強化全生命周期管理加快提升城市安全韌性水平

黨的二十屆三中全會明確提出要深化城市安全韌性提升行動。近年來，我國一些城市頻繁遭遇極端天氣事件和突發安全事故，對城市運行造成嚴重影響，也暴露了城市安全韌性建設存在的事前防范不足、事中應對不足、事后改進不足等短板。建議樹立全生命周期管理意識，全面提升城市安全韌性水平，推進城市治理體系和治理能力現代化。

一、全生命周期管理應對安全風險治理的新挑戰

城市安全韌性，是指城市能有效防范和抵御各種自然和社會壓力沖擊，從沖擊中迅速恢復和保持功能正常運轉，并通過適應學習不斷提升實現可持續發展的能力。城市安全韌性提升是一個系統持續優化發展的過程，從過程維度（包括事前、事中和事后三個階段①）和要素維度（包括人員、物資設施、數據信息和組織體系四大城市運行要素②）引入“全生命周期”管理理念，以期有效應對城市安全風險帶來的新挑戰。

（一）事前預判難：風險產生的“突發性”“疊加性”

面對新舊風險疊加交織，城市既要承受來自自然災害、安全生產、公共衛生、社會安全等傳統領域風險“突發性”的壓力，也要經受新材料、新設施、新業態等新興領域風險“隱蔽”的考驗。存量風險與增量風險“疊加性”增加了預判難度。

（二）事中應對難：風險要素的“集聚性”“不確定性”

城市是人工要素高度集中、功能活動高度密集的地域系統，大城市人口、生產要素更加集聚，產業鏈供應鏈價值鏈緊密聯結。此外，近年來極端天氣氣候事件呈現頻發、廣發、強發和并發趨勢，“不確定性”凸顯，對安全風險應急處置形成更大挑戰。

（三）事后修復難：風險傳導的“擴散性”“衍生性”

大城市是系統要素間高度關聯的復雜系統。安全風險一旦發生，將快速傳導并產生放大效應；風險因子疊加耦合演化將形成復雜災害鏈，產生“鏈式反應”。此外，由于大城市經濟總量和人口規模龐大，災害波及范圍廣、綜合破壞力大，為事后恢復增加困難。

二、城市安全韌性建設仍存三大不足

（一）事前：防范能力不足

一是防御體系不完善。城市發展快、歷史欠賬多，設施老化“帶病運行”，安全隱患得不到及時排查等問題突出。鄭州“7·20”特大暴雨中，城區24小時面平均雨量是排澇分區規劃設防標準的1.6倍至2.5倍，導致全市超過一半的居民小區地下空間和重要基礎設施受淹。二是監測預警不及時。城市運行安全底數不清、風險規律認識缺乏、智慧化監測手段不夠、監測預警與應急響應明顯脫節等問題凸顯。鄭州“7·20”特大暴雨災害暴露出災前對隧道、橋涵、地下空間、低洼區域等易澇風險點分布情況掌握不足的問題。上海“12·31”外灘踩踏事件是由于前期對人流過于密集情況監測不及時和風險預判缺乏導致。三是安全意識不牢固。安全意識疏忽淡漠，存在麻痹思想和僥幸心理。江西新余“1·24”特別重大火災事故就是現場安全出口數量不足、疏散通道被占用堵塞、應急設施和疏散指示標識損壞未及時更換等造成的。四是基層準備不充分。基層是應急處突的“最先一公里”，基層準備至關重要。鄭州“7·20”暴雨災害中洪水灌入地鐵5號線隧道，列車被淹約2.5小時后救援力量才陸續到達，錯過最佳救援疏散時機。

（二）事中：應對能力不足

一是統籌配合不高效。統籌協調和高效處置是能否成功應對重大突發事件的關鍵。鄭州“7·20”特大暴雨災害暴露出機構重疊、職能重復、工作重合等問題，管理者多點奔波，缺乏高效統籌的指揮力量。二是信息傳遞不通暢。一方面，特大自然災害及次生災害易導致基站損毀、信號無法傳遞乃至通訊網絡癱瘓；另一方面，數據欠缺整合、解析及共享，氣象、排水管網、災情、城市基礎數據等各類數據資源往往局限在各單位內部使用，不利于統籌高效決策。三是物資調度不及時。一方面，由于原有物資儲備節點布局未適應城市交通基礎設施發展變化，突發事件發生時保障物資儲備無法快速響應；另一方面，突發災害事件大規模擴散，公共服務系統“超負荷”運轉、“超常規”支持難以持續。四是救援力量協同不足。由于缺乏高效的組織協調機制、信息溝通渠道，救援救災過程中社會應急救援力量與政府應急管理部門之間，以及社會應急救援力量之間難以迅速整合和協調，導致盲目出動、無序救援等問題。此外，資金保障不足、規范性專業性欠缺等，制約社會力量有力、有序、有效參與應急救援。

（三）事后：改進能力不足

一是經驗教訓汲取不到位。一些基層應急預案制定缺乏針對本地區、本單位實際情況的風險評估和應急調查，危險源分析不符合自身實際，對第一時間可調用的應急隊伍、裝備、物資等應急資源狀況缺乏了解，以致預案內容過于原則化、無法操作。應急預案培訓不足、應急演練重“演”輕“練”，致使災害再次發生時重蹈覆轍。二是設施資源“平急”轉換不靈活。衛生防疫、防洪救災等領域設施建設存在供需錯配、發展滯后等難題。平急兩用設施建設存在“平”“急”兩種狀態轉換中的應急響應協調機制不夠健全，面對突發事件時臨時指揮混亂、設施資源無法快速響應等問題。三是災情信息發布不及時。突發事件前期信息匱乏與信息爆炸并存，信息發布不及時、采訪報道跟不上、輿論監督不到位，將會引起公眾不滿情緒及網絡輿情。如，2023年齊齊哈爾體育館樓頂坍塌事件發生后由于信息發布和事實說明不及時出現“信息真空”，從而迅速演變成重大網絡輿情。四是應急基礎技能不普及。我國公眾急救現狀呈現知曉率低、培訓率低、實施率低和成功率低等“四低”特征。2021年我國應急救護知識和技能的普及率僅1%左右，而德國達80%，美國公眾基本急救技術普及率達89.95%。此外，我國公眾實施心肺復蘇比例為17%，雖較十年前已有明顯提高，但公眾使用自動體外除顫器（AED）率仍不足0.1%。三、強化全生命周期管理提升城市安全韌性水平的對策建議

（一）事前：“前瞻”防控，“準確”預警

一是完備安全防御體系建設。推進公共建筑消防設施達標建設，規劃布局消防栓、蓄水池、微型消防站等配套設施。合理布局應急避難場所，強化體育場館等公共建筑應急避難功能。加強城市生命線安全工程建設，提高城市供水、排水、燃氣、供熱等管網的建設質量、運營標準和管理水平。開展城市市政基礎設施摸底調查，排查整治安全隱患，并開展提質改造。因地制宜推進老舊小區環境及配套設施、社區嵌入式服務設施等建設。二是強化評估預警智慧化水平。完善部門間信息共享機制及災害實時預報會商制度，提升預報預警精度。結合更新改造工作，完善燃氣監管系統，實現燃氣管道和設施動態監管、互聯互通、數據共享。三是加大安全宣傳教育力度。不定期組織開展演練，將突發事件和災害事故的處置演練和逃生技能訓練納入學校課外活動、公益培訓活動中，增強公眾防災避險意識和自救互救能力。四是增強社區安全韌性能力。完善社區應急組織體系和工作預案，加強資源和物資儲備，強化防災減災知識宣傳和應急演練，提升基層應急和突發事件處置能力。

（二）事中：“及時”響應，“統籌”配合

一是加強應急響應能力。結合更新改造在有條件的地方將市政設施綜合管理信息平臺與城市安全風險監測預警平臺充分銜接，推動突發事件快速智能響應。完善公共預警平臺，優化預警信息發布方式，提高發布覆蓋度、精準度和時效性。完善預警應急疏散聯動體系，確保突發事件報告及時、處置快速。二是完善協同聯動機制。建立健全重大突發事件安全風險聯防聯控機制，推動都市圈應急協同聯動。完善災害事件預防處理和緊急救援等聯動機制，細化和落實各相關部門工作任務、預警信息發布與響應行動措施。三是強化應急物資保障。建設一批綜合性國家儲備基地，建立地方和企業儲備倉儲資源信息庫，優化重要民生商品、防疫物資及應急物資等末端配送網絡，重點加強突發公共衛生事件應對處置有關應急物資儲備。四是加強救援力量統籌。加強對城市供水、供電、地鐵、通信等運營單位以及街道、社區、物業等基層管理人員的指導和培訓，提升基層應急處置能力。摸清城市應急救援能力、隊伍建設和物資儲備情況，排查重點區域或薄弱環節安全隱患及應急物資布設情況。加強應急資源管理平臺推廣應用。

（三）事后：“充分”反饋，“有效”提升

一是加強應急預案和演習針對性。及時修訂完善城市綜合應急預案以及重點區域專項應急預案，細化和落實各相關部門工作任務、預警信息發布與響應行動措施，確保相關人員熟悉應急程序，明確突發情況下停工、停產、停學、停運和轉移避險的要求。二是提升信息傳播質效。健全突發事件新聞發布和輿論引導機制，把握好“時度效”，加強信息公開和新聞宣傳，提高重大突發事件的輿論引導能力和處置水平。拓展信息傳播渠道，加大信息傳播力度，及時發布權威信息，公開透明回應群眾關切。三是增強基層自救互救能力。建立面向公眾的應急救援培訓體系，通過定期培訓、實訓演練等強化公眾安全意識、自救互救能力。建立完善社區、居民家庭的自救互救和鄰里相助機制。四是提高“平急”轉化靈活性。建立區級“平急”結合應急響應和轉換機制，健全“區—街道—社區—網格”四級“平急”結合指揮體系。結合“15分鐘社區生活圈”，推動設施升級改造，保障“平時”精準服務，“急時”處突有效。

注：

①相應地，城市應對過程包括防范準備、監測預警，應急響應、應急處置，恢復重建、改進提升等環節。

②理想情況下，當災害發生時要素間協同配合、良性互動，形成合力，推動城市功能維持運轉、空間維持韌性。

（王女英，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心助理研究員。徐勤賢，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心副研究員）