鄉(xiāng)村振興背景下海南農(nóng)村基層協(xié)商民主路徑探析

摘要：協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也是實(shí)踐全過程人民民主的重要形式。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，積極發(fā)展農(nóng)村基層協(xié)商民主，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，已成為各級(jí)黨委政府的緊迫任務(wù)，對(duì)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同、村民自治良性互動(dòng)的基層社會(huì)新格局有重大現(xiàn)實(shí)意義。本文以海南省農(nóng)村為例，分析了海南農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展現(xiàn)狀，并提出優(yōu)化農(nóng)村基層協(xié)商民主工作的對(duì)策建議，旨在為推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、提高基層社會(huì)治理質(zhì)效提供參考。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商民主；鄉(xiāng)村振興；基層治理

基層協(xié)商民主是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要一環(huán)，也是基層民主制度不可或缺的一部分。加強(qiáng)基層協(xié)商民主建設(shè)，不僅有利于擴(kuò)大群眾政治參與的有序性、促進(jìn)基層決策科學(xué)化民主化，還有利于破解基層社會(huì)治理難題、促進(jìn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定。黨的二十大報(bào)告對(duì)“全面發(fā)展協(xié)商民主”和“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”工作作出了安排部署，也從側(cè)面反映了基層協(xié)商民主在助推鄉(xiāng)村振興起到的關(guān)鍵作用。

1 推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)意義

1.1 有利于完善村黨組織對(duì)基層工作的領(lǐng)導(dǎo)

村級(jí)黨組織是村民自治的核心力量，能夠支持村民開展各類自治活動(dòng)，保障村民行使各項(xiàng)民主權(quán)利。一方面，基層議事協(xié)商“注重與村民想在一起、干在一起，從涉及他們憂心事煩心事議起[1]。”另一方面，基層議事協(xié)商特別注重制度設(shè)計(jì)和規(guī)則設(shè)定，強(qiáng)調(diào)要用制度優(yōu)勢(shì)引領(lǐng)村級(jí)治理體系逐步完善。發(fā)揮村民在議事協(xié)商中的主體功能，既能將基層黨組織在協(xié)調(diào)中的作用日常化，又能將基層黨組織調(diào)動(dòng)各方力量的具體做法制度化、規(guī)范化。

1.2 有利于助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施

在促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的過程中，可通過基層協(xié)商發(fā)動(dòng)群眾集思廣益，尊重村民的意見建議，立足區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展本村特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)村民增收致富。另外，當(dāng)損害群眾利益的突出問題出現(xiàn)時(shí)，可通過協(xié)商擴(kuò)大社會(huì)不同群體的利益表達(dá)和愿望訴求渠道，加大調(diào)節(jié)治理力度，緩和不同階層群體、區(qū)域間的緊張關(guān)系，增加優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興含金量、含新量和含綠量同步提升。

1.3 有利于建立基層反腐倡廉有效機(jī)制

協(xié)商民主的觀念在我國(guó)日益深入人心，在一定程度上推動(dòng)完善村級(jí)民主監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制?！稗r(nóng)村協(xié)商民主有助于防范兩委簡(jiǎn)化程序，代替村民會(huì)議的決策功能，有效避免農(nóng)村事務(wù)的決定權(quán)落到少數(shù)強(qiáng)人、惡人手里”[2]，阻絕腐敗問題產(chǎn)生的誘因。如村民理事會(huì)、議事協(xié)商會(huì)、協(xié)商對(duì)話會(huì)等協(xié)商民主活動(dòng)的開展，有效防范了村干部權(quán)力壟斷的問題，為治理“蒼蠅”式腐敗提供了新思路。

2 海南農(nóng)村基層協(xié)商民主的做法及成效

2.1 加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，讓協(xié)商民主深入基層社會(huì)生活

2.1.1 與基層黨政中心工作相配合

黨的中心工作推進(jìn)到哪里，政協(xié)協(xié)商助推就跟進(jìn)到哪里。海南省鎮(zhèn)、村兩級(jí)基層協(xié)商議事組織圍繞秸稈禁燒和綜合利用開展協(xié)商，在基層群眾中宣傳秸稈焚燒的危害，同時(shí)通過科技、農(nóng)業(yè)界別委員將秸稈綜合利用的方法傳授給群眾。通過長(zhǎng)期努力，露天焚燒秸稈現(xiàn)象大為減少，每天火點(diǎn)控制在個(gè)位數(shù)，全省PM2.5濃度均值下降到13 μg/m3。

2.1.2 與基層黨政工作體系相融合

設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)工作站，成立行政村議事協(xié)商會(huì)，選派縣（市）政協(xié)委員下沉到鎮(zhèn)、村參加議事協(xié)商會(huì)，根據(jù)協(xié)商議題內(nèi)容，鎮(zhèn)政府有關(guān)部門及利益方也派員參加。如陵水縣根據(jù)政協(xié)機(jī)關(guān)派駐鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)人員的優(yōu)勢(shì)，積極搭建議事平臺(tái)，通過政協(xié)委員擔(dān)任履職小組組長(zhǎng)又擔(dān)任鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)隊(duì)員的雙重身份，統(tǒng)籌推進(jìn)協(xié)商工作在轄區(qū)落實(shí)。

2.1.3 與基層政協(xié)工作優(yōu)勢(shì)相契合

在實(shí)地走訪調(diào)研中，筆者了解到干部群眾普遍認(rèn)為人大、政協(xié)在基層協(xié)商民主中發(fā)揮了重要渠道作用。比如，針對(duì)儋州市和慶鎮(zhèn)拱教村道堯村因松濤水庫東干渠道長(zhǎng)期以來存在的安全隱患問題，該村村民代表、市政協(xié)委員等協(xié)商議事會(huì)成員以及松濤管理局代表通過議事會(huì)對(duì)此事進(jìn)行了充分協(xié)商，最終促成松濤水庫東干渠道防護(hù)設(shè)施的修建。

2.2 發(fā)揮各地優(yōu)勢(shì)，探索協(xié)商民主實(shí)踐新模式

2.2.1 搭建協(xié)商議事平臺(tái)

在村（社區(qū)）組建協(xié)商議事會(huì)議，基于海南省村級(jí)組織換屆契機(jī)，與原有的“村務(wù)協(xié)商會(huì)”等平臺(tái)有機(jī)融合，黨支部負(fù)責(zé)人擔(dān)任第一召集人。在農(nóng)墾改制的居民組建協(xié)商民主議事會(huì)，由居黨總支負(fù)責(zé)人擔(dān)任第一召集人。在此基礎(chǔ)上，省、市、縣（區(qū)）三級(jí)政協(xié)委員組成履職小組下沉基層，履職小組組長(zhǎng)擔(dān)任基層協(xié)商議事會(huì)第二召集人，委員擔(dān)任議事會(huì)成員，指導(dǎo)并參與基層協(xié)商議事活動(dòng)。

2.2.2 聚焦民生難事開展協(xié)商

臨高縣政協(xié)派出委員履職小組幫助加來農(nóng)場(chǎng)和加來社區(qū)設(shè)立基層協(xié)商議事平臺(tái)，邀請(qǐng)加來農(nóng)場(chǎng)黨委、縣交通局、群眾代表等利益相關(guān)方開展基層協(xié)商議事活動(dòng)，發(fā)揮委員智力優(yōu)勢(shì)和渠道優(yōu)勢(shì)，通過努力，迅速完成道路硬化建設(shè)，十年信訪難題得到解決。

2.3 拓寬民主議事渠道，激活鄉(xiāng)村振興新動(dòng)能

2.3.1 以基層協(xié)商助推鄉(xiāng)村振興

白沙縣金波鄉(xiāng)牙加村通過開展“群眾有話對(duì)書記說”圓桌會(huì)議，引導(dǎo)群眾參與村務(wù)管理，為村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展建言獻(xiàn)策。文昌市昌里村把村級(jí)議事協(xié)商列為鄉(xiāng)村振興工作的重要內(nèi)容，通過走訪村民和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，先后收集了污水處理站建設(shè)、有關(guān)人居環(huán)境整治、燈光球場(chǎng)改造等20多項(xiàng)提案，并穩(wěn)步推進(jìn)、逐一落實(shí)。定安縣以“兩代表一委員”三問工作室為載體，組織全縣各級(jí)“兩代表一委員”訪民情問民意，積極投身產(chǎn)業(yè)發(fā)展、六水共治、人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村振興工作。

2.3.2 以基層協(xié)商破解治理難題

各村在基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，通過黨員代表大會(huì)、村民代表大會(huì)、村民監(jiān)督委員會(huì)等參與平臺(tái)，遵循“四議兩公開”工作法[3]，在黨的建設(shè)、社會(huì)治理等工作中，切實(shí)發(fā)揮了作用。此外，全省各級(jí)政協(xié)委員通過基層協(xié)商議事會(huì)議，圍繞海南鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、涉農(nóng)資金使用等方面為基層群眾提出許多好的建議，幫助解決了2 200余項(xiàng)基層群眾切身利益相關(guān)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，貢獻(xiàn)了基層協(xié)商的智慧和力量。

3 農(nóng)村基層協(xié)商民主的困境

3.1 協(xié)商民主主體性未能有效體現(xiàn)

一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口流動(dòng)加劇，外出年輕人多，留在村里的老人、婦女民主政治意識(shí)不強(qiáng)；部分村民長(zhǎng)期在外工作，不僅對(duì)村里公共事務(wù)缺乏了解，還對(duì)家鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展漠不關(guān)心，真正參與協(xié)商的村民比較少。另一方面，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的影響，長(zhǎng)期在村的村民受教育程度普遍較低，對(duì)復(fù)雜的協(xié)商議題所提意見缺乏指向性和可行性，降低了協(xié)商的質(zhì)量和效率，達(dá)不到協(xié)商要求。有些村干部政治素養(yǎng)不高、治理能力不強(qiáng)，把協(xié)商議事會(huì)簡(jiǎn)單地理解為開通報(bào)會(huì)或在會(huì)議上存在走過場(chǎng)的問題，對(duì)村民的建議聽不進(jìn)，工作決策比較武斷。

3.2 協(xié)商民主平臺(tái)及形式比較單一

一方面，基層協(xié)商民主平臺(tái)大部分還是依靠基層黨委政府來搭建的，很多地方都沒能發(fā)揮好縣級(jí)人大、政協(xié)在協(xié)商議事過程中的重要作用。有的地方人大、政協(xié)雖然創(chuàng)新搭建了議事平臺(tái)，但基層黨委政府面對(duì)不同的協(xié)商事項(xiàng)，缺乏大膽創(chuàng)新試錯(cuò)的精神，不敢輕易去嘗試運(yùn)用。另一方面，各村協(xié)商議事大多通過開會(huì)的方式進(jìn)行，很少運(yùn)用到網(wǎng)絡(luò)、聽證、民意調(diào)查等形式，使得協(xié)商建言缺乏廣泛性、針對(duì)性、科學(xué)性。

3.3 協(xié)商議事同鄉(xiāng)村振興聯(lián)系不夠緊密

實(shí)踐過程中，很多村在協(xié)商會(huì)上討論鄉(xiāng)村振興工作存在一定的形式問題，有些村干部認(rèn)為鄉(xiāng)村振興是長(zhǎng)期要做的事，協(xié)不協(xié)商不重要；有些村干部對(duì)村土地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施改造、兩委換屆等工作不認(rèn)真組織協(xié)商，導(dǎo)致協(xié)商質(zhì)量低、協(xié)商民主無法被村民認(rèn)同和信任。另外，一些地方兩委干部對(duì)鄉(xiāng)村振興工作宣傳少，導(dǎo)致村民對(duì)基層協(xié)商推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的意義缺乏了解，部分村干部和村民代表對(duì)上級(jí)的制度規(guī)定、資源供給具有依賴性，依然處于被動(dòng)等待上級(jí)決策的狀態(tài)。

3.4 協(xié)商主體法治化意識(shí)不強(qiáng)

（1）部分村民沒有受過法律法規(guī)培訓(xùn)，缺少一定的法律素養(yǎng)，法律意識(shí)比較淡薄，無法保證協(xié)商結(jié)果的可執(zhí)行性。（2）議題合規(guī)性審查有所不足。相關(guān)部門對(duì)協(xié)商內(nèi)容的合規(guī)性審查缺失，部分協(xié)商內(nèi)容在合法合規(guī)性方面有待斟酌。如對(duì)于出租農(nóng)村集體土地、老舊辦公樓來增加村集體收入等議題是否符合法律規(guī)定，相關(guān)的職能機(jī)構(gòu)很難及時(shí)對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)。（3）基層黨委政府領(lǐng)導(dǎo)很少將村級(jí)協(xié)商事項(xiàng)納入年度督查內(nèi)容，無法保證協(xié)商事項(xiàng)得到有效落實(shí)和及時(shí)反饋，協(xié)商成果轉(zhuǎn)化率低。

4 鄉(xiāng)村振興背景下基層協(xié)商民主優(yōu)化路徑

4.1 充實(shí)農(nóng)村干部隊(duì)伍，提高協(xié)商主體綜合素質(zhì)

4.1.1 充實(shí)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍

整合婦女代表、農(nóng)民工代表、青年代表、老年代表，優(yōu)先培育其主人翁意識(shí)，帶領(lǐng)全體村民形成富有生命力、凝聚力和向心力的政治共同體。大力開展畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)工作，促進(jìn)大學(xué)生轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，鼓勵(lì)大學(xué)生到經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村基層工作[4]。重視并用好鄉(xiāng)賢這個(gè)重要的人力資源，豐富多元化的協(xié)商主體，提高協(xié)商主體質(zhì)量。

4.1.2 加強(qiáng)專題教育和培訓(xùn)

把公民教育、道德教育和法治教育統(tǒng)一起來，用廣播、電視大力宣傳基層協(xié)商民主和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)容，對(duì)基層干部群眾進(jìn)行耳濡目染的教育。開展基層協(xié)商民主業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織村民代表到示范村觀摩學(xué)習(xí)，對(duì)村民及村干部進(jìn)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略文件和黨在農(nóng)村路線方針政策的宣貫。

4.1.3 提高協(xié)商主體協(xié)同意識(shí)

以產(chǎn)業(yè)興旺作為重點(diǎn)，以生態(tài)宜居作為關(guān)鍵，以生活富裕作為根本，以鄉(xiāng)風(fēng)文明作為保障，充分發(fā)揮干部群眾在鄉(xiāng)村振興工作中的主導(dǎo)者、推進(jìn)者和決策者作用[5]。發(fā)動(dòng)外出就業(yè)的精英參與村級(jí)公共事務(wù)的協(xié)商，對(duì)普通村民起到示范引領(lǐng)的作用。強(qiáng)化協(xié)商主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，在協(xié)商事項(xiàng)上，要聚焦“三農(nóng)”工作，把協(xié)商鄉(xiāng)村振興工作的“軟指標(biāo)”變成“硬任務(wù)”。

4.2 暢通民意反映渠道，豐富拓展協(xié)商載體形式

4.2.1 探索發(fā)展線上“云協(xié)商”

結(jié)合網(wǎng)絡(luò)和智能手機(jī)的普及，運(yùn)用微信、QQ、騰訊會(huì)議、云端課堂等平臺(tái)，通過視頻會(huì)議讓外出務(wù)工人員參與協(xié)商，打破常規(guī)線下農(nóng)村基層協(xié)商會(huì)議的組織形式，把面對(duì)面的協(xié)商變成網(wǎng)絡(luò)上的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)協(xié)商，實(shí)現(xiàn)外出村民意見建議“一鍵到達(dá)”。針對(duì)協(xié)商內(nèi)容，借助3D動(dòng)畫、線上講解等展示方式，加深村民對(duì)于協(xié)商議題的認(rèn)識(shí)和理解，提高農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐效率。

4.2.2 開展臨時(shí)協(xié)商活動(dòng)

靈活采取黨群聯(lián)席會(huì)和臨時(shí)協(xié)商會(huì)等形式開展協(xié)商活動(dòng)。外出經(jīng)商務(wù)工的村民可以選擇在春節(jié)等重要節(jié)日或者農(nóng)忙時(shí)回到村中參與協(xié)商活動(dòng)，也可以通過建立“意見本”、每個(gè)季度設(shè)立專門的“民情溝通日”、開設(shè)“婦女之家”等方式，讓村民能夠暢所欲言、表達(dá)訴求，為鄉(xiāng)村建設(shè)建言獻(xiàn)策。

4.2.3 分層分類組織協(xié)商

對(duì)涉及群眾利益和村集體利益的重大公共事務(wù)、項(xiàng)目建設(shè)等，專門設(shè)置民意征集協(xié)商環(huán)節(jié)進(jìn)行大事大議。對(duì)影響群眾生產(chǎn)生活的危急問題，啟動(dòng)快速通道，進(jìn)行急事急議，做到快議、快決、快落實(shí)、快反饋。對(duì)一般性事務(wù)，根據(jù)各層次職責(zé)分工按一般協(xié)商程序組織群眾參與協(xié)商，進(jìn)行小事小議。

4.3 完善各項(xiàng)制度建設(shè)，持續(xù)提升協(xié)商效能

4.3.1 建立專家咨詢制度

建立完善專家咨詢制度和聽證會(huì)制度，在實(shí)施項(xiàng)目前反復(fù)聽取專家意見和群眾意見，最大限度地調(diào)動(dòng)群眾參與積極性，保障群眾表達(dá)權(quán)利的有效行使。針對(duì)基層治理以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，可以通過座談、研討的形式，聽取代表委員、行業(yè)人士和群眾代表的意見，共同協(xié)商達(dá)成共識(shí)，確保協(xié)商決策的有效性。

4.3.2 完善民主監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

加大上級(jí)黨委和政府部門的監(jiān)督力度，對(duì)協(xié)商議事工作落實(shí)情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查。發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，對(duì)發(fā)現(xiàn)黨員干部在議事協(xié)商工作中存在的損害集體利益和公共利益的行為及時(shí)進(jìn)行舉報(bào)。強(qiáng)化黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度的建設(shè)，讓“三務(wù)”公開成為廣大村民發(fā)揮監(jiān)督作用的有效途徑。完善問責(zé)機(jī)制，對(duì)不配合或拒絕配合推進(jìn)協(xié)商民主工作的干部進(jìn)行責(zé)任追究。

4.3.3 健全協(xié)商信息公開機(jī)制

建立信息公開與反饋的雙向制度，除了采用宣傳欄、村級(jí)廣播等方式公開協(xié)商信息，還可以利用網(wǎng)絡(luò)、電視為協(xié)商主體提供信息，對(duì)協(xié)商會(huì)議情況進(jìn)行及時(shí)的公開和跟蹤報(bào)道，讓協(xié)商主體隨時(shí)了解進(jìn)度，增強(qiáng)協(xié)商民主的公信力。協(xié)商后，對(duì)形成的有爭(zhēng)議的方案，可以著重進(jìn)行解釋說明，對(duì)有較大分歧的事項(xiàng)，可以適當(dāng)?shù)毓_方案細(xì)節(jié)，或是作出多個(gè)決策方案供協(xié)商主體選擇。

5 結(jié)語

農(nóng)村基層協(xié)商民主工作的有效開展，離不開上層建筑中的體制機(jī)制支持，更離不開基層黨委政府、人大、政協(xié)、干部群眾等多元力量的良性交流和有效互動(dòng)。實(shí)際工作中，不僅要推廣當(dāng)前好的經(jīng)驗(yàn)，還要結(jié)合實(shí)際，完善基層協(xié)商民主制度，創(chuàng)新不同種類的協(xié)商形式，這樣才能發(fā)揮好資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的優(yōu)勢(shì)，才能進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，在更廣闊的范圍內(nèi)打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

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