全球氣候融資困境何解？

2024年11月24日，《聯合國氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會（以下簡稱“COP29”）在阿塞拜疆首都巴庫落幕。歷經長達兩周的談判，延期30多個小時后，會議最終設立到2035年發達國家每年至少籌集3000億美元的資金目標，幫助發展中國家適應氣候變化。

引導200個國家達成一項復雜的氣候融資協議并非易事。在COP29閉幕前兩天，全球南方國家拒絕了發達國家提出的出資2500億美元的一攬子方案，協議險些未能達成。

“COP29 曠日持久的談判反映了世界所處的更加艱難的地緣政治形勢。其結果是捐助國和世界上最脆弱的國家之間達成了有缺陷的妥協。”美國亞洲協會政策研究所中國氣候中心主任李碩表示。

3000億美元，“杯水車薪”

印度代表錢德尼·雷納（Chandni Raina）在峰會閉幕全體會議上表示，3000億美元是“微不足道的數目”，該協議“只不過是一種幻覺”，無法解決所有人面臨的巨大挑戰。

作為2024年COP29最核心的議題，確定氣候融資新的集體量化目標（NCQG）是各方關注的焦點。氣候行動需要大量的財政投資，例如投資能夠抵御氣候變化影響的新能源系統和基礎設施等。為了確保發展中國家，特別是那些貧窮且不發達的島嶼國家，能夠實現設定的氣候目標，必須提供資金支持。

1992年，《聯合國氣候變化框架公約》規定，所有國家均需對氣候變化采取行動，同時強調責任分擔原則。責任更大的主要排放國需率先快速減排，且發達國家應向資源匱乏國家提供財政援助，以減輕其因氣候變化加劇而承擔的財政重擔。

發達國家應向發展中國家支付多少錢？2009年哥本哈根氣候變化大會（COP15）上，發達國家承諾到2020年前每年向發展中國家提供1000億美元的氣候融資，但這一承諾直到2022年才得以首次實現。而隨著氣候變化的幅度加劇，氣候適應的成本也變得越來越高。

聯合國環境規劃署發布的數據顯示，到2030年，各國每年的開銷或將高達3870億美元，而到2050年，這一數額將更顯著地增加。不久前，聯合國召集的專家小組估計，到2030年發展中國家每年將需要2.4萬億美元才能滿足氣候和發展需求，而目前的投資額遠遠不及。

發展中國家希望獲得更多資金支持，而發達國家則強調其經濟增長放緩和排放量減少。資金來源和資金需求的不匹配成為融資阻礙，包括支持額度、必要支持領域及出資方等一系列問題正接踵而來。

“目前，如果將資金支持從原有的每年1000億美元大幅增加到上萬億美元，并主要由發達國家承擔，同時還要吸引私人資本的參與，并不現實。”天津大學馬寅初經濟學院創院院長，國家能源、環境和產業經濟研究院院長張中祥告訴《中國報道》記者，誰來出資可能比出資額度目標爭議更大。一方面，像已經大幅增加出資額的歐盟，也難以承擔如此巨大的資金壓力。另一方面，考慮到當前全球經濟形勢和發達國家面臨的困境，要求它們承擔全部或大部分資金變得更加不切實際。

張中祥認為，解決這種無休止的爭議，應將對溫室氣體排放的累積貢獻、按購買力計算的人均GDP和國家總體經濟實力三大指標納入考慮范圍，以協商確定出資國和各國出資比例。

“下一步，新氣候融資目標還重在‘如何落實’，需要拓寬資金來源渠道，并考慮資金性質轉變等問題。”張中祥補充道。

公共資金提供的氣候適應資金是關鍵

據統計，2022年發達國家向發展中國家提供了總計1159億美元的氣候資金。然而，這筆資金中只有一小部分流向了低收入國家，大約四分之一流向了非洲。此外，貸款占了其中最大一部分，并主要流向了中等收入國家。

低收入國家表示，他們更傾向于接受無需償還的援助，而不是貸款。這些國家請求數萬億美元的氣候融資以無需償還的贈款形式提供，而不是可能使他們進一步陷入債務的貸款。

據相關機構研究顯示，發展中國家到2030年每年需要的將近2.4萬億美元氣候融資中，約有1萬億美元需要從國際公共財政和私人投資中募集。公共資金往往用于有利于公共利益的投資。有時，公共資金還可以通過“推動”企業進入和創造新產品市場，鼓勵來自企業的私人融資。私人融資除了投資于對新型綠色經濟至關重要的項目外，也需要與氣候目標保持一致。

“氣候融資應聚焦公共資金，關鍵是提高公共資金幅度，特別是氣候適應資金需達到2000億美元至4000億美元之間。”張中祥分析道，在討論氣候資金支持時，首先應設定一個比現有水平更高的公共資金額度，用于支持最不發達國家；其次，需要明確區分公共資金中雙邊和多邊資金的來源和用途，以確保資金能夠更有效地用于解決具體問題，并考慮增加出資國和制定出資的準則；最后，除了現有的公共資金外，還有很大的資金缺口可以通過引入私人資金來填補。但同時私人資金的引入需要與公共資金有緊密的聯系，以確保其有效性。

此次氣候大會上，各國還就碳信用額度交易的全球市場規則達成了一致意見。新交易規則將包括一個由聯合國管理的碳信用額交易系統（對國家和公司開放）和一個國與國之間的交易系統。

全球碳市場或為氣候融資提供另一資金渠道。碳市場是碳排放權交易形成的市場，旨在幫助各國以低成本實現設定的排放目標。碳排放交易市場的配額分配在不同階段有所不同，從最初的免費分配到后來的配額拍賣，政府可以從中獲得資金收入。這些收入可以用于支持排放企業的節能減排項目、補貼受影響的消費者和弱勢群體，以及支持發展中國家應對氣候變化。

“對于發展中國家來說，通過碳市場引入的拍賣機制可以提高碳價格，有利于節能減排，同時拍賣所得的收入也可以用于鼓勵節能減排和對受影響的企業、地區或居民進行補償。”張中祥說，各國減排成本差異大，碳市場通過允許國家間交易碳排放配額，促成了低成本減排。但發展中國家建立碳市場仍面臨諸多挑戰，需要援助資金搭建平臺，并確保減排的額外性和環境效益。盡管目前對發展中國家的援助資金有限，但啟動符合規則的碳市場有助于吸引更多資金，促進發展中國家發展。

誰將成為應對氣候變化的領導者？

據《華盛頓郵報》報道，唐納德·特朗普候任總統2025年1月重返白宮可能會使美國應對氣候變化的許多努力化為泡影。人們的注意力開始轉向，未來4年如果在美國缺席的情況下，誰將成為應對氣候變化的領導者？

2024年的巴庫COP29會議上，作為全球最大的發展中國家，中國公布了為應對氣候變化向其他發展中國家提供的資金數量。據初步統計，2016年以來，中方為其他發展中國家提供及動員的氣候資金總額超過1770億元人民幣，中國已經成為繼日本、德國、美國、法國之后的第五大氣候資金提供國。

世界資源研究所近期發布的《南南合作框架下中國提供和動員的國際氣候資金》（以下簡稱“報告”）顯示，中國通過雙邊公共資金、多邊公共資金、出口信貸以及私人資金4種主要渠道，為發展中國家提供的氣候資金總額已接近450億美元，相當于發達國家同期提供的氣候資金總量的6.1%。

但中國目前尚沒有關于氣候資金的追蹤和披露機制，實際的資金貢獻可能會被忽略。報告認為，自2013年起，中國設立了多個對外投資基金和專項貸款項目，以支持氣候變化、農業、糧食安全和發展等領域的項目。其中，中國動員的私人資金規模實際上極可能大于研究展現的數據結果。

“中國的出資雖有其戰略利益和外交考量，但也可能引起誤解和指責。中國需要適時轉變出資思路，更多地在聯合國框架下參與公共產品和全球污染貢獻的融資，以平衡各方利益和指責。”張中祥說。

當前，聯合國仍將中國定義為“發展中”國家，這一身份認定意味著中國并不負有向較貧窮國家提供經濟援助的正式國際義務。但實際上，中國一直在積極應對氣候變化挑戰，并通過多種方式為全球環境治理和國際合作作出貢獻。

外界對于中國在氣候融資中的角色期待，中國氣候變化事務特使劉振民給出了他的答案。他認為，中國自身的能源轉型還面臨巨大壓力，需要投入巨額的資金來做自己的事。要實現碳中和目標，到2050年，中國可再生能源裝機要達到80%左右，這也意味著巨額的資金需求。同時，中國形成了全球最大的新能源產業鏈，降低了利用成本，為發展中國家提供了可負擔的可再生能源，這本身就是對全球應對氣候變化作出的巨大貢獻。

倫敦智庫全球發展中心歐洲發展政策和領導力項目研究員貝塔喬認為，國際社會應當認可中國通過南南合作在氣候方面作出的資金和非資金貢獻。她表示，為了避免關于出資國范圍的討論成為中美緊張關系下的零和游戲，不應當只聚焦中國，中國之外的許多其他新興經濟體也在氣候問題上發揮著越來越大的作用，承擔著越來越多的責任。