中歐數據跨境流動合作：共同關切、現實挑戰與實踐路徑

2024年8月，我國與歐盟正式宣布建立中歐數據跨境流動交流機制，就數據跨境流動政策與實踐開展交流探討，標志著中歐數據跨境流動合作進入新階段。本文從厘清中歐數據跨境流動合作的重要意義出發，在此基礎上探討中歐數據跨境流動合作的共同關切，分析中歐數據跨境流動合作的現實挑戰，進而從機制保障、制度創新、技術賦能、場景應用四個方面提出中歐數據跨境流動合作的實踐路徑，以期為推進和深化中歐數據跨境流動合作提供有益參考。

一、中歐數據跨境流動合作的重要意義

當前，全球數字經濟蓬勃發展，數據跨境活動日益頻繁，數據跨境流動已經成為驅動世界經濟增長的新動能。然而，數據跨境流動呈現規則碎片化、監管分散化、博弈加劇化、利益圈子化等特征，加強國際合作以應對數據跨境流動的“巴爾干化”趨勢成為世界各國和地區面臨的重要課題。中國和歐盟作為超大規模的世界經濟體，推動和深化數據跨境流動合作具有重要意義。

（一）促進中歐數字經貿發展

中歐數字經貿合作的廣度和深度不斷拓展，數據跨境流動成為中歐數字經貿合作的前沿窗口和關鍵紐帶。一方面，中歐數據跨境流動合作有助于促進雙方數據資源、兩個數據市場的聯通互補，為中歐數字經貿發展創造更廣闊的市場空間，推動雙方共享數字經濟發展紅利。另一方面，中歐數據跨境流動合作將在很大程度上惠及中歐數字企業，有效降低企業數據跨境合規成本，滿足企業數據跨境傳輸需求，促進雙邊貿易和雙向投資便利化，營造開放合作的市場環境。

（二）平衡國際數據博弈力量

當前，數據跨境流動成為國家間競爭博弈的新的戰略制高點。中歐數據跨境流動合作證明不同價值體系、社會制度、監管模式的經濟體能夠在頗具爭議的議題上找到“最大公約數”，達成一致性目標，從而避免“零和博弈”，這將有力破解國際數據博弈中的單邊路徑和陣營對壘，具有超越雙邊協調的世界意義。與此同時，中歐數據跨境流動合作能夠有力對沖美國數據強權政策，形成合力對抗美國“數據霸權”的外溢效應，助力構建中、美、歐數據領域競爭合作的“平衡三角”。

（三）推進完善全球數據治理

數據跨境流動對全球經濟社會發展帶來了巨大紅利，同時也給全球數據治理帶來了更大的挑戰。加強數據跨境流動國際合作成為全球數據治理的重要內容。中歐數據跨境流動合作能夠有力促進全球數據治理分歧彌合和規則協調，為全球數據領域標準和規則的制定提供制度性國際公共產品，這有助于填補全球數據治理公共產品供給的缺口，緩解國際社會集體行動的困境，為推進和完善全球數據治理注入“強心劑”。此外，中歐數據跨境流動合作能夠發揮中歐“數據之治”對國際數據合作的“助推器”作用，推動構建開放共贏的數據領域國際合作格局，引領公正合理的全球數據治理新秩序。

二、中歐數據跨境流動合作的共同關切

近年來，中歐政治互信、經濟互補、產業互嵌持續加強，雙邊關系迎來穩健發展的“新常態”。在數據跨境流動方面，中歐雙方存在共同合作的利益訴求、長期合作的戰略條件以及多元合作的充分可能。可以說，中歐數據跨境流動合作前景廣闊、潛力巨大。推動和深化中歐數據跨境流動合作應著重處理好雙方在立場、態度和行動等方面的共同關切。

（一）立場關切：尊重數據主權和安全

隨著互聯網、大數據、云計算、人工智能等數字技術的發展，數據資源成為基礎性戰略資源，國家主權被賦予新的內涵，呈現出數據主權的新形態，其實質是國家主導和處理本國事務的獨立自主性向網絡空間、數字空間的延伸。尊重數據主權和安全是中歐數據跨境流動合作的根本前提和首要關切。我國融合總體國家安全觀與網絡空間命運共同體雙重理念，積極倡導尊重數據主權、維護數據安全，在堅守傳統主權的核心要義之上，強調數據主權的合作維度，深化數據主權的安全意蘊，形成了中國特色的數據主權方案。歐盟則通過系統性數據立法，對內以構建單一數據市場為關鍵路徑、以打造共同數據空間為基石來捍衛數據主權獨立，對外通過設置高標準、強監管的數據傳輸機制來強化數據主權保護的“制度性權力”。中歐推動和深化數據跨境流動合作的過程中，應重視雙方對數據主權和安全的共同關切，充分尊重對數據的安全管理權，負責任地保護涉及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的重要數據及個人信息安全。

（二）態度關切：避免數據去耦和脫鉤

當今世界，逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護主義明顯上升，貿易脫鉤、科技脫鉤、金融脫鉤等“脫鉤”事件頻發，并向網絡、數據等領域空間滲透，形成數據去耦、數據脫鉤等新現象，國際數據合作不穩定、不確定因素明顯增多。反對數據去耦和數據脫鉤是中歐數據跨境流動合作的基本態度和主要基調。數據跨境流動對跨境貿易和投資至關重要，中歐龐大的貿易和投資規模依賴于數據跨境自由安全有序流動，同時也為中歐數據跨境流動增加了合作粘性、增長韌性及豐富的延展性。在變亂交織的國際形勢下，中歐宣布建立數據跨境流動交流機制，達成數據領域“不脫鉤”、促合作共識，無疑給國際數據合作帶來了更多的確定性和發展機遇。

（三）行動關切：維護數據市場公平競爭

數字經濟加速發展的同時，市場經營主體之間的“數據之爭”也愈演愈烈。如何尋求數據利益攸關方競爭合作的最佳平衡點，維護數據市場公平競爭秩序成為亟需回應的現實命題。我國同歐盟均擁有超大規模數據市場和海量數據資源，維護數據市場公平競爭是中歐數據跨境流動合作的價值共識和行動關切。我國適應數字經濟發展規律和數據要素發展特征，積極探索建立數據產權歸屬認定、市場交易、權益分配、利益保護等制度，加快培育全國一體化數據市場。同時，堅持開放發展，建立高效便利安全的數據跨境流動機制，推動形成公平競爭的國際化數據市場。歐盟則通過《數字市場法》《數字服務法》《數據法》等一系列立法完善數據市場規則體系，加強數據市場監管，力求打造更公平、更透明的數據市場競爭秩序。總的來看，規制數據壟斷和不正當競爭行為，以高水平公平競爭促進數據市場高質量創新發展，是中歐數據跨境流動合作的又一共同關切。

三、中歐數據跨境流動合作的現實挑戰

盡管中歐在數據跨境流動合作方面邁出了“雙向奔赴”的關鍵一步，但在進一步推動和深化中歐數據跨境流動合作的過程中仍然存在不少干擾“雜音”、面臨諸多現實挑戰。

（一）價值理念分歧

中歐在數據跨境流動價值理念方面存在明顯差異和分歧。歐盟以權利保護為優先考慮目標，實行“內松外嚴”的數據跨境流動政策，其實質是通過設立高標準的數據保護制度引領全球數據治理規則體系建設，形成數據監管“布魯塞爾效應”，力圖實現“歐盟標準”向“國際規則”的轉換，其價值理念具有顯著的域外擴張色彩。我國則秉持發展和安全并重的原則，以貫徹總體國家安全觀為根本前提，以構建網絡空間命運共同體為價值統領，著力平衡處理數據開放共享、跨境流動和安全管理的關系，促進數據跨境安全、有序、自由流動，體現出開放包容、互利共贏的價值理念。對比來看，價值理念的分歧是中歐數據跨境流動合作的本質挑戰。

（二）制度規則競爭

從數據跨境流動制度規則來看，歐盟形成了以“白名單”為代表的充分性認定制度和以標準合同條款、有約束力的公司規則、認證機制等為代表的適當性保障機制。我國則建立了以數據出境安全評估、個人信息數據標準合同、個人信息保護認證為基礎、以自貿區便利化機制為補充的數據跨境安全管理制度。總體上，中歐數據跨境流動制度規則已呈現出趨同對接的特征。但在全球經濟增長動力趨弱、國際秩序與全球治理體系深刻調整的背景下，歐盟經濟安全戰略逐步從“開放性戰略自主”向全面“去風險”轉變，并明確將中國視為“合作伙伴、競爭者和制度性對手”，這一重大戰略轉換可能成為中歐數據跨境流動合作的主要障礙。未來，不排除歐盟“去風險”政策和視中國為“制度性對手”戰略會向數據領域滲透延伸，中歐數據跨境流動合作可能面臨長期的制度規則競爭。

（三）數據信任缺失

戰略互信是國際數據合作的基礎。中歐數據跨境流動合作難以取得實質性進展和突破主要原因在于數據信任缺失。一方面，歐盟仍然帶著“有色眼鏡”看待中國的數據市場和數據企業，對中國的數據技術和產品表現出明顯的不信任，例如，歐盟將中國企業華為、中興通訊列為“高風險”供應商，限制或禁止這兩家公司提供服務。另一方面，歐盟對中國數據保護框架中重要數據的邊界和范圍表達出關切和疑慮，部分歐洲企業表示對重要數據出境的系統性安全評估感到擔憂。數據信任的“正增長邏輯”不足是中歐數據跨境流動合作需要面對的主要難題。

（四）外部因素掣肘

逆全球化思潮、政治地緣沖突、美國對中國崛起的遏制等因素對中歐數據跨境流動合作構成了顯著干擾。其中，美國因素是制約中歐數據跨境流動合作的關鍵外部阻礙因素。目前，歐盟與美國達成了數據跨境傳輸的新框架，即“歐盟—美國數據隱私框架”。歐盟委員會發布的《關于“歐盟—美國數據隱私框架”充分性決定運作情況的首次定期審查報告》認為，美國已經落實了該框架的所有構成要素，這也意味歐美在數據跨境流動方面為對方提供了規則“接口”，雙方又一次實現了“數據合流”。盡管歐盟一直強調所謂的“戰略自主”，但對華政策看美臉色、隨美步伐的現狀短期內難以改變，也不會改變。歐美“數據合流”之后，歐盟難免會“步美國后塵”，對中國進行“數據限流”，這將對中歐數據跨境流動合作帶來極大的挑戰。

四、中歐數據跨境流動合作的實踐路徑

未來，重點聚焦機制保障、制度創新、技術賦能、場景應用四個方面，進一步推動和深化中歐數據跨境流動合作。

（一）完善機制保障，夯實數據信任基石

構建完善中歐數據跨境流動合作機制，建立廣泛和包容的合作平臺，增進多邊對話，構筑中歐數據跨境流動合作的信任基石。一要推動中歐數據跨境流動交流機制升級擴容，適時簽訂中歐數據跨境流動合作備忘錄，加強中歐在數據跨境流動政策、法律法規方面的公共對話、相互理解和信息交流。二要擴大數據跨境流動對話合作平臺，支持中歐協會、機構、高校、企業圍繞數據跨境流動開展務實合作，例如，可通過互設中歐數據交流年、中歐數據論壇、中歐數據合作交流工作站等合作平臺，增進中歐數據跨境流動對話合作。三要依托國際多邊合作機制開展數據跨境流動合作，如通過聯合國、二十國集團、“一帶一路”倡議等多邊合作平臺，加強中歐數據跨境流動政策與實踐交流。

（二）探索制度創新，推進數據規則互認

在尊重數據主權與確保數據安全的前提下，推動中歐數據跨境流動合作制度創新和規則互認，探索中歐數據跨境流動規制的兼容性路徑。一是對標歐盟數據跨境傳輸充分性認定制度，探索建立中歐數據跨境流動有限性認定制度，按照“特別區域、特定領域、特殊監管”原則，建立中歐數據跨境流動試點框架。二是探索中歐數據跨境流動制度規則的對接互認機制，條件成熟時建立中歐互認的數據跨境流動標準合同條款、有約束力的企業規則、認證保護規則，創新中歐數據跨境流動的監管模式和制度路徑。三是健全數據市場公平競爭常態化監管制度，加強中歐數據競爭政策和實踐交流，推動數據領域反壟斷和反不正當競爭執法監管合作，為中歐企業營造公平、公正、非歧視的數據市場環境。

（三）強化技術賦能，促進數據空間互聯

基于中歐共識規則，聯接多方主體，構建中歐數據跨境流動合作技術生態和基礎設施。一是依托聯合國隱私增強技術實驗室等國際平臺，加強中歐隱私增強技術監管政策協調，開展隱私增強技術實驗評估、培訓交流和創新服務交流合作，探索設立數據跨境流動“監管沙盒”，通過中歐聯合投資、共研共用等市場化方式，推動隱私計算、區塊鏈、數據脫敏、數據沙箱等技術共享交流，推進隱私增強技術在數據跨境流動中的應用。二是支持中歐企業、機構聯合共建跨境可信數據空間，推動中歐可信數據空間技術標準、運營規則和認證體系的互認適用，圍繞科研合作、供應鏈協同、企業管理等場景打造跨境可信數據空間國際合作示范項目，促進中歐數據高效便捷安全有序互聯互通。

（四）深化場景應用，推動數據價值共創

堅持“無需求不跨境、非場景不流動”的共識原則，強化需求牽引，深化場景應用，以中歐數據跨境流動合作推動數據價值共創、數據紅利共享。一是打造中歐數據跨境流動最佳實踐案例，圍繞智能網聯汽車、智能制造、醫療健康、科研學術、數字貿易等領域和場景，打造一批中歐數據跨境流動最佳實踐案例，發揮中歐數據跨境流動合作的典型示范效應。二是推動數據跨境融合應用，建立數據分級分類管理機制，開展中歐貿易單證電子信息交換，推進中歐貿易數據互聯互通、監管互助互認，提升中歐貿易數字化水平。三是圍繞國際數據存儲、數據加工、數據分析、數據交換、數據安全等數據服務新業態，推動中歐雙方開展“來數加工”“兩頭在外”的國際數據產業合作。

（謝賢保，中國經濟信息社上海總部數據跨境首席分析師。郭明軍，國家信息中心大數據發展部算力經濟處處長。邱爾麗，國家信息中心大數據發展部互聯網信息處副處長）