基于制度文本分析的空域公共安全風險治理研究

摘要：低空經濟的發展使有人機與無人機融合飛行正向千萬級規模邁進，對我國空域安全風險治理提出更高要求。故運用扎根理論分析45份制度文本，揭示制度、管理、環境、信息、人員、設施等安全風險，及對上述治理對象采取的治理行動。發現由體系性治理、過程性治理、要素性治理構成的治理體系存在的困難并提出紓困路徑，為低中高空制度融合、低空監視能力提升、適航審定改進、人才隊伍培養提供建議。

關鍵詞：空域風險；公共安全風險治理；制度文本

引言

空域公共安全風險治理是對地球表面上方空間區域的安全使用進行風險識別與應對。近年來，低空經濟新業態與傳統航空業結合，空域利用趨向復雜，需將大規模有人機與無人機融合飛行新特性納入治理策略中，提升治理效能。

國內低空安全研究尚屬初級階段，學者們圍繞低空飛行關鍵技術、通航產業現狀、區域發展策略進行了多維度探討[1]。鑒于低空運行復雜化，空域公共安全風險治理研究可進一步深化。綜上，精選45份制度文本，用扎根理論識別空域公共安全風險，梳理治理體系，剖析現存短板，探索優化路徑。

一、研究設計

（一）數據來源

以權威性與相關性，中央軍委、全國人大、國務院發布的文件，反映空域安全風險特征及治理措施為篩選依據，獲45份文本，見表1。隨機編碼40份，余5份用于理論飽和度驗證。

（二）編碼分析

用NVivo12軟件，對制度文本進行三級編碼。開放性編碼。將原始資料打散提煉出371個概念，例如，“應考慮無人駕駛航空器故障因素”提煉出“無人機故障”的概念。后將概念歸類至34個副范疇中。主軸編碼。合并副范疇提煉出10個主范疇。選擇性編碼。歸納主范疇為2個核心范疇。篇幅受限，列舉部分結果，見表2。

最后是理論飽和度檢驗。用5份預留文本執行三級編碼，顯示新概念均融入三大核心范疇，未產生新邏輯關系，證明理論模型數據飽和。由分析結果，構建了“空域公共安全風險治理體系”，見圖1。

二、空域公共安全風險治理體系

綜上提出對制度、管理、環境、人員、飛行、信息、設施7大風險實施的“體系性—過程性—要素性”治理框架。

（一）體系性治理

制度風險指治理主體行為和環境、信息、設施的固有風險防范制度不健全。體系性治理是對此的應對手段，表現為對其他6大風險的防范制度建設。

管理風險防范旨在防治管理漏洞，涵蓋實名登記、風險評估、主體協同、應急管理等制度。環境風險防范關注活物和物品，含安全保衛、凈空管控、危險品管理等制度。人員風險防范明確禁止行為和法律責任，建立培訓與資格執照管理體系。飛行風險防范旨在消除碰撞風險，建立空域安全評估、應急預案、管制機制。信息風險防范構建了信息分類分級、公開通報、共享及安全保護等機制。設施風險防范含航空器和設備的適航、質量與標準體系[2]。

（二）過程性治理

過程性治理對體系性治理的執行，通過實際行動來防范管理、環境、人員、飛行、信息、設施6大風險要素。我國已逐步構建起包含事前、事中、事后的空域公共安全監管流程。

事前預防，是對6大風險要素進行安全驗證、風險評估、審核監管及應急演練。事中監測，對空域運行進行實時安全監控與凈空維護。空域用戶需嚴格遵循指令，履行安全職責；軍民航空管監視空中交通，及時應對風險。事后處置，是突發事件后的人員搜救、事件調查、責任追究與損害賠償等工作。

（三）要素性治理

過程性治理的有效實施需多要素支撐與強化。我國已建立包含“信息流通、人才儲備、知識創新、設備安全、資金保障、備份應急”的“六位一體”綜合要素體系，以應對除管理風險外的其他6大風險。

信息流通即構建平臺促進空域管理部門和空域用戶的信息共享，鼓勵雙向交流，確保信息安全、即時與真實；建立信息安全防護，抵御非法侵擾。人才儲備即確保專業人員隊伍全面達標以支撐運營，保障人力資源可持續性。知識創新即通過探索與創新技術，增強航空器與設備安全性能，加固信息技術防線，研發防護技術。設備安全涵蓋機場基礎設施、通訊導航、無人機服務系統等全方位設計與構建以及持續的安全性能評估與優化，確保設施設備完善與安全。資金保障強調對經費的充足保障，預防資金短缺引發的安全履職缺失。備份應急要求提升關鍵設施設備的容災恢復能力，預先安排應對突發事件的設施[3]。

三、空域公共安全風險治理的困難分析

（一）體系性治理：低空飛行保障體系待健全，制度規則需整合優化

一方面，傳統“一對一”管理模式在通用航空與運輸航空中，難以適應未來千萬級乃至更大規模的無人機與有人機融合飛行需求；另一方面，無人機飛行安全挑戰了既有認知。據《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，由于大多數無人機不載運人員，其失控墜毀本身并不直接構成危害，主要風險在于墜撞地面可能對人員和財產造成的安全風險，這與有人機主要危害乘員生命安全的風險源（失控墜毀）有所不同。針對這些新特點和新風險，低空飛行服務保障領域在安全管理、技術規范、基礎設施、建設運行、數據管理等方面的法規標準仍需進一步細化與完善。此外，各地低空空域劃設方式、方法和范圍缺乏相應標準規范，評判尺度不一，責任界定模糊[4]。

（二）過程性治理：低空空域監視能力待提升，無人機適航審定較難

低空飛行服務保障體系如航空情報、氣象及維修等尚未完善，多數無人機仍僅通過單點通信與地面聯系。對低空飛行的無人機進行精準監測，確保其可見、可聯、可控，是當前的治理難點。同時，無人機還面臨飛行規則模糊、安全風險超出現有認知、事故數據缺乏等問題，使有人機適航審定理論無法直接應用。民用有人機適航審定基于明確的飛行規則與保護乘員安全的目標來制定安全要求，并通過事故數據來確定安全性水平。但無人機在此方面的理論基礎缺失，導致安全要求和安全性水平難以確定，從而使審定工作面臨挑戰。

（三）要素性治理：信息綜合監管平臺待完善，專業人才培養需強化

針對當前低空飛行管理存在的問題，如信息系統分散、飛行要素不貫通等，構建統一的國家低空飛行監管服務平臺至關重要。該平臺將整合信息管理、區域信息處理、飛行服務及無人機管理平臺，實現系統互聯互通，以促進航路規劃、空中避碰等高效協同，并逐步實現集成化服務，提升低空飛行安全治理效能。

據中國民航局發布的《中國民航駕駛員發展年度報告2023年版》，截至2023年底，我國僅有不到9萬名飛行員，民用航空器駕駛員學校89所，與美國等航空發達國家相比存在巨大差距。我國飛行員及空域管理專業人才供給不足，與航空發達國家相比存在顯著差距。現行飛行人才培養模式單一，依賴企業與院校合作，亟須改進以滿足未來低空經濟的安全保障需求。

四、空域公共安全風險治理的紓困路徑

（一）體系性治理：健全低空飛行保障體系，促進制度深度耦合

構建低空飛行綜合服務保障體系，首要任務是參照《國家空域基礎分類方法》，各部門合作研究并確立低空空域劃分細則，加快修訂完善低空飛行基本規則及飛行管理相關法規；此外，加強飛行安全管理、技術標準、基礎設施建設、運營規則及數據管理體系等方面的規范制定，以營造有利于低空飛行服務保障的政策生態；其次，增強政企協作，明確行業內安全職責，優化完善低空飛行安全責任體系，確保各環節流暢銜接；另外，深化地方政府與軍民航空管的合作溝通，共同規劃低空航路網絡，確立統一標準規范與操作流程，積極探索適于本地航路的低空空域使用規則與監管機制，以提升規則的一致性。

（二）過程性治理：提升低空空域監視能力，優化無人機適航審定

（1）深入研究低空空域的劃設以及航線航路的規劃方案，在充分考慮空域使用需求的基礎上，進行全面的環境影響、安全性及容量評估，從而構建出科學且嚴謹的劃設理論體系和方法論。利用人工智能、大數據分析及云計算等先進技術，進一步強化對低空飛行的監管力度，提高監控數據的分析、預測能力，為決策提供更有力的支持，進而實現對空域的精細化管理。同時，鼓勵民營企業積極參與固定運營基站、飛行服務站等基礎設施的市場化建設與運營，通過政府引導、社會資本投入的多方共建模式，充分激活社會資源，并引進國際前沿的技術與管理經驗，以提升整體的安全保障質量；（2）可以根據無人機安全風險新特征，構建空中飛行避撞、乘員安全保護及地面人員財產安全保護為底層邏輯的無人機適航管理機制。在此基礎上，進一步探索載人飛行、非載人飛行、融合飛行等不同場景下的分級分類適航審定。

（三）要素性治理：聚力數字賦能信息平臺，加強人才隊伍培養

（1）整合各級飛行服務系統。推進低空通信網絡的建設進程，確保地面互聯網、移動通信網絡、高空通信平臺、無人機自組網絡以及衛星系統之間的順暢互聯。同時，利用北斗、5G技術的深度融合，采集地形地貌、地面障礙物、人口分布等關鍵數據，建立一個集通信、導航和遙感功能于一體的低空智聯網，進一步完善低空地理信息系統；（2）須加大人才供給。為滿足低空飛行增長后的實際安全需求，需優化師資隊伍，建立民航院校與校外培訓機構、企業之間的緊密合作機制。擴大招生，引進國內外的優秀人才，完善人才激勵機制，優化有人機或無人機駕駛員的資質認定流程。培育實訓基地，提升低空飛行運營、航空器和設備維護等的人才培養質量，重視復合型人才培育工作。

結語

本文通過扎根分析制度文本，構建“體系性—過程性—要素性”空域公共安全風險治理體系。研究發現，當前在制度規則、低空監視能力、無人機適航審定、監管信息平臺、專業人才培養等存在治理短板，由此提出健全低空飛行服務保障體系、數字賦能提升監視能力、無人機適航審定優化及人才隊伍培養的紓困路徑，為低空經濟快速發展、空域利用復雜化下的空域公共安全風險治理優化提供參考，保障空域運行安全。

參考文獻：

[1]田園，吳峰，歐陽俊，等. 面向低空經濟的無人機通信及標準進展分[J].信息通信技術， 2023， 17 （05）： 38-44.

[2]黃方毅，詹鐘煒.無人機產業鏈協同能力提升研究[J].科學決策， 2023， （08）：206-217.

[3]勞鋮強，宋曉東.粵港澳大灣區低空經濟產業生態的構建路徑研究[J].特區實踐與理論， 2024， （02）： 20-25.

[4]周鈺哲.低空經濟發展的理論邏輯、要素分析與實現路徑[J].東南學術，2024， （04）： 87-97.

（作者單位：1.武漢理工大學 2.廈門海洋學院 3.廈門航空有限公司）

（責任編輯：宋宇靜）