橫向轉移支付制度化的難點甄別

作者簡介： 于雯杰（1985—），女，山東煙臺人，博士，中國財政科學研究院全球風險治理研究中心副研究員，研究方向：預算管理、政府間財政關系、國際財經。

摘 要：德國橫向轉移支付制度在實施50余年后被縱向轉移支付取代，反映了德國橫向轉移支付制度的三個弊端：以部分州的福利損失為代價，對地方政府產生逆向激勵；鼓勵財政輕率行為，增加地方債務負擔；實現區域均衡發展的效果并不突出。從德國經驗看，我國橫向轉移支付制度化的現實障礙主要有：法律法規缺位，財政法定困難；制度統籌層級過低，地區間合作意愿不強；制度設計復雜，操作成本高；地區間財力差距過大，基本公共服務均等化難度較高。因此，我國一是要提高政府間財政關系的法治化水平，保障轉移支付制度有法可依；二是鑒于橫向轉移支付具有“政治動員性”色彩，可以階段性、局部性使用；三是協調區域財政均衡要兼顧公平與效率，避免逆向激勵；四是加強中央政府在現有橫向轉移支付政策執行方面的作用發揮。

關鍵詞： 橫向轉移支付；財政法定；逆向激勵；區域均衡

中圖分類號：F812.2"" 文獻標識碼： A""" 文章編號：1003-7217（2025）01-0068-08

一、引 言

基于傳統財政分權理論，政府間轉移支付的核心目標是化解縱向或橫向財政失衡問題^[1]。從全球財政實踐來看，自上而下的縱向轉移支付扮演了舉足輕重的角色。同時，部分國家也通過橫向轉移支付有效平衡地方財力，填補地方政府資金缺口，取得了顯著成效。橫向財政轉移支付，即在既定的財政架構下，同級政府間進行的財政資金平行調配。這一過程通常表現為財力較為雄厚的地區向財力相對匱乏的地區進行資金轉移，通過富裕地區對貧困地區的支持，實現財政資源的均衡配置、縮小地區間差距，并確保基本公共服務在全國范圍內實現均等化。作為縱向轉移支付的有益補充，橫向轉移支付在多國被廣泛應用于調節各級政府及地區間的財政分配關系，成為財政再分配過程中不可或缺的一環，同時也是分稅制財政管理體制的重要組成部分。

我國自1994年開始實行分稅制改革，并啟動與之相配套的財政轉移支付制度，對于平衡政府間縱向財政關系、防止區域間財力差距進一步擴大發揮了重要作用。當前，我國并沒有確立正式的橫向轉移支付制度，但為增強區域發展的平衡性，我國自20世紀70年代以來加大對革命老區、省際交界區等部分特殊區域的統籌力度，逐步縮小區域發展差距，主要表現形式有對口援助、跨區域生態補償和對口協作等，均實質上起到了橫向轉移支付的作用^[2]。

當前，受資源稟賦和傳統發展模式的影響，我國經濟結構性矛盾越發凸顯，區域發展不均衡、不協調成為我國推進共同富裕面臨的首要問題。同時，我國存在地方財政自主度與中央財政控制權同方向增強的現象，加劇了地方政府間的財力差異，增強了財政激勵扭曲效應^[3]。經驗表明，區域發展不均衡及國內經濟的多極化發展會阻礙國家內部政策共識的達成，加劇國家社會發展的不確定性和不穩定性，而區域協商與合作在解決區域發展面臨的各種問題上具有重要功能^[4]。橫向轉移支付旨在通過富裕地區向貧困地區提供財政援助，縮小地區間的經濟差距，實現區域的均衡發展。在此背景下，實現橫向財政轉移支付制度化在理論界的呼聲也日益高漲。學者們從多個不同角度對該問題進行了研究：有的以對口支援為例，認為中國特色的對口支援橫向轉移支付作為縱向轉移支付的補充，取得了良好的成效，顯著降低了縱向財政失衡程度，同時緩解了橫向財政失衡^[5-7]；有的將研究重點放在生態補償橫向轉移支付方面，提出將碳排放基準納入財政轉移支付體系，建立能源凈流入地以碳排放權轉移的形式向能源凈流出地支付相應補償的生態補償轉移支付，為構建有中國特色的橫向轉移支付制度指明方向^[8，9]。但是也有部分學者對橫向轉移支付的應用存在質疑，認為橫向財政轉移支付“劫富濟貧”的色彩非常突出，非常容易引起地區間的矛盾與沖突，而且其有效實施有特定的前提條件，并不是所有國家都適合^[10]；橫向轉移支付制度具有的收入效應和替代效應，顯著降低了地方政府的稅收收入^[11]。而適度的地區財力失衡以及橫向競爭機制約束下，發達地區的思路創新與制度有效存在外溢效應，有助于實現地方政府整體治理能力的有效提升^[12]。

德國橫向轉移支付制度長期以來發揮著平衡各州財政能力的作用，被譽為橫向轉移支付制度的“德國模式”，也曾為許多國家的橫向轉移支付制度設計提供了經驗借鑒^[13]。然而，在長期社會經濟實踐中，德國橫向轉移支付制度的問題與缺陷也日益凸顯，在公平、效率和可持續性等方面飽受爭議^[14]。有研究認為，德國財政平衡制度弱化了各州經濟表現與財政收入之間的聯系^[15]，縱向轉移支付作用發揮不足，導致德國聯邦政府的決策意圖無法得到有效反映^[16]。最終，德國于2020年正式取消州際橫向轉移支付，改為以共享稅分配和縱向財政平衡為主要形式的新轉移支付制度。本次改革反映了橫向轉移支付制度在機制設計和實踐運用方面的制度缺陷，改革對德國政府間財政關系和區域均衡產生重要影響。

結合現有研究，目前國內外關于橫向轉移支付制度的研究尚未同步，國內學者多以對口支援和生態補償轉移支付等中國特色轉移支付項目為研究對象，尚未對橫向轉移支付全面制度化展開深入探究，也未對德國橫向轉移支付制度失敗的典型案例進行跟蹤研究。國外關于德國橫向轉移支付制度改革的研究則缺乏與中國國情的有效結合，缺少本土適用性。鑒于此，本文利用德國橫向轉移支付改革前后數據進行對比，對德國橫向轉移支付的制度缺陷和改革動因進行案例剖析，并結合中國現實國情，從不同視角揭示中國橫向轉移支付制度化的現實障礙，以期為中國轉移支付制度的規范化建設、推動實現共同富裕的宏偉目標提供決策參考。

二、德國橫向轉移支付制度的實施背景與制度框架

（一）德國建立橫向轉移支付制度的緣起

1949年，德國頒布《基本法》，確立聯邦制政體，實行聯邦、州、市鎮三級政府組織架構①。按照區域平衡原則和體制對稱原則，遵照三級獨立政府架構對應配置財政管理部門，實行聯邦、州、市鎮縱向三級財政分權，努力實現區域生活條件大體一致^[17]。區域平衡原則指出，由于各州向聯邦繳納的稅收比例相同，因此，應當有平等的機會和權利享受基本相同的公共產品和服務。然而，各州資源稟賦有很大差異，因此聯邦政府要對各州因自然、社會、經濟、種族等原因造成的財政收支差異進行調節，即通過轉移支付使州政府具有提供同等水平公共服務的能力。體制對稱原則指出，為達到帕累托最優的結果，納稅人和受益者應該是一致的。這種“誰受益，誰支付”的制度最大限度地減少了搭便車者獲得公共產品而不付費的情況，因為只有受益者才能決定公共產品的數量。從經濟學角度看，區域平衡原則更偏重公平，體制對稱原則更偏重效率，因此，德國財政體制的走向取決于決策者的決策重點，也決定了德國合作型財政聯邦制的基本特征。德國《基本法》不僅確立了平等目標，而且確立了實現該目標所需要的再分配制度，從1950年起建立以州際橫向撥款為特征的轉移支付機制^[18]。

“二戰”結束后，受歷史上根深蒂固的國家主義至上的絕對主權觀念束縛，以及集中財力恢復國家和社會秩序的需要，聯邦德國一方面屈從于美、英、法等戰勝國的壓力奉行聯邦主義；另一方面，通過《基本法》賦予聯邦政府以專有立法權、共同立法權、框架性的總體立法權為代表的大多數決策效力，并通過垂直撥款機制誘導各州及地方政府保持政治忠誠度。1951年德國經濟開始迅速恢復，并在隨后幾年創造德國的“經濟奇跡”。然而，財政擴張帶來聯邦政府債務規模激增和州政府財政壓力日益凸顯。20世紀60年代后期，一些經濟欠發達的州政府開始面臨債務危機。市鎮政府的主體稅種為房地產稅和營業稅，由于地區間土地價值和工業化水平差異而呈現區域分化，市鎮政府財政能力差異也日益顯著，財政均等化改革迫在眉睫。在此背景下，德國于1969年頒布《財政平衡法》，將橫向轉移支付作為正式制度加以確認，這種以“富”幫“貧”為特征的轉移支付制度強調州政府之間“兄弟”般的直接財政聯系，從而削弱聯邦政府集中財力、影響各州的能力。

（二）德國橫向轉移支付制度的四大支柱

德國橫向轉移支付制度自20世紀60年代正式建立以來，由聯邦議會通過法律程序確定下來，有具體明確的法律依據和指導原則，以及較為完整的測算程序和支付標準。具體來看，保障其長期以來順利實施的制度框架主要包括以下四大支柱：

1.轉移支付法定原則。德國財政聯邦制強調法律和政策的統一性^[19]，以立法先行為前提，以《基本法》為上位法，輔以《稅收通則》《財政平衡法》等法案，構建了完善的法律體系?！痘痉ā返?2條規定，凡是德國公民，無論其生活在德國哪個地區，應當有平等的機會和權利享受基本相同的公共設施和服務，德國聯邦有權立法保障領土內所有公民享有相同的生活條件②。《基本法》第107條規定：“要保證各州之間的財力均衡。財力較強的州有義務也有權利在有限的范圍內幫助財力較弱的州”。③財政平衡原則被寫入《基本法》，成為德國財政體制安排的基本原則。

《財政平衡法》進一步細化和明確了橫向轉移支付的機制、方法和程序，詳細說明了具體實施步驟以及財政能力指數和財政均衡指數的測算方法。該法律規定通過各州之間和州內市鎮之間稅收收入的再分配，達到各地區財力基本平衡，這是德國財政法制體系中一項獨具特色的重要內容，為橫向轉移支付制度實施提供了法律保障。

2.府際間稅收分享機制。德國不僅有不同層級政府之間的聯合決策，還有府際間的收入分享，為橫向轉移支付制度的順利實施提供財力保障^[20]。德國實行聯邦、州、市鎮分權的稅收體制，稅收收入分為共享稅和聯邦稅、州稅、市鎮稅三種專享稅，其中共享稅屬聯邦、州、市鎮共有，按比例在各級政府之間進行分享。共享稅在德國稅收總量中占據較大比重，企業所得稅、個人所得稅和增值稅收入歸聯邦和各州共同所有，此外市鎮政府也分享到個人所得稅和增值稅的份額。2022年，共享稅收入占德國稅收收入的75%，其中收入最高的兩個稅種是增值稅和個人所得稅中的工薪稅，分別占32%和25%④。共享稅比重較高，導致德國聯邦稅收收入占比低于其他聯邦制發達國家。如圖1所示，2020年，德國聯邦稅收收入占全國稅收收入的比例為27.5%，同期美國為38.6%，加拿大為41.1%，澳大利亞達到80.9%。聯邦政府收入占比偏低，弱化了聯邦政府的收入再分配能力，導致州際財政能力差距存在拉大風險，這成為州際橫向轉移支付的制度性前提。

3.事權和支出責任合作型分權。在收入分享同時，德國政府支出責任劃分體現出府際間合作特性，聯邦、州和市鎮政府依據公共產品的外部性和信息復雜性原則，分別承擔不同的事權。聯邦事權通常具有高度的全域外部性，如國防、國際事務、鐵路空運、移民和郵政電信等；州政府主要負責教育科研、法律秩序、文化建設等；市鎮政府主要負責其具有信息優勢的地方性公共產品，如地方道路、運動與娛樂、學校建設、公共住房、供水和污水處理等。

從財政支出額度來看，聯邦政府和州政府在政府職能承擔方面扮演幾乎同等重要的角色。若用各級政府財政支出占比來衡量，如圖2所示，2014年德國聯邦政府和州政府財政支出占比分別為38.1%和37.8%；州政府加上市鎮政府的支出，德國地方政府支出比例超過聯邦政府，達到61.9%。地方政府財政支出壓力過大，伴隨州際財力水平不均衡，同時，聯邦政府收入再分配能力無法與之匹配，這增加了州際橫向轉移支付的現實必要性。

4.完整的測算程序和支付標準。為降低決策成本，提高政策透明度，德國橫向轉移支付計算公式步驟清晰、簡單易行，支付標準具有科學嚴謹的理論依據。具體測算程序包括“兩縱兩橫”共四步：第一步是“一縱”，即除增值稅以外的其他共享稅在三級政府之間按比例分配。第二步是“一橫”，即州分享的共享稅在各州之間和州內部進行橫向分配。增值稅的分配比較特殊，在分配給各州之前需要扣除總額度的25%分配給人均稅收水平低于全國平均水平92%的財力貧困州，剩余75%則按照各州人口數量在所有州進行分配⑤。這一步共享稅分配后，各州排名會發生明顯變化，已經具有初步再分配效應。第三步是“二橫”，即贈予州和受援州之間進行的州際橫向轉移支付制度，也是德國橫向轉移支付制度的核心。在這一步，分別計算各個州的“財政能力指數”（Finanzkraftmesszahl， FMZ）和“財政均衡指數”（Ausgleichsmesszahl， AMZ）。財政能力指數=該州的稅收收入+該州市鎮稅收收入×64%，財政均衡指數=所有州稅收之和÷所有州測定居民數之和×該州測定居民數。因此，某一州的人均財政能力指數=FMZi÷Pi，其中FMZi是指i州的財政能力指數，Pi是指i州的人口。全國人均財政均衡指數= AMZ÷P，其中AMZ是指全國財政均衡指數，P是指全國各州人口總和，即P=∑niPi。某州應該有的人均財政均衡指數為：Yi= AMZ÷P×Wi" 。其中，Wi為人口密度權重。各州人均財政能力指數FMZi/Pi與該州應有人均財政均衡指數Yi之間的差額就是計算財政平衡撥款的依據。如果一個州的人均財政能力指數與應有人均財政均衡指數的比值低于95%，就是受援州，需要接受轉移支付；如果這個比例大于102%，這個州就是贈予州，需要向別的州提供轉移支付。贈予和受援的額度按照75%的統一線性費率計算。贈予州實際轉移資金額度為（FMZi/Pi-1.02Yi）×75%。受援州實際接受資金額度采取與贈予州相同的計算方式，以保證資金的充分利用。第四步是“二縱”，即聯邦對州補充轉移支付，包括一般性轉移支付和特殊需求轉移支付，例如針對原東德新聯邦州的補貼。在經過前三步之后，如果某個州的財政能力指數仍低于其財政均衡指數的99.5%，聯邦政府會以一般性轉移支付的形式補償該缺口的77.5%。

三、德國橫向轉移支付的制度困境與取消動因

（一）州際橫向轉移支付以部分州的福利損失為代價，對地方政府產生逆向激勵

理論上看，州際橫向轉移支付與縱向轉移支付相比，便于增進地區間橫向聯系，有利于維護國家統一和民族團結。但是，這種“抽肥補瘦”的制度設計，在實現各州人均財政能力均等化的同時削弱了各州經濟表現與自身財政能力之間的相關性，給地方政府增加自身收入帶來逆向激勵。對于贈予州來說，當地新增稅收收入大部分將通過橫向轉移支付貢獻給其他州；對于受援州來說，如果增加自身稅收收入，那么，對該州的轉移支付金額就會減少。橫向轉移支付本質上是用贈予州的福利損失來實現受援州的福利增加，轉移支付前后，各州的財力水平排名會發生很大變化。2019年，在增值稅分配前，漢堡市的財力水平為第一名，在經過數步轉移支付之后，最終漢堡市財力水平僅為第四名，巴伐利亞州通過橫向轉移支付損失超過18%的收入⑥。甚至在極端情況下，有的贈予州在進行四步財政平衡之后的財力水平會低于受援州。

有研究用邊際貢獻率來評估橫向轉移支付制度對州政府的逆向激勵效果：2019年，各州的邊際貢獻率最高達到88.2%^［21］。對于贈予州來說，這意味著多收入1歐元的稅收，其實際財政收入僅增加0.118歐元，剩下的0.882歐元將通過橫向轉移支付轉移給受援州。這會對州政府的稅收努力產生負面激勵效應，并誘導州政府放松稅收征管，以贏得更多選票。對于受援州也是如此，如果多收入1歐元稅收，那么，凈轉移收入將減少0.882歐元。因此，受援州會安于接受轉移支付，無心改善自身財政狀況。因此，無論是贈予州還是受援州都沒有提高稅收的強烈動機。以薩克森安哈爾特州為例，2010—2018年，其轉移支付前人均財力水平一直在各州平均水平的48.3%～56.4%之間，沒有顯著進步⑥。

（二）橫向轉移支付鼓勵財政輕率行為，增加地方債務負擔

橫向轉移支付制度對單個州財政收入意義重大，尤其是對于稅收能力較差的原東德新聯邦州。2019年，圖林根州超過45%的收入來自橫向轉移支付。對橫向轉移支付的高度依賴弱化了州政府的財政責任，引發州政府道德風險和財政輕率行為，導致州政府債務率和財政支出額度上漲^[22]。如圖3所示，1992—2005年，德國州政府和市鎮政府的債務余額從1992年12月31日的2981.16億歐元增加到2005年12月31日的6027.84億歐元，增長率高達102.2%。在一些州，高債務水平使其不得不向聯邦政府要求緊急救助。

緊急救助會給這些州帶來預算軟約束^[23]，使這些州額外開支的邊際效益超出邊際成本，部分成本溢出至其他州的納稅人身上。這一事實鼓勵了州政府超支和赤字，并引發其他州的效仿效應。2009年歐債危機爆發后，德國地方政府債務狀況進一步惡化，違背了德國預算平衡的財政原則。此外，由于德國大部分稅收是共享稅，橫向轉移支付制度產生的逆向激勵作用對聯邦政府財政收入也產生外溢效應，州政府對于提高自身經濟增長率和增加財政收入方面的努力缺失，影響了聯邦稅收收入的增加。

（三）橫向轉移支付實現區域均衡發展的效果并不突出

德國橫向轉移支付制度建立的初衷是平衡地區間財政失衡，在過去幾十年通過“削高補低”確實起到一定作用。但由于德國自轉移支付制度建立以來就采取橫向轉移支付的辦法，因此，缺少縱向轉移支付的數據對比，很難看出橫向轉移支付與單純采用縱向轉移支付的政策效果究竟孰優孰劣。2020年，橫向轉移支付的弊端逐漸凸顯，德國取消橫向轉移支付，財力較強的州不再需要對財力較弱的州進行轉移支付，轉移支付操作流程得到極大簡化。鑒于橫向轉移支付取消后的相關財政數據已經公開，因此，以德國取消橫向轉移支付前后兩年的相關數據作為比較依據，用16個州人均財政能力指數與人均財政均衡指數之比的標準差來衡量改革前后德國轉移支付制度的均衡效果。如式（1）所示：

σ=∑ni=1（xi-）2n" （1）

其中，xi表示第i個州人均財政能力指數與該州人均財政均衡指數的比值，即xi=FMZi÷PiAMZ÷P×Wi。

計算結果如表1所示，從2019年和2020年的均衡效果比較來看，2019年在經過第一步共享稅分配后，16個州的人均財力標準差為27.80，在完成四步財政平衡之后，標準差最終縮小到2.50，均衡程度大大提高；2020年改革后，在經過第一步共享稅分配后，標準差為26.06，在完成三步財政平衡后，標準差最終縮小到2.67，與改革前均衡效果相當。在最終效果相當的情況下，由于步驟得到簡化，因此，改革后每一步均衡效果都比之前有所提高。2020年，在第二步增值稅分配后，各州財力水平已經達到平均水平的90%以上。如表1所示，州際人均財力差距的標準差從26.06降到5.96，達到原來第二步和第三步共同的均衡效果。

改革后，德國轉移支付制度縱向化趨勢加強，州政府收入與支出之間的聯系更加密切，州政府稅收自主權得到極大提升，最終強化了各級地方政府的財政責任，并能夠有效約束州政府債務規模的擴大^[24]。同時，為減輕州以下政府財政負擔，改革還將部分事權和支出責任上移，聯邦政府承接州和市鎮政府的部分事權和支出責任，減輕州以下政府的財政壓力。新財政分權模式明確了各級政府的職能分工，增加了州政府的財政韌性，為其應對突發情況和重大沖擊留出足夠的決策空間。

四、從德國經驗看我國橫向轉移支付制度化的現實障礙

（一）法律法規缺位，財政法定困難

轉移支付法治化能夠確保制度實施的公平性，避免人為干預和權力濫用，對于參與轉移支付的雙方來說有助于形成穩定和可預測的政治環境，提高轉移支付行為的規范化和透明化。德國以《基本法》為主，《稅收通則》《財政平衡法》等為輔，構建了完善的法律體系，對各級政府事權、共享稅分配機制、財政轉移支付辦法進行了明確規定。憲政和法治保證了德國財政聯邦制在一個規范化渠道內順利運行。

我國尚未出臺專門的財政轉移支付法，導致橫向轉移支付的實施缺乏明確的法律依據和制度規范。目前，我國財政轉移支付的實施主要依據《中華人民共和國預算法》相關規定和政府出臺的各種政策性文件，關于轉移支付的規定較為原則性。而且由于我國轉移支付制度定義為縱向轉移支付，因此，《中華人民共和國預算法》中約束的主要是縱向轉移支付的資金使用和監督，對于橫向轉移支付性質的資金分配并沒有進行約束和相應規定。在財政法定缺失的情況下，各級政府之間會出現推諉與博弈，缺乏對資金使用進行約束和監督的動力。

（二）制度統籌層級過低，地區間合作意愿不強

根據財政聯邦制理論對不同層級政府的職能劃分，收入分配的統籌和區域協調是中央政府的主要職能，需要中央政府利用包括轉移支付在內的財政工具加以解決。橫向轉移支付本質上是不同地區之間的合作和協調，由于各地區在經濟發展水平、財政狀況、生態環境等方面的差異并不趨同，合作意愿存在差異，必然需要中央政府的頂層設計和統籌引導。德國轉移支付制度雖然以州際橫向轉移支付為主，但整個過程由聯邦政府控制，從這個意義上來說，德國橫向轉移支付制度仍然是中央集中模式。

我國現有對口支援、生態補償等橫向轉移支付政策手段具有較強針對性和特殊性，采取的是地區之間資源協調和區域互助模式，政策制定和實施都由轉移支付雙方協議完成，制度統籌所涉及的行政層級較低。轉移支付規模和實施方式并沒有客觀標準，而是依據轉移支付雙方的契約關系，具有很強的主觀性和隨意性。近年來，受到國際經濟貿易格局發生深刻變化、人口老齡化壓力、產業轉移趨勢、債務風險防控需求等多重復雜因素疊加的影響，地方政府財政狀況普遍趨緊，因此，實施橫向轉移支付的積極性相應降低。以生態補償橫向轉移支付為例，盡管有些下游地區表達出對開展跨區域流域生態補償等合作項目的興趣，但上游地區可能會因下游地區資金未能及時到位、資金管理機制過于僵化，或者考核指標體系對上游地區約束力度過大而持保留態度，從而影響合作的順利進行。

（三）制度設計復雜， 操作成本高

橫向轉移支付需要在不同地區之間建立復雜的財政關系，涉及財政資金的分配、使用、監督和評估等多個環節，需要完善的制度設計和運行機制來平衡各方利益，面臨較大的實操困難。橫向轉移支付資金測算和分配需要綜合考慮各地區資源稟賦、財政能力等因素，制定科學合理的資金分配方案，以確保資金能夠公平、有效地用于支持貧困地區和公共服務。例如，德國橫向轉移支付公式考慮了人口密度、城市規模、地理位置等多重復雜因素，這也增加了德國橫向轉移支付制度的操作成本。

我國橫向和縱向兩種模式有機結合的轉移支付實踐經驗相對匱乏。同時，轉移支付資金分配過程缺乏足夠的公開透明度，監督機制也不夠完善，導致財政資金使用缺乏規范性、地區發展不均衡的問題難以得到根本性解決。相較于縱向轉移支付模式，橫向轉移支付測算技術難度更大，資金分配與管理程序更加復雜。轉移支付金額測算、資金分配依據以及受援方對資金的規范使用等問題都需要真實全面的財政數據作支撐。信息不對稱和統計能力受限會使數據的真實性大打折扣，這些挑戰不同程度地制約著我國橫向轉移支付制度的建立和完善。

（四）地區間財力差距過大，基本公共服務均等化難度較高

橫向轉移支付制度體現了市場化運作的特點，確保橫向轉移支付制度的公平性和互利性是促進地區均衡發展、維護社會和諧穩定的關鍵所在。如果地區間發展差距過大，富裕地區在資金輸出后未能得到合理的利益回報，僅僅是單方面犧牲自身財政利益，這種橫向轉移支付模式必然不可持續。長期的不公平資金流動甚至會引發富裕地區納稅人的不滿情緒，質疑資金轉移的必要性和合理性，進而加劇社會矛盾，破壞社會和諧穩定。德國州際財政差距較小，為德國橫向財政平衡制度順利運作提供極大便利條件，但仍無法阻止德國橫向轉移支付制度頻遭質疑，以及州際財政關系日益緊張。

盡管橫向財政轉移支付制度設計的初衷在于縮小同級政府之間的財政能力差異，從而確保各地基本公共服務均等化，但地區間財力差距的適度性對于該制度的成功實施至關重要。在當前現實情況下，我國地區間財力差距，特別是東、西部以及城鄉間發展不均衡問題，呈現極大的復雜性和嚴峻性。由圖4可見，我國各省財力差距要顯著大于德國各州財力差距。以2019年為例，德國在橫向轉移支付之前，州際財力水平差異系數為0.23，而同年度我國各省財政預算收入差異系數高達0.84。這種巨大的財力差異，使得橫向轉移支付制度在客觀上難以達到預期效果，同時，也難以滿足其制度化的基本條件。

五、結論與建議

德國橫向轉移支付制度為推動德國區域經濟均衡發展發揮了重要作用。轉移支付法定原則、府際間稅收分享機制、事權和支出責任合作型分權、完整的測算程序和支付標準，是保障該制度長期以來順利實施的四大支柱。但實踐表明，這種“抽肥補瘦”式的制度設計，平衡性效果以部分州福利損失為代價，在實現各州人均財政能力均等化的同時會削弱各州經濟表現與自身財政能力之間的相關性，給地方政府增加自身收入帶來逆向激勵，甚至造成過度平衡。同時，對州際橫向轉移支付的高度依賴弱化了州政府的財政責任，引發州政府的道德風險和財政輕率行為，導致州政府債務率失控，地方政府債務風險日益擴大。在此背景下，德國政府于2020年正式取消橫向轉移支付。改革后財政平衡責任由州級政府上移至聯邦政府，制度縱向化趨勢加強，各級政府的事權和支出責任得到進一步明確，堵住了道德風險引發的效率損失漏洞；同時州政府稅收收入分配自主權增加，對州政府的稅收努力產生正向激勵。

中國幅員遼闊，人口眾多，既有中、東、西部地區團結互助的優良傳統，又面臨區域發展相對不均衡的客觀事實。從德國經驗看，我國橫向轉移支付制度化的現實障礙主要有四點：一是法律法規缺位，財政法定困難；二是制度統籌層級過低，地區間合作意愿不強；三是制度設計復雜，操作成本高；四是地區間財力差距過大，基本公共服務均等化難度較高。因此，橫向轉移支付目前尚不適宜作為基本轉移支付制度在我國全面制度化。德國取消橫向轉移支付的改革經驗與教訓，能夠為我國規范完善轉移支付制度提供有益的參考和借鑒。

第一，提高政府間財政關系的法治化水平，保障轉移支付制度有法可依。德國在《基本法》中對政府間事權和支出責任劃分、稅權與收入劃分以及轉移支付制度作了原則性規定，并在此框架下制定了專門的《財政平衡法》，建立了完善的轉移支付法律制度體系，三級政府在法定權限內各司其職，為促進區域經濟均衡發展、實現基本公共服務均等化提供了法律保障。我國目前轉移支付制度缺乏法定標準監管和約束制度運行，影響了制度的執行力和資金使用效率。因此，應當加快推進轉移支付專項立法和配套法律建設，提高我國政府間財政關系的制度化和法治化水平，適時制定中央與地方財政關系法，從根本上消除轉移支付執行、監督程序中的隨意性和模糊性，提升轉移支付的規范性和公平公正性，做到轉移支付行為有法可依。

第二，橫向轉移支付具有“政治動員性”色彩，可以階段性、局部性使用。德國以橫向轉移支付為特征的財政平衡制度，是德國政府為縮小國內地區間經濟和生活水平差距作出的政策創新，在特定時期內發揮了促進區域經濟平衡、維持社會穩定的重要作用。在中國實踐中廣泛存在的對口支援、生態補償等政策手段，是一種僅針對部分地區和領域的獨具中國特色的資源協調和區域互助模式，對于協調區域發展、解決市場失靈造成的外部性問題起到積極作用，本質上具有橫向轉移支付的特征，有利于實現共同富裕目標，應當繼續予以支持。在此基礎上，加強相關政策的制度化建設，明確各項政策的適用范圍和政策目標，規范現有橫向轉移支付的啟動與退出機制，讓其在不同領域、不同場景下靈活發揮作用，成為對現有轉移支付制度的有益補充。

第三，協調區域財政均衡要兼顧公平與效率，避免逆向激勵。德國有16個州，人口約8270萬⑦，從國家規模和區域均衡程度來看，橫向轉移支付的實施難度比中國要小得多。盡管如此，程序煩瑣、逆向激勵的問題仍然存在。中國國情比德國復雜，在協調區域間財政均衡關系時應當注意三點：一是統籌區域發展異質性，在縮小區域財政差距的同時要避免平均主義，發揮地方政府的主觀能動性；二是在合理劃分中央與地方事權和支出責任的基礎上，適度上移并強化中央事權和支出責任，減少政府之間的推諉和博弈，減輕地方政府財政負擔；三是簡化轉移支付流程，降低制度成本。在明確資金分配依據、資金使用規范的基礎上，盡量簡化轉移支付的測算公式和種類，提高政策透明度。

第四，加強中央政府在現有橫向轉移支付政策執行方面的作用發揮。橫向轉移支付屬于單方面利益讓渡，由于存在道德風險和逆向選擇等制度漏洞，不易調動贈予方的支付積極性以及受援方的發展積極性?；诖?，中央政府應當承擔起橫向轉移支付總體設計的領導職責，統籌橫向轉移支付資金的支付標準、規模、結構、用途及支付進度等關鍵要素。同時，為有效應對橫向轉移支付資金可能面臨的“軟約束”和道德風險問題，中央政府需在制度層面確立清晰的監督流程，明確資金使用計劃及監督管理責任，細化相關各方職責劃分，并加強相關審計工作。在必要時，應允許資金支出方派遣財會監督人員，以確保資金使用的合規性和有效性。此外，中央政府還應建立定期評估機制，對橫向轉移支付運行情況進行全面評估，根據評估結果及經濟社會發展實際情況，適時對轉移支付撥款公式及某些關鍵參數進行微調，以確保橫向轉移支付制度能夠持續、有效地發揮作用，形成地區間互利共贏的局面。

注釋：

① Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 9. Juni 1949， Artikel 20，Artikel 105。

② Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland" vom 19. Dezember 2022， Artikel 72。

③" Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland" vom 19. Dezember 2022， Artikel 107。

④"" Bundesministerium der Finanzen. Finanzebericht 2023［EB/OL］. （2023-08-05） ［2024-01-21］. https：//www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Oeffentliche-Finanzen/Finanzberichte/finanzbericht-2023.html。

⑤ Gesetzüber den Finanzausgleich zwischen Bund und Lndern vom 20 Dezember 2001， Artikel 8。

⑥ 數據來源：德國財政部數據庫。

⑦ 數據來源：德國聯邦統計局。

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（責任編輯：允萱）

Identification of Difficulties in Institutionalizing Horizontal Transfers

—Case Study on the Cancellation of Horizontal Transfers in Germany

YU Wenjie

（Research Center for Global Governance and Public Finance， Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China）

Abstract：German horizontal transfer system has been replaced by vertical transfers after more than 50 years of practice， reflecting three drawbacks： reverse incentives for local governments at the cost of welfare losses in some states; encouragement of fiscal imprudence and triggering of fiscal imprudence by state governments; and the effect of achieving balanced regional development is not outstanding. From Germany’s experience， there are four main practical obstacles in institutionalizing horizontal transfers in China： first is the difficulty of fiscal legislation; second， the co-ordination level is low， and the willingness of inter-regional co-operation is not strong; third， the system design is complex with a high cost; fourth， the fiscal gap between regions is too large， and it is difficult to ensure equitable access to basic public services. China can get the following inspirations from Germany’s experience： firstly， improve the legal basis of intergovernmental transfers. Secondly， horizontal transfers can be used in phases and locally. Thirdly， the coordination of regional fiscal balance should take into account both equity and efficiency， and avoid reverse incentives. Fourthly， the role of the central government in the implementation of existing horizontal transfer policies should be strengthened.

Key words：horizontal transfer; fiscal legality; reverse incentive; regional equalization