日本通產省的另一面

一、圍繞日本發展型國家的爭論

經濟發展從來不是輕易就能實現的，發展道路也并非一帆風順。但日本似乎是個例外。二十世紀六十年代，日本經濟增長率多年在10% 以上，在一九六七年已經成為資本主義世界的第二經濟體，之后其國內生產總值仍然保持著明顯的增長。這種增長態勢一直延續到九十年代中期，之后才開始陷入相對的停滯，經濟增長率比不上其他經濟合作和發展組織國家，也比其之前的八十年代低。但總體來說，日本依然保持著可觀的經濟規模和活力：其國內生產總值在多年中一直穩居世界經濟第二，二〇一〇年被中國超越，但直至二〇二二年仍保持著世界第三的經濟總量。

對于日本經濟的成功崛起，一些學者認為關鍵在于日本官員積極策劃各種政策，經常引導或刺激“特定的經濟活動”，政府在經濟發展方面發揮了關鍵作用。“發展型國家”就是其中的代表性理論。對發展型國家的系統闡述出現在一九八二年美國學者約翰遜（Chalmers Johnson） 的經典著作《通產省與日本奇跡》中。約翰遜認為實行有選擇的產業政策、支持戰略性產業、主動干預經濟的發展型國家是戰后日本經濟快速增長的關鍵。在日本，政府與大企業，特別是戰略性工業大企業的命運是直接緊密地聯系在一起的。具體說來，大藏省和通商產業省通過貸款發放、外匯分配、技術購買審批等引導企業（尤其是大企業）與之合作，發動“投資競賽”的多方位戰略，推動了五六十年代日本主要工業品的生產力和出口的提高。

不過，發展型國家這一理論也面臨著諸多學者的批評。第一類批評是，發展型國家的理論其實并不能解釋日本的經濟崛起。比如，邁克爾·波特、竹內廣高、榊原鞠子等認為日本的官僚資本主義恰恰是日本一些產業沒有競爭力的原因。在例如化工、航空器、軟件和金融服務等不具有國際競爭力的部門，日本廣泛實施了產業政策。而在日本大多數具有國際競爭力的產業中，比如轎車、錄像機、機器人、照相機和視頻游戲等，政府的參與非常少，很少有補貼、卡特爾和合作研究。日本對產業的補貼實際上將資源從高生產率部門導向了低生產率部門，資源并沒有進入那些發展最快的子部門，而是進入了那些成熟或者趨于衰退、前景有限的行業，如煤炭、石油和紡織工業。青木昌彥則提出，政府干預不是解釋日本經濟持續增長的最重要因素。事實上，在日本經濟高速增長時期，企業內部及企業之間逐漸演化形成了一種獨特的組織協調機制，同時政府轉變了最初推動集中控制資源的制度框架，這兩者的吻合提升了日本的生產率。還有一些學者指出，市場驅動、辨別和發掘市場機會的能力，研究技能以及網絡，才是日本一些關鍵產業獲得發展的原因。

第二類批評認為發展型國家的理論已經過時，他們認為在日本經濟崛起時期，發展型國家是發揮了作用，但是進入二十世紀九十年代就失靈了。比如，進入九十年代后，為復興半導體產業，日本政府投入了大量資金，制定了多個國家發展計劃，成立了多個研究開發機構，但是，日本至今未能振興其半導體產業。究其原因，一些學者認為是日本進入了不同的發展階段，使得發展型國家的模式不再適用。他們對后發國家區分了追趕階段和創新階段，在追趕階段，產業政策可以通過獲得先進產業的信息、進行規模投入獲得快速發展，但隨著從模仿到創新階段的轉變，發展型國家就無法發揮作用了，一是難以選擇潛力產業，二是大規模的投入在高風險的創新活動中更容易導致風險。還有些學者認為是外部環境的變化使得發展型國家衰落了。第一個外部變化是二十世紀后半期全球化的興起，美國打出新自由主義大旗從政治上對東北亞施加壓力，而很多從美國留學歸來的經濟學博士推動了新自由主義觀念在當地的擴散。另一個外部環境的變化是外部安全環境的緩和削弱了發展型政權的內部團結，也為政府官員與商業集團的尋租和創租活動打開了方便之門。另外，隨著工人階級和中產階級的崛起，發展型政權以前所維持的那種與社會的合作關系開始被民主化打破。

第三類批評是，發展型國家本身就有著過強的假設，邏輯上充滿挑戰，無論用其解釋日本哪個階段都不太合適。顧昕指出，一些秉持發展型國家理論的學者將技術官僚們描繪得過于理想化，他們不但熟知經濟發展規律，又心無旁騖一心謀發展，還能在威權型領導之下精誠團結。這并非事實，而是神話。另外，即便有這樣團結又專業的官僚團體，他們還需要獨立于政治和企業的壓力之外—這在大多數情況下難以做到。短期的政治考慮會超越長期的戰略型考慮，政府機構對強大利益集團的壓力是很敏感的。事實上，即使在其巔峰時期，日本的發展型國家也沒有成功逃脫特殊利益集團的控制。

在這些爭論中，無論是支持發展型國家的，還是質疑發展型國家的，都主要圍繞著產業政策是否有效、哪個時段有效以及有什么問題等三個層面展開。在實際生活中，實行產業政策這種積極的國家干預既與良好的經濟表現有關，也與糟糕的經濟表現有關。所以，關鍵不在于要完全肯定或者推翻國家實行產業政策本身，而是要找到國家積極干預能夠發揮正向作用的制度基礎。現有的政治學研究過于關注發展型國家理論指導下的政策和實踐，卻忽視了日本在實施產業政策的同時，也做了很多的普惠型制度建設，其中一個重要的維度就是日本在全方位扶持自己的中小企業。正是因為日本的普惠型制度建設，支撐了日本在經濟追趕時期的快速增長，也維持了日本從九十年代后半期開始的“消失”的幾十年中的經濟韌性。

二、日本普惠型制度的締造：通產省的另一面"

在針對經濟主體方面，普惠型制度和發展型國家形成對比，普惠型制度主要面向廣大的中小企業，并不針對具體行業中的具體企業。而發展型國家則關注的是關鍵產業中的關鍵大企業。同時，與新古典主義強調自由放任的觀點也不同，普惠型制度并不認為市場主體是天然形成并存在的，相反，市場主體有賴于國家制度的支持。日本的中小企業就依賴于普惠型制度的支持。第二次世界大戰之后，美國一度通過“經濟民主化政策”在日本解散財閥、抑制壟斷企業，降低經濟力量的集中度。中小企業獲得了發展的機會。緊接著為了應對美蘇冷戰，美國轉而扶持日本，日本經濟開始迅速發展。在這個過程中，日本日益意識到其經濟呈現出了兩重結構，中小企業較為弱勢，這不利于其經濟的長期和高質量發展。同時，為了確保選票的來源和減輕來自中小企業的政治壓力，日本陸續出臺了多部旨在保護和振興中小企業的法律。總的說來，二十世紀五十年代以來，日本逐漸編織了自己的普惠型制度，以提供現代化設備、金融資助、提高管理效率和培訓等方式來幫助自己的中小企業。這是日本很多關鍵產業在國際上獲取競爭力的重要基礎。日本經濟騰飛的年代，也是中小企業發展的“黃金時代”。

說到普惠型制度，就要提到這套制度的核心抓手，即通商產業省（二〇〇一年重組為經濟產業省）。在持發展型國家理論的學者眼中，通商產業省就意味著產業政策。通商產業省是日本經濟的領航機構，它把政策和資金投給新行業和新經濟領域的大企業，是日本模式的核心要素。然而，通商產業省還有鮮為人知的另一面，那就是針對中小企業的普惠性支持和保護。

從機構設置上看，通商產業省不僅下設專門負責產業政策的部門，也同樣有單獨的中小企業管理部門。目前，經濟產業省下轄十個并列的機構，其中之一是中小企業廳，其早在一九四九年就作為通商產業省的外部分支而存在。中小企業廳的主要功能包括面向中小企業進行管理支持、金融支持、財政支持以及營商和區域支持。在這些支持中，除了有在困難時期提供信用擔保和貸款、稅收優惠等這些在別國也很常見的支持措施外，更多是貫穿在小企業成長整個過程中的、多維度的支持。其管理支持舉措特別能說明這一點，具體包括：協助那些計劃創業的人或風險投資所有者融資和獲取相關信息；協助中小企業在融資、辦稅、開拓市場等方面進行商業創新；通過提供補貼、建議和融資援助，支持中小企業之間的合作以進入新的業務領域；通過中小企業振興支援中心，支持中小企業振興業務；通過實施中小企業顧問系統，提供培訓和派遣專家，支持中小企業的人力資源開發和解決業務挑戰；提供信息和建議，幫助中小企業將生產轉移到海外或尋找國外市場；促進公平的分包做法和中小型分包商的發展，從而增加中小企業贏得合同的機會；等等。由此可見日本對中小企業扶持的項目之多、范圍之廣。

中小企業廳對中小企業的扶助并非是在九十年代后半期日本經濟發展陷入停滯才開始的。自中小企業廳一九四九年成立至二〇二三年九月，它一共頒布了扶持中小企業的三十四項相關法律。這些法律主要分布于二十世紀五十年代開始的經濟起飛階段和九十年代之后經濟陷入相對停滯的時期。相比之下，法律出臺最密集、出臺法律最重要的時期是在其經濟起飛階段。在這些法律中，出臺于一九六三年的《中小企業基本法》較為詳細地闡述了日本扶持中小企業的原因和目的，它指出中小企業表現出了獨創性和靈活性，開展了獨特的商業活動，鼓勵了市場競爭以及活躍地區經濟，提供了多元的就業機會，使個人能夠展示自己的能力，在維持和加強日本經濟活力方面發揮著特別重要的作用，是日本經濟的基礎，因此必須加以鼓勵。

日本有著完善的組織架構去落實支持中小企業的法律和政策。在全國層面，中小企業廳通過預算撥付支持著五個機構，分別是負責中小企業國際化的日本對外貿易組織、負責融資的日本金融公司和商工中金、負責信用擔保的信用保證公司以及日本中小企業支持中心。在地方層面，市級政府負責出臺當地的中小企業政策，并通過預算撥付支持中小企業區域支持中心。日本中小企業支持中心和這些地區性的支持中心相互合作，并在日本商工會議所等民間組織的支持下，開展針對中小企業的商業咨詢、商業對接、相關講座、提供信息、派遣專家以及培訓等服務。

總而言之，“二戰”后的日本政府除了扶持特定產業的相關大企業外，也在系統地扶持自己的中小企業。約翰遜曾指出，日本通商產業省在美國的對等機構不是商業部，而是國防部，因為國防部在本質和功能上具有與之相仿的戰略性、引導性。但是通過對通商產業省的中小企業廳考察之后就可以發現，日本通商產業省其實結合了美國的國防部和小企業管理局，它既有對關鍵產業的引領，也有面向中小企業的普惠型扶持。事實上，對中小企業的扶持是關鍵產業能夠起飛的基礎，普惠型制度構建了發展型國家的基礎。關于這點，日本的汽車行業能予以說明。

三、汽車產業成功的背后：大企業背后的中小企業

日本的汽車產業是日本騰飛時期的主導產業，也是在國際上一度最引人矚目的關鍵產業，即便近些年來面臨著新能源汽車的挑戰，日本在汽車行業仍然擁有較強的國際競爭力。二〇二三年，世界排名第一的汽車品牌為豐田，約占世界市場份額10.7%。正是由于汽車等傳統制造業等方面的支撐，處在“失去”年份中的日本才沒有發生大規模的企業破產和大幅度的經濟衰退。那么，日本的汽車產業為什么能夠成功呢？其中，最引人矚目的就是日本大企業和小企業的協作關系，即所謂的下包（subcontracting）制度。

日本制造業中的大企業，都建立在中小企業承包集團的基礎之上。離開了這些中小企業，大企業就生產不出一件完整的產品。舉例來說，豐田一共有八個廠，但是與其有直接協作關系的企業共有四百五十家，其中有的企業還有自己的協作企業，這樣，總共有一千二百多家企業為豐田提供零部件，其中90% 以上是中小企業。這種金字塔狀的結構在日本經濟快速發展階段就形成了，汽車大企業位于金字塔頂端，下面分別是一級、二級、三級供應商，一級供應商從許多二級供應商處采購零件，二級供應商再從三級供應商處采購零件。其中，一級供應商多為大企業，但是二、三級供應商基本上都是中小企業。值得指出的是，這些中小企業并非只屬于特定大企業，而是同時與數個大企業保持著長期穩定的關系。

日本大小企業間深入協作的關系，能夠助力日本汽車行業在短時間內獲得競爭力。首先，大企業不用自己投入大量資金，也能確保本公司源源不斷地獲得所需的零部件。這樣，大企業可以集中資源投入到新科技和新產品的開發中去。同時，大公司擁有的先進生產技術、流程和經驗，也會隨著下包制度向外部組織擴散，這使得全行業的產品生產周期大為縮短。其次，大企業的一級供應商和一些二級供應商在車輛設計階段就會參與零部件開發。換句話說，包括中小企業在內的大量企業參與了從研發到生產的整個過程。這不僅減少了新車開發所需的時間，也可以擴展開發車輛的類型。最后，一些供應商由于掌握著零部件生產的核心技術和專利，也成長為全球汽車行業中的重要玩家。可以說，下包制度是日本汽車產業具有競爭力和韌性的關鍵所在。

日本的汽車頭部企業從發展初期就利用這種下包模式，下包比例非常之高。不過，日本之所以有那么多能與大企業協作的中小企業，并非僅僅是自由市場競爭或是大企業技術和管理外溢的結果，日本中小企業的發展離不開日本政府在戰后的扶持。日本中小企業廳制定了很多扶持性的法律，使得日本中小企業獲得發展機會，提高技術能力，在下包體系獲得公正待遇。中小企業廳早在一九五〇年就頒布了為促進中小企業靈活融通而為中小企業實施保險制度的《中小企業信用保險法》；一九五三年又出臺了為中小企業獲得銀行和其他金融機構的貸款及其他債務擔保，從而促進中小企業融資的《信用擔保協會法》。這兩部法律都在解決中小企業發展的最大障礙—融資難問題。在給予小企業擔保貸款方面，日本是世界上做得最好的。二〇一一年，擔保貸款占到了日本國內生產總值的7.3%，二〇一四年全球這一數值的中位數僅為0.11%。平均而言，1/3 的日本中小企業獲得了擔保貸款，而全球層面的平均比例要低于2%。除了資金支持，日本也給予中小企業設備和技術方面的支持。一九五六年，日本出臺了《小規模企業者等設備導入資金助成法》，該法規定中央對提供資金幫助中小企業的都道府縣，給予必要的補貼，都道府縣需要在預算中安排一部分資金無息貸給中小企業以進行設備安裝，以促進小企業更容易引進相關的機械、設備和技術，強化其創業基礎。另外，針對五十年代初期大企業常常對小企業拖延付款這一現象，一九五六年，中小企業廳頒布了《關于防止延遲支付分包收益法》，規定從下包企業收到訂貨產品的六十天內，發包企業必須要支付貨款，這就防止了大企業延遲支付給中小企業，確保中小企業與大企業交易的公平性，保護中小企業的利益。

除制定法律等宏觀措施，中小企業廳也積極開展對中小企業的多種調查、診斷和指導活動，以此來幫助中小企業。比如針對大企業拖延支付貨款給中小企業的現象，中小企業廳、公正交易委員會等都會展開定期調查，任何一家發包企業每年或每一年半都會受到政府的調查。另外，日本中小企業廳還從一九五二年開始對中小企業進行診斷服務。一九五二年，豐田及其四十家下包企業就接受了這種診斷服務。在長達十一個月的診斷之后，這些企業獲得了關于生產及下包慣例的綜合性改善建議，接受建議的下包企業明顯地提高了其業績表現。十一家下包企業于一九五四年完成第二次診斷，其收益成倍增長，產品缺陷率降低了46%。這種診斷制度還在得到不斷的完善。一九六三年，日本出臺了《中小企業指導法》，將診斷活動分為結構調整、信息化、能源環境、其他活動四類，使政府主導的中小企業診斷指導制度日趨完善。一九九九年，日本政府再次修改《中小企業指導法》，對中小企業診斷指導提出新的支持模式，并對中小企業診斷活動的從業人員開展統一資格考試和認定。

由上可知，日本成功的汽車大企業離不開為其配套和分包的中小企業，而這些中小企業的成功離不開政府的支持和幫助。與通常的觀點不同，日本并非只扶持大企業，其實相當部分的政策和資金都投向了中小企業。

當然，日本崛起時的國際局勢和歷史機遇無法復制。對于中國而言，有能力做到的，就是學習日本經濟騰飛時的一些國內制度設計。中國只有練好內功，夯實基礎，才更有可能應對當前變化的外部局勢。值得指出的是，本文并非認為政府扶持中小企業的最終目的是給大企業做配套，政府不應該以此為目標。日本在二十世紀九十年代在生科、信息和通信等技術方面落后于美國，不能產生創新，原因之一就是中小企業過多地與大企業綁定，以及日本在創新方面沒有給中小企業足夠的扶持。而相反，美國把小企業作為和大企業平等的市場行為體，并一直在持之以恒地、最大程度地保護和扶持自己的小企業。中國也應該給中小企業最大的支持和發展空間，而中小企業是否為大企業配套，則是它們的市場行為和自由選擇。