西北民族地區臨時救助政策實施存在的問題及對策

臨時救助政策是我國社會救助體系中的重要一環，是解決城鄉居民各類突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難的重要舉措。本文采用文獻和訪談法，縱向梳理寧夏臨時救助政策并對寧夏G市Y區基層干部和求助群眾進行訪談，明確寧夏臨時救助政策制定和實施階段，提出政策實施過程中的問題和對策建議，為其繼續當好社會救急救難“減壓閥”提供參考。

一、相關概念解釋

臨時救助：指我國對突發原因導致暫時陷入困境的家庭或個體給予非長期性的應急救助以保障其基本生活的社會救助制度。

政策捆綁：指在執行某項政策的過程中附加其他條件，將多項政策或某項政策與某種條件捆綁在一起的政策實施方式。

二、研究方法

本研究采用文獻和訪談法，縱向梳理了寧夏臨時救助政策，探討該政策的發展階段和趨勢，對寧夏G市Y區的基層干部和求助群眾進行訪談，提出政策實施中的問題和相應優化建議。

三、寧夏臨時救助政策發展階段

2010年至今，寧夏共出臺和轉發9個臨時救助有關文件，根據文獻內容劃分出寧夏臨時救助政策的發展階段，并從救助對象、救助方式、救助頻次、救助標準、申請受理、審核審批等幾個維度進行直觀比較，具體以時間為序列表（如表1）。

（一）建立初嘗階段（2010-2014）

2010年寧夏出臺《自治區人民政府關于建立臨時救助制度的通知》，標志著寧夏臨時救助制度正式建立。從2010年發文建立至2014年轉發《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》，可以被劃分為建立初嘗階段。此階段主要任務是制度建立和試運行，主要特點是政策探索和制度初建。寧夏在較早時間就開始制度探索和建立，早于2014年國發文件，兩份文件在救助對象、救助方式等維度上有所區別（如表2）。

（二）規范細化階段（2015-2018）

從2015—2018年，寧夏臨時救助政策日趨規范，進入規范細化階段。該階段共出臺、轉發三個文件，分別是2015年財政廳、民政廳《關于進一步規范臨時救助資金、自然災害生活救助資金的通知》；2015年民政廳關于轉發《民政部關于進一步加強困境兒童臨時救助工作的通知》；2016年自治區人民政府關于印發《寧夏回族自治區臨時救助辦法》的通知（以下簡稱《辦法》）。以上前兩個文件分別從規范救助資金、拓展細化對象等方面對寧夏臨時救助制度進行了明確，后者則廢止了第一階段2010年發文，從宏觀層面作出新規定。相較2010年文件，《辦法》更加強調了臨時救助政策作為社會保障救助體系一環節的救助實施“補充性”和“協同性”，同時反向列舉了不予救助的情形，在某種程度上有效避免出現救助誤差（如表3）。

（三）精確統籌階段（2018至今）

從2018至今，寧夏臨時救助工作步入統籌實施階段。該階段共出臺轉發四個文件，分別是《寧夏回族自治區臨時救助工作規程》的通知（以下簡稱《規程》）；《關于在全區全面開展“救急難”工作的通知》《民政廳、財政廳、扶貧辦關于轉發lt;民政部財政部國務院扶貧辦關于在脫貧攻堅兜底保障中充分發揮臨時救助作用的意見gt;的通知》和《應急廳、民政廳轉發lt;應急管理部 民政部關于進一步加強銜接配合做好受災群眾基本生活保障工作的意見gt;》。第一個《規程》為寧夏臨時救助工作開展提供了流程支持，在救助對象、救助標準等方面作出規定，同時采用公式限定的方式進行標準劃定，更加便于量化和具體可操作。后三個則強調加大臨時救助在諸如“救急難”、脫貧攻堅兜底保障和受災群眾基本生活保障等工作中的作用，傳遞出“惠民政策統籌融合”的趨勢（如表4）。

四、臨時救助政策實施中存在的問題及原因

結合對寧夏G市Y區臨時救助工作人員和申請對象的訪談內容，以該地區為例提出寧夏臨時救助政策實施過程中存在的若干問題。

政策融合 強調政策銜接；發揮兜底作用；實施精確統籌 建立“救急難”與社會救助資源統籌聯動機制；積極引導社會力量參與；落實好承接“救急難”主要制度；發揮好臨時救助“救急難”支撐作用 充分認識臨時救助兜底保障作用；切實發揮臨時救助救急難功能；設立鄉鎮（街道）臨時救助備用金；全面使用臨時救助信息系統受理 加強政策銜接配合，發揮部門職能優勢；建立健全工作機制，強化救助信息共享；深化責任擔當意識，保障政策落實到位

（一）政策捆綁

基層工作紛繁復雜，任務量化和績效考核壓力較大，出于綜合考慮，在不違背法律法規的前提下將一項或多項政策一同實施，無形中縮減了政策受眾范圍。臨時救助制度在實施過程中兼具“原則性”和“靈活性”，在執行過程中容易出現政策捆綁。臨時救助作為一種非定期、非定量的補充性社會救助政策，任何突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難問題發生的主體都有可能與其他社會救助政策享受主體共同歸因，在“突發性、緊迫性、臨時性問題”難以被清楚界定時，一部分在其他政策執行中遭受“損失”有不滿情緒的人群就自然而然地通過模糊的政策定義和“可為可不為”的政策容忍度得以“補償”，形成事實上的政策捆綁，“救急難”的政策初衷也隨之發生背離。

（二）政策解圍

臨時救助政策實施牽扯部門多、涉及范圍廣，與各級政府多個部門的多項政策融匯交錯，救助具有應急性、非長期性特征，這使得臨時救助被基層工作人員視為“便利貼政策”，在工作推進和矛盾糾紛化解的中頻繁使用，以政策之便解工作之圍成為一種怪而普遍的操作。訪談中有關工作人員表示，G市Y區屬于山區，人均收入不高，臨時救助申請人數相對較多，救助資金壓力較大。工作人員面對受理壓力，為保證工作順利開展會無奈地將臨時救助作為一種便利來進行“政策解圍”，出現同等困難條件下越執著糾纏的申請對象越容易享受到救助的情形，這對信息閉塞、交通不便或者身體條件不允許的申請對象來說容易造成一種事實上的“受助不公”，無論是享受與否還是享受頻次，都無法顧及到每一個需求對象，造成需求群體內部的政策格差。

（三）政策過泛

從2010年臨時救助制度正式確立至今，寧夏臨時救助政策有明顯的規范、細化和統籌融合趨勢，但早期的政策文件較簡單，基層工作人員在實施過程中有較大的“自由裁量”空間，對文件的把握和理解因人而異，造成了政策實施過泛。在訪談中，有村民雖不富裕但生活尚可，由于家中的麥草垛不慎被點燃申請臨時救助。政策梳理情況明確臨時救助主要以“救急救難”為出發點，對照政策條款來看，雖然多個文件提到因各種突發災害造成生活困難可以申請，但因為麥草垛被點燃損毀而享受臨時救助，某種程度上存在“救助過度”的嫌疑。

（四）政策謀權

在政策梳理過程中，許多文件規定申請者不便申請或申請困難時可委托基層群眾自治組織代為申請，此時基層工作人員有較大的決定權，他們的“為與不為”全在一念之間，牽扯權利的各種籌謀也會隨之而來，這就為臨時救助“政策謀權”提供了可能。在訪談中，訪談對象在言語間表露出對政策享受的無奈和不滿。

五、臨時救助政策優化對策建議

針對上述問題，結合政策梳理和訪談情況，從以下幾個方面進行政策優化，是提升臨時救助政策執行質效的可行方式。

（一）消除政策捆綁

統籌政策考量，平衡社會救助體系中各項政策，充分考慮政策之間的相互影響，科學合理制定和完善各項惠民政策，從源頭上消除政策捆綁，確保各項政策能發揮最優作用，通過社會救助體系各項政策共同作用，使受助對象的基本生活得以保證，實現“兜底”承諾。

（二）破除基層困境

規范政策實施標準和程序，降低政策實施難度，提升政策可操作性。在充分論證的前提下，嘗試探索臨時救助、分類救助和分級受理制度，緩解基層部門受理壓力，提高救助精確度。

（三）統一受理標準

規范、細化和統籌政策實施，降低基層工作人員政策實施“自由裁量”度，定期開展政策解讀和技能培訓，統一政策文件理解認定。建立政府部門聯動機制，探索設立統一政策審核審批平臺，利用技術手段在統一系統中檢索各項救助政策，實現部門間的信息共享和聯動核查，從根本上避免政策過泛。

（四）強化監督管理

在基層受理環節，可以嘗試聘用第三方專業帶薪受理人員開展主動受理服務；在審核審批環節，可以采用督查和暗訪檢查相結合的方式避免受理審批中的利益交互；在社會監督環節，可以利用新媒體擴大三級公示范圍，暢通各類監督渠道并建立保密機制，避免因信息不對稱和權威服從造成的“政策謀權”和政策實施質效弱化問題。

（作者單位：寧夏銀川市西夏區就創中心）