日本立法鼓勵智能手機軟件競爭行為

2024年6月12日，日本公平貿易委員會（JFTC）宣布其提出的《促進特定智能手機軟件競爭法案》在日本參議院獲得通過并預計于2025年底生效。該法鼓勵智能手機軟件競爭等行為，旨在遏制跨國巨頭科技公司在智能手機市場上的壟斷行為，從而為用戶提供更多選擇。

立法背景

據日本總務省《通信使用趨勢調查》統計，2011年日本智能手機滲透率不足30%，2015年超過70%，2024年智能手機的普及率已經達到90%。絕大多數智能手機的操作系統為iOS與Android。與操作系統一樣，其他軟件也處于寡頭壟斷狀態：用戶在安裝應用軟件時只能使用各自系統的官方應用商店且必須經過官方應用商店的審核，應用內購買行為也必須通過官方應用商店進行。據報道，世界各地均發生過對于此類壟斷問題的投訴或訴訟事件。

隨著智能手機迅速普及并成為人們社會生活和經濟活動的基礎，使用智能手機所必需的移動操作系統、應用商店、瀏覽器和搜索引擎等“特定軟件”市場形成了只有少數平臺經營者的寡頭掌控局面，這些經營者的反競爭行為阻礙了相關市場的公平競爭和自由競爭。日本政府認為，數字領域應成為國家經濟增長的引擎，因此需要確保公平的競爭環境來刺激創新從而擴大消費者的選擇范圍。

在《促進特定智能手機軟件競爭法》（以下簡稱“新法案”）出臺之前，JFTC已在嘗試通過《反壟斷法》來確認蘋果和谷歌的壟斷行為。不過，基于《反壟斷法》的調查需要極長的時間（為證明蘋果涉嫌違反《反壟斷法》，JFTC總共花費了5年的時間）。值得關注的是，歐盟《數字市場法案》（DMA）已于2024年3月7日正式落地生效，開始限制蘋果、谷歌、Meta等濫用市場支配力的科技公司實施壟斷行為。倘若歐盟認為調查結果違反了DMA所規定的義務事項，平臺運營商最多要繳納其全球年總銷售額10%的罰款；如果反復多次違反，罰款可能會上升到20%。此外，美國司法部曾在2023年起訴谷歌“過度主導數字廣告”，英國議會也正在討論一項新的法案以加強對大型科技公司的監管。因此，日本政府為了維護平臺市場公平競爭的環境并緊跟歐美立法潮流出臺了該法案。

核心內容

新法案明確了受監管的“特定軟件”的定義。JFTC規定智能手機操作系統（iOS、Android等）、應用商店（AppStore、Googleplay等）、瀏覽器（Chrome、Safari等）與搜索引擎（Google、ETC等）四個領域為新法案所稱的“特定軟件”。根據日本內閣官方數字市場競爭總部秘書處所編制的《移動生態系統競爭評估最終報告（草案）》，巨頭科技公司在應用商店方面、預安裝與默認設置方面、數據獲取與利用方面、操作系統的功能方面等都實施了壟斷行為。簡而言之，這項新法案主要是針對特定軟件的提供商——特定企業而設立的。

新法案通過事前規制明確了受監管企業的禁止事項，這些禁止事項可以總結為四個方面：首先，是有關應用商店的規定，特定企業不得妨礙其他企業提供應用商店，不得妨礙其他企業使用計費系統，操作系統或應用商店的使用條款不得歧視或不公平地對待其他應用軟件的運營商；其次，是有關瀏覽器和搜索引擎的規定，特定瀏覽器與搜索引擎不得干擾用戶使用其他瀏覽器和搜索引擎，且必須為用戶提供可以輕松更改默認瀏覽器與搜索引擎的服務，無正當理由不得使自己的搜索結果優先于其他瀏覽器與搜索引擎的搜索結果顯示；再次，是關于獲取數據處理方面的規定，特定軟件所獲取的用戶數據不得用于在軟件內提供競爭性服務；最后，是關于操作系統功能的規定，特定企業所提供的應用軟件與其他公司提供的應用軟件之間不得出現功能上的差異。

新法案加強了對受監管企業壟斷競爭行為的監管力度。其規定，特定企業必須定期提交報告以供JFTC檢查其是否具有違規行為。若特定企業存在違反相關法規的行為，將被處以其在日本國內營業額20%的罰金，若企業在受處罰的10年內再次出現違法行為，罰金標準將提升至30%。該處罰措施類似于《反壟斷法》的“排除令”與“附加費支付令”，但懲處力度更加嚴格，是《反壟斷法》所規定的罰金的3倍以上。此外，新法案還規定，任何人如果認為特定企業違反了該法案，都可以向JFTC舉報并要求采取適當措施，可以說是對特定企業強有力的監管措施。

各方回應及期待

為了推進2024年的立法進程，日本數字市場競爭總部于2023年10月公布了《移動生態系統競爭評估最終報告（草案）》（以下簡稱“草案”）所公開征求的意見。草案中提出了一項專門針對蘋果進行監管的提案，蘋果以該提案將危及蘋果應用軟件開發者利益與消費者的隱私和安全為由發表聲明表示反對。原來，蘋果公司獨立統計了500多條用戶意見，發現多數用戶認為智能手機中包含用戶大量個人信息，如果通過其他途徑下載應用軟件，可能會出現個人信息被盜等新問題，因此出于隱私安全等原因反對該項提案。

此外，日本政府所征求的意見中大部分也是反對該項提案：日本電子信息技術產業協會（JEITA）認為政府忽視了企業的努力，該草案要求其他公司開發并無償提供與蘋果自主開發的AppStore同等的功能未免過于荒唐，且考慮到用戶的隱私與安全，應用軟件開發者需要證明自己應用軟件的安全性，這無疑會加重企業的負擔。因此，JEITA針對該草案發表意見稱：“我們反對這種做法，因為這種政府過度干預行為可能會增加企業負擔并阻礙企業創新。簡而言之，不考慮商業模式而強制企業無償提供通過努力開發的服務的政策可能會限制自由的商業活動。”

不過，由樂天、CyberAgent等企業組成的新經濟聯盟則對該規定表示支持。其代表理事三木谷浩史發表評論稱：草案中不僅提出了能夠令應用軟件開發者滿意的支付與計費規定；還提出了確保用戶數據安全的規定。這不僅可以保護用戶的隱私和利益，還能夠促進日本初創企業的發展。

雖然作為新法案支柱的草案收到了許多對該法案表示擔憂的公眾意見，但其目前似乎并沒有發生重大變化并預計將于2025年底施行。

為了回應公眾擔憂，日本參議院在2024年6月11日發布了內閣法第62號解答公眾的代表性問題，日本眾議院也發布了第213屆國會內閣法第62號補充決議，對新法案的實施作出補充說明。補充決議中規定：日本政府在執行新法案時應適當考慮維護公平競爭的環境與用戶的隱私安全性和便利性；2025年底新法案的部分規定將暫緩施行，并且計劃在施行日期之前制定有關確保安全等必要措施的指南。

日本上述新法案的推出，符合國際社會對于促進競爭并防止壟斷的立法努力的趨勢，也是針對蘋果、谷歌等巨頭科技企業壟斷行為的一項立法舉措。但該法案最終能否促進特定企業以外的其他企業創新并提供惠及用戶的服務，還需予以持續關注。

編輯：黃靈""yeshzhwu@foxmail.com