目無比例限制，無需調整預算

項目結題 結題決算 按照實際支出填列各項支出

結余資金管理 嚴格按照配套制度執行

三、“包干制”背景下科研經費報銷困難原因分析

（一）科研人員誠信缺失引發的道德風險

近年來，國家不斷出臺政策擴大“包干制”試點和實施范圍，旨在為科研工作者營造更加寬松的科研環境。經費“包干制”最大限度的為科研人員提供了預算編制及調整等環節的便利，但這并不意味著疏于對整個科研活動經費使用情況的監管。科研項目主管部門會要求項目負責人在立項提交任務書的同時簽署科研誠信承諾書，同時也制定了配套政策以杜絕科研失信行為的發生。但在實際工作中，違規使用甚至濫用科研經費的現象仍然存在。究其原因，一是科研人員對政策解讀不夠深入，科研誠信意識尚未健全，試錯成本低。如在經費使用過程中，將未發生的經濟業務以勞務費的形式發放給研究生；拆分發票從不同的項目開支以規避簽訂合同，由于審計手段及信息技術限制，財務審核未發現時，同樣的行為就會不斷重復甚至被其他人效仿，直至被檢查發現。二是目前大部分高校缺乏對科研失信行為進行有效懲處的機制，一些高校出于自身利益，也會出現“護短” 行為，科研經費管理流于形式。

（二）傳統的財務工作思維及模式改變

“預算制”模式下項目負責人會在立項時提交每項支出的預算明細表，財務人員在建賬時將各項支出額度錄入系統，項目負責人在額度范圍內填報單據即可，超額部分是無法錄入財務系統的。“包干制”下除了管理費計提以及績效開支可能有限額控制外，其他支出沒有比例限制，在這種情況下，財務在審核單據時不僅需要判斷票據的合法性和合規性，還需要判斷費用開支的真實性和合理性，面對這種狀況，高校財務人員需要及時轉變思維，調整工作模式，以適應新制度的要求。同時，高校財務人員通常對科研活動參與度不高，缺乏對科研活動規律的了解，對“包干制”相關政策解讀存在差異，要更加有效地落實“包干制”，轉變財務工作思維、調整工作模式、為科研工作提供更加智能的服務，是財務管理工作的當務之急。

（三）信息化建設落后于制度要求

“包干制”簡化了科研項目經費預算編制及調整這一環節的復雜工作，賦予了科研人員更大的經費使用自主權，但改革對經費管理工作提出了更高的要求，而監管工作的開展依托于強大的信息化管理系統。目前多數高校采用網上報銷形式，科研人員提交預約單據即可，無需現場辦理。這一模式一定程度上給科研人員提供了便利，但仍有不少問題存在。目前采用的天財財務信息化軟件各功能模塊相對獨立，諸如預算編制、憑證制單、工資發放、銀行對賬等業務需要在相應的模塊完成，信息傳遞存在壁壘。縱觀高校整體的信息化建設情況，財務報銷過程中如需要獲取人事方面、設備采購方面以及項目執行進度方面的信息，就只能采取電話咨詢或者現場溝通等方式，這些方式不僅效率低下，還極有可能導致信息失真。高校亟需加強信息化建設，以提高科研經費報銷工作效率。

四、探索正真解放科研人員的報銷機制

（一）建立科研誠信體系

科研經費管理“包干制”是以信任為前提對現有管理模式展開的一次探索，經費“包干制”在高校順利實施有賴于完善的科研誠信體系的建立，科研誠信工作涵蓋國家、主管部門、依托單位三方，高校作為改革試點的首發陣地需要做好以下工作。

1.加強政策宣傳和普法教育。高校科技處和財務處作為科研項目管理的主要職能部門，部門間需要有效配合，及時將國家出臺的政策文件精神傳達給科研人員，通過微信推送、定期講座等方式對經費“包干制”管理制度開展宣講培訓，使科研人員真正了解改革的意義，規范科研行為。同時將科研誠信宣講以及相關法規普及工作常態化，時刻給科研人員敲警鐘，在高校營造一種“誠信、創新、求實”的良好學術氛圍。

2.制定適應高校發展規律的科研誠信管理細則。高校可結合自身情況制定具體的科研誠信管理辦法。一是制定經費使用誠信制度，對實施“包干制”管理的項目經費進行“黑名單”管理，建立獎懲機制，在實際工作中，項目推薦、評優向信用較好的科研人員傾斜，以此激勵科研人員誠實守信；二是制定信用考核評價制度，在科研項目實施過程中，高校科研管理部門可定期向財務部門提取經費使用誠信記錄表，以此決定是否繼續對相關項目進行“包干制”管理。

（二）完善科研服務配套制度

為了使科研經費“包干制”有效落地，高校財務部門需要著力在制度建設和服務兩方面做出努力。

1.要完善配套制度，優化業務流程。經費“包干制”不同于傳統的“預算制”管理模式，在制度的制定上也會存在差異，項目依托單位需要根據新的文件精神，從科研項目經費立項、使用、結題、考核，到檢查制定配套科研管理制度，確保財務部門在對經費實際管理過程中有章可循。預約網報模式給科研人員報銷提供了些許便利，但復雜的報銷手續及簽批流程依舊讓科研工作者壓力很大，高校要借助信息化手段推動業財融合，實現網上審簽、報銷填報、財務核算、資金支付、到賬確認、資產合同等一體化管理。財務部門作為主要的執行單位，需對各類業務報銷材料進行梳理，在不違背制度要求的情況下簡化財務報賬手續，真正為科研人員“松綁”。

2.轉變財務職能，提高管理人員綜合素質。財務職能要由管理轉向服務，定期開展面向高校教職工的科研經費“包干制”宣講活動，以及項目經費報銷專題培訓，使科研人員能夠更好地領會文件精神，同時向各院部推行科研報銷財務助理制，通過科研助理將財務部門和項目負責人聯系起來，讓師生有更多的熱情和精力開展創新性活動；財務人員在提高自身專業素養的同時，需要加強對科研活動規律的了解，加強對相關政策的解讀，將晦澀難懂的條文轉化為通俗易懂的提示，使報銷人員在系統填報的時候就能了解各項業務的報銷規則。

（三）開展信息化建設

財務部門要加大信息化建設投入，優化升級財務管理軟件，打通現有功能模塊之間的信息壁壘，實現對預算填報、會計核算、工資發放、銀行對賬等環節全流程管理。目前高校多數采用預約投遞方式報銷，師生無需跑到財務窗口等候，但報銷材料的整理工作也讓師生們苦惱不已，有時因為材料整改，科研人員要不斷奔走于各業務部門之間。為此，可以對會計憑證進行影像化管理，推廣微信公眾號服務平臺，使科研人員憑借一部手機就能查閱到未報銷成功單據所需要提供的整改材料，提高科研報銷工作效率。資產、人事、科研等職能部門由于各自有一套相對獨立的信息化管理系統，若財務部門想獲取采購進度、項目執行情況等方面的信息，科研人員就成了信息“搬運工”。大數據時代，只有借助信息化手段推動業財融合，才能真正實現對科研人員的“松綁”。

（作者單位：武漢輕工大學財務處）