我國旅游標準法律屬性分析

關鍵詞：旅游；標準；法律屬性

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2025.01.008

0 引言

2024年《文化和旅游標準化工作細則》發布，提出“提倡法規引用標準、政策實施配套標準。當推薦性標準被相關法律、法規、規章引用，則該推薦性標準具有相應的強制約束力，應當按法律、法規、規章的相關規定予以實施?！蔽募矫鞔_了旅游標準基于被法律引用而產生的強制約束力，使得推薦性標準也間接具有了與法律類似的規范功能。實踐中，旅游標準長期以來被業內視為“軟法”，我國各級旅游行政主管部門常常借助旅游標準進行市場管理，并將其作為對企業行為評價的重要依據之一。我國《民法典》第511條規定，“當事人就合同標的質量要求不明確的，按照強制性國家標準履行；沒有強制性國家標準的，按照推薦性國家標準履行；沒有推薦性國家標準的，按照行業標準履行；沒有國家標準、行業標準的，按照通常標準或者符合合同目的的特定標準履行?！薄睹穹ǖ洹芬粤⒎ㄐ问酱_認了標準在確定合同內容問題上的重要功能。近年來，隨著旅游行業的迅猛發展，越來越多的旅游標準制定出臺，行政管理和司法訴訟中，旅游標準被大量采用，對旅游標準的法律屬性及其效力也存在不同的認識，這需要我們對此做進一步的研究。

1 旅游標準編制與運用成因

GB/T 20000.1-2014《標準化工作指南 第1部分：標準化和相關活動的通用術語》條目5.3中對標準描述為：“通過標準化活動，按照規定的程序經協商一致制定，為各種活動或其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的一種文件?！笨梢?，標準是一種確定事務狀態應該遵循的路徑或具有的狀態的特殊規范。作為旅游行業的專門性規范，旅游標準是為旅游活動、旅游管理提供規則，優化旅游業制度體系、促進旅游區域化合作與發展、提高產品服務質量、促進資源優化組合、保護旅游消費者和旅游企業合法權益的規范性文件。

旅游標準的產生源于行業發展的需要。隨著旅游產業不斷壯大，旅游業輻射的領域越來越廣泛，需要調整的關系越來越復雜，現有的以法律為主導的規范體系對旅游關系調整的供給不充分就顯現出來，這主要表現在以下幾個方面。

1.1 主體多元導致監管乏力

我國旅游產業異常龐大，對于其涉及的“食、住、行、游、購、娛”六要素，在既有的行政管理體系中，旅游行政主管部門在市場監管上存在較大的限度，一般認為有明確法律依據監管對象僅包括旅行社和導游、領隊，在其他領域則顯得力不從心。以旅游資源管理為例，我國各級文化和旅游、園林及宗教等部門均有管理權限，如：風景名勝區由建設部門管理，森林公園由林業部門管理，地質公園由自然資源部門管理，水利風景區由水利部門管理。對于很多涉旅問題，旅游行政主管部門沒有自主管理的權限，加上各個部門在管理的過程中也有各自的出發點的情況，使得旅游行政管理存在監管多頭復雜、治理效率受限、治理職能錯位和缺位等現象。此外，旅游市場主體還存在區別于其他市場主體的特殊情況，有的旅游市場主體屬于政府直管形式，甚至存在政府和企業合股、政府職能和企業經營事項混同等問題，在這種體制下，需要進一步厘清各種關系。

1.2 客體屬性提升監管難度

旅游市場行為的客體是旅游的交易標的，也就是我們通常所說的旅游服務，服務是非物質性的、無形的、個性化的且難以固定的?，F實中，行政管理一般依據法律法規對行為進行評判，并依據造成的法律后果做出處理，從而發揮對社會關系的調整作用。旅游服務的特性決定了立法和旅游合同對很多模糊地帶的權利義務難以預先清晰設定，市場監管過程中有時會缺乏具體的著力點，從而不得不額外開展大量的工作，以便獲得對事情真相的真實認知，其監管難度遠遠大于對具體產品的監管。

1.3 規則模糊引發權利救濟問題

就當下的旅游法律體系而言，在進行全面的市場規制問題上，難以達到預期的目標。一方面旅游市場監管規則過于原則，以《旅游法》為核心的旅游法律體系所規定內容不可能做得到事無巨細。其他可用來調整旅游法律關系的立法，如《民法典》《消費者權益保護法》《電子商務法》等亦為綜合性立法，并非僅僅針對旅游行為，在法律調整的適應性上存在不足，在解決旅游業發展的實際問題上功能有限；另一方面，由于旅游服務具有階段性，尤其旅游侵權有時在極短的時間內發生，導致證據難以有效保存，加之對相關行為調整缺乏明確的規則，造成事后救濟的方式難度大、成本高。

1.4“硬法”治理存在天然缺陷

為了保障政府監管的權威性，作為“硬法”的旅游立法的強行法屬性明顯，主要通過行政強制措施進行治理，治理手段較為單一，造成在市場治理過程中，監管主體和監管對象往往處在相對立的位置，使得政府監管部門與旅游企業或旅游者難以進行順暢的溝通，有時甚至激化矛盾，從而難以取得良好的實施效果。此外，旅游立法的確定性和相對封閉性決定了其難以做到與時俱進，回應旅游經營者和旅游者的新訴求。

由于上述原因，旅游標準的產生就顯得順理成章。目前，我國已經建立了較為完整的旅游標準體系，旅游推薦性國家標準已有35項，強制性標準1項，行業標準81項。在我國，旅游標準與政府運作的體制機制息息相關。政府不僅是旅游標準化工作的管理者，也是旅游標準的制定者和實施監督者。可以說，旅游行政管理部門幾乎包攬了標準化的全部工作，標準化工作與政府行政管理工作緊密交織[1]。大量旅游標準在政府監管中發揮了積極的作用，這主要體現在：標準界定了行政機關及其工作人員不作為與作為的界限，便于社會公眾對政府行為進行監督，為控制和規范行政裁量權提供了有效依據；旅游標準的科學技術指標，為引導和規范旅游企業優化發展，提供了行為指南和衡量評價的尺度，提高了行政決定結果的準確性和過程的公開性。

2 法律視角下的旅游標準

2.1 制定管理主體

全球標準化的實踐表明，標準主要是由非政府機構的標準化組織制定，屬于私產品，而不屬于公產品，標準的制定權屬于私權，而不屬于公權[2]。

但我國的旅游標準比較特殊，在我國旅游業國家標準和行業標準的編制主體主要有旅游政府主管部門、高等院校和科研機構、旅游企業和旅游行業協會等。目前有效的10 0余項旅游標準中，由文化和旅游部（原國家旅游局）牽頭制定的有63項，省市旅游行政主管部門牽頭制定的有20項，占到旅游標準總體量的80%。此外絕大部分標準的發布主體或管理主體為文化和旅游部（原國家旅游局）。這充分體現了文化和旅游部對標準本身和標準化對象的充分、有力的管理權。

2.2 制定程序和要求

在我國，旅游標準的制定程序和要求與旅游規章的基本相同，體現在：從主體上，旅游標準的立項主體與規章立項主體“國務院部門”一致。旅游國家標準的立項主體是國家標準化管理委員會、國家市場監督管理總局，旅游行業標準的立項主體是文化和旅游部；從程序上，我國《標準化法》第15條規定：“在標準制定過程中，應當按照便捷有效的原則采取多種方式征求意見……標準征求意見的范圍一般包括行政主管部門、旅游企業、教育科研機構、個人等?！边@些要求類似于旅游規章，旅游規章在制定時，要求征求意見需采用多種形式，征求意見需廣泛，征求意見對象應豐富等。旅游標準制定中的審查主要內容分技術審查和行政審查。技術審查方面，主要關注標準編寫的規范性、與其他標準的協調性、標準內容的科學性和市場適用性以及征求意見的采納情況；行政審查方面，主要關注標準的程序合法性和標準材料的齊全性。在合法性、協調性、征求意見的吸收程度和技術要求方面的規定也類似規章制定。

2.3 內容和功能

現有旅游標準大體分為規范評價類與指南基礎類。從標準內容看，規范評價類旅游標準主要就旅游行為方式提供明確的規定，針對經營模式，規定市場準入的規則、交易規則、競爭規則以及市場管理規則等；針對服務質量，規定對旅游經營者提供旅游服務的水平進行評價的要求和尺度，通過評價的內容衡量旅游行為是否有序以及旅游服務質量的好壞。在約束力上，規范評價類標準為了確保執行力度和靈活性，針對不同情況規定了強制性內容和推薦性內容，在規范的表述上也有很大不同。強制性內容直接設定義務，如GB/T 41648-2022《旅游民宿基本要求與等級劃分》規定，“申報的旅游民宿應正常開業一年以上，未發生相關違法違規事件……旅游民宿在經營過程中出現違法違規事件的，應取消等級”。又如GB/ T 15971-2023《導游服務規范》提出“導游不應向旅游者兜售物品或誘導、欺騙、強迫、變相強迫旅游者購物”。推薦性內容賦予旅游經營者自由選擇的可能性，如GB/T 41011-2021《旅游景區可持續發展指南》規定，“有條件的景區宜開展合同能源管理”。這類標準為自愿采用的推薦性標準，無法強制旅游經營者對標采用或參與評定，當旅游經營者不對標采用或不參與評定時，旅游標準的指導性建議就無法落實。但無論是強制性還是推薦性，都在一定程度上表現出類似法的指引功能、評價功能和強制功能。

指南基礎類旅游標準是經過提煉總結形成的，為旅游活動提供普遍性、原則性、方向性的指導以及建議和信息，并不規定具體的程序、方法、特性指標或要求。它們主要通過引導旅游服務的提供、過程的履行來推動旅游秩序的建立。在規范表述上體現了說明性，一般不采用法律規范的表述形式，也不具有類似法律規范的管理屬性。

3 旅游標準化的法律屬性

法律調整行為的基本模式是通過設定權利、義務和責任，明確了什么行為是合法的，什么行為是違法的以及違法行為的法律后果[3]，在對行為合法、違法的判定問題上，法律有時需要借助標準的力量。在（2020）浙01民終1239號浙江暢游國際旅行社有限公司，陳亞鳳生命權、健康權、身體權糾紛案中，二審裁判認為，旅游服務提供者除依據法律規定外，還需參照案涉旅游合同和行業標準即LB/T 052-2016《旅行社老年旅游服務規范》的相關規定。鑒于被告提供旅游服務不符合行業標準的要求，未盡充分的安全保障義務，因此應承擔相應的法律責任。在本案中，法院將行業標準作為裁判依據，依此影響到旅行社法律后果的承擔，從某程度上來說，作為裁判依據的標準已經體現了法律的屬性。符合標準是證成行為合法性的重要依據，即標準盡管不具有私法的形式，但可以產生私法上的效力。

旅游標準化反映了法律的精神和原則，其本質是為了控制[4]，特定類型的旅游標準發揮了法的規范作用，且和旅游立法的目標相同，但這并不意味著旅游標準與法律只是形式有別，實為同性質規范。總的來說，單獨的旅游標準原則上沒有法律約束力，盡管強制性標準必須實施，但旅游領域唯一的強制性標準GB 26529-2011《宗教活動場所和旅游場所燃香安全規范》的內容也并不都具有強制力，該標準明確“焚香爐、亭等燃香點宜設置在殿堂外較為空曠的地帶”“宜在宗教活動場所和旅游場所的燃香點設置文明進香和環境保護等引導標識，每次進香數量不宜超過3支”“宗教活動場所和旅游場所宜采取廣播、海報、宣傳標識、發放材料等形式，向信教群眾、游客、導游等相關人員宣傳安全燃香、文明進香和環境保護等方面的知識”的內容為推薦性規范，其余內容為強制性。其他的推薦性旅游標準則通過被法律直接引用或者間接引用的方式，獲得實際約束效力，如：《娛樂場所管理條例》第7條規定：“娛樂場所的邊界噪聲，應當符合國家規定的環境噪聲標準”。在行政管理中或民事糾紛中，環境噪聲標準即GB22337-20 08《社會生活環境噪聲排放標準》作為是否存在噪聲污染的事實的評價依據。

需要指出的是，旅游標準實施并發揮效力，有時要依托于政府的行政權力，而非通過市場機制。如：《國家級旅游度假區管理辦法》規定“在本辦法所稱國家級旅游度假區，是指符合國家標準GB/T 26358《旅游度假區等級劃分》相關要求，經文化和旅游部認定的旅游度假區……國家級旅游度假區的認定和管理由文化和旅游部按照本辦法和國家標準GB/T 26358《旅游度假區等級劃分》及相關細則組織實施……”這類行政規章的制定目的就是為了推動標準的實施，將標準作為基礎，使標準的全部或大部分內容上升為法律條文。雖然標準具有法律的表達邏輯和特征，但仍然是通過法律的確認使其具有法規范屬性，而旅游標準單獨不具有法律屬性，應該將標準與相對應的規章文件視為一個整體作為法律淵源。

在全面依法治國的時代背景下，標準化是推動社會主義治理法治化的重要依托?？梢哉f，標準是一種調節現代國家的硬件運行的重要“系統軟件”[5]。在旅游市場上，旅游標準發揮著法律所不能代替的作用。標準化旅游產品實質是“政府信用背書”，旅游標準化工作效能的發揮成為了政府信用的擔保，彌補了旅游市場信用經濟不適配的情況[6]。在公共權力存在限度的條件下，旅游市場新常態的法治治理模式需要標準積極發揮作用以抵抗常態執法失效的情況[7]。為深入貫徹習近平法治思想，實現簡政放權、科學執法、治理體系和治理能力現代化，我們在旅游市場治理問題上，探索形成“法律+標準”的治理模式。實踐證明，標準與法律協同治理有助于處理好政府與市場的關系，強化旅游市場對資源配置的基礎性作用，推行“放管服”改革，著力解決市場體系不完善、政府干預過多等問題，減輕市場主體負擔，增強旅游經濟的活力、創新力和競爭力，加強和優化公共服務，保障公平競爭，促進旅游業高質量發展，從而增強旅游業合作治理能力，實行由部門治理向社會公共治理方式的轉變[8]。采取標準化這種柔和、開放的手段，將自上而下的單一命令和服從轉變為政府和公民雙向互動的協商方式，平衡多元利益，協調旅游管理部門與旅游企業、旅游消費者之間的關系，彌補硬法的天然不足，達到柔性治理的目的，實現治理提效。

4 結語

《文化和旅游標準化工作細則》的出臺，也加速了旅游標準制定和實施的法治化進程，即標準的編制更加嚴格，實施更加嚴謹。越接近于法的標準更易被法律引用，越能發揮其預期的調整作用。下一步，我們需要進一步明確法律引用標準的原則、規則和方式，使標準的引導、規范、評價功能更加凸顯。同時，要積極開展旅游標準與法律融合研究，使已經具備了法律屬性的旅游標準有選擇地充實到旅游法律體系中去，為旅游法治體系的建立和完善發揮積極作用。