威脅視角下國家反情報戰略的演進

反情報是保護本國情報活動，使其免受他國情報機構或其他行為體滲透和破壞的活動，是當代情報工作的重要組成部分，是維護國家安全的重要保證。2024年8月1日，美國家反情報和安全中心（NCSC）發布新版《美國國家反情報戰略》（以下簡稱《戰略》）。這份戰略文件闡釋了美國面臨的來自國內外情報威脅的形勢，將俄羅斯和中國認定為“最重大的情報威脅”，強調應當加強反情報機構和人員的整合，以有效地打擊外國情報實體（FIEs），并通過戰略性規劃來保護美國國家安全和利益。本文采用文獻分析和對比分析法，評估《戰略》的出臺背景、分析其主要內容，并從威脅視角出發，結合過去6版內容分析其演進特點，展現反情報戰略與時俱進的變化趨勢，凸顯其工作重點及轉向，并總結啟示。

《戰略》出臺背景

美國家反情報和安全中心的前身“國家反情報執行官辦公室”最早于2002年創立，后幾經沿革轉為美國家情報總監辦公室（ODNI），下設負責統管、協調整個情報界反情報工作的專職機構，定期研究制定國家反情報戰略和計劃。為保護美國免受外國情報實體的活動影響，該中心依據國家安全現狀對其反情報工作的戰略進行動態性調整，自2005年起出臺過6版《國家反情報戰略》。本次發布的為第7版，距離之前2020版的頒布已經過去整整4年。

國際安全環境變化促使反情報戰略調整。全球化背景下，威脅格局急劇變化。近年來，美國情報界出臺的多部戰略和發布的情報文件皆指出，美國面臨的情報威脅呈現出多樣化和不確定性。2023版《國家情報戰略》提出，美國正處在一個日益復雜且相互關聯的威脅環境中，面臨多個層面交織的國家安全威脅。《美國情報界2024年度威脅評估》則認為，全球戰略環境正在迅速發生變化，世界變得越來越復雜且充滿不確定性，威脅也愈發多樣化。具體到當前反情報工作上，即美國國家安全和利益正面臨來自國外情報實體的威脅，其廣度、密度、數量、復雜程度和影響都是前所未有的。上述這些外國情報威脅現狀，促使情報界深入研究并推出與之相適應的新版反情報戰略。

現實威脅推動反情報工作轉型，適應安全需求。美國情報界通常將已被察知的或潛在可能危害美國國家安全或利益的任何個人、團體或國家等對象稱為威脅行為體。當前美國面臨的現實威脅和情報挑戰正在不斷趨向復雜且難以處理。首先是威脅行為體逐漸多樣化。《戰略》認為，外國情報和安全機構及其代理者持續尋求獲取美國的軍事、科技、商業等敏感信息和知識產權，而這些威脅活動不僅來自國家行為體，非國家和次國家行為體也在爭相模仿。這些行為體利用商業工具進行監視，搜集大量個人數據，并準備破壞美國的基礎設施。其次是威脅方式隨科技發展不斷迭代衍化。外國情報實體正在使用諸如先進網絡工具、生物識別設備、無人操作系統、增強型技術監視設備和商業間諜軟件等尖端技術，來推進其情報行動和影響力任務。這些技術易于使用、成本較低、商業化程度較高，即使是技術相對不成熟的外國情報實體也觸手可及。最后，內部威脅仍不容小覷。基于當前開源情報行業飛速發展，內部泄密將給反情報工作帶來難以預料的困難。內部人安全意識薄弱，無意中造成危害，或將招致外來力量對個人、實體、關鍵基礎設施的精準打擊。

上述形勢反映的是新戰略制定的主要動因。事實上，“9·11”事件發生后至今，美國情報界一直在推動反情報工作向著適應安全需求的方向發展轉型，而新戰略的出臺正是對既有挑戰的針對性回應。

《戰略》主要內容

《戰略》提供了一個全面的框架，用以指導美聯邦政府和反情報機構在未來3年內如何應對外國情報威脅。《戰略》強調了整合反情報工作與國家安全優先事項的重要性，根據當前和預期的外國情報威脅形勢更新了反情報界的優先事項，將這些優先事項傳達給反情報工作者及其盟友、合作伙伴、情報用戶和公眾，并為戰略和行動設計、規劃、資源分配和評估提供一套基本遵循。

簡述職責、愿景與使命。《戰略》將美國從事反情報工作的機構的職責明確為“識別、了解和抑制在美國的外國情報活動和能力；減輕內部威脅；保護美國的敏感和機密信息以及敏感設施免遭技術滲透、間諜活動和其他情報威脅；保護美國的利益、資產和機構免受破壞”等。愿景和使命是美國情報界在各級戰略中慣常設置的要素，往往扼要闡述戰略工作的努力方向。《戰略》明確，其愿景是“創建一個有韌性和創新的反情報界，以保護美國及其利益免受外國情報威脅，使國家更加安全”。而使命則是“識別、了解和消除外國情報威脅，保護美國在國內外的利益、資產和人民免遭間諜、破壞、暗殺或其他外國情報活動或行動的侵害”。

明確戰略支柱與目標。美國國家情報的戰略體系構成要素眾多，但其核心內容是目標和實施途徑，即如何有效運用和發展各種資源手段以達成戰略目標。《戰略》圍繞三大核心支柱劃分大類，分別設置了9項細分目標，統一按照“戰略目標+面臨形勢+具體舉措”的基本模式擺布內容，強調應對外國情報威脅、提升反情報能力的必要性和可行性。

第一個核心支柱是“謀略制勝并限制外國情報實體”。《戰略》認為，外國情報實體越來越多地在“灰色地帶”活動。這里所謂“灰色地帶”是指介于戰爭與和平之間的范疇，即利用情報活動突破公認準則的界限，而不訴諸公開沖突。為此延伸確立了3個目標：一是“發現、了解和預測外國情報威脅”，要確定采取行動的機會，并提供決策優勢；二是“打擊、削弱和遏制外國情報活動和能力”，主要通過協調一致的進攻和防御措施實現；三是“打擊外國情報網絡活動”，依靠積極主動的、一體化的行動達成。

第二個核心支柱是保護美國的戰略優勢。《戰略》認為，盡管面臨著巨大的挑戰，但沒有任何國家比美國更有實力和意志動搖其領導地位，為此確立了5個目標來捍衛其各個方面的戰略優勢。一是“保護個人免遭外國情報瞄準和搜集”，其中包括美國人、其他國內外隸屬于美政府的人，以及其他可能受外國情報實體重點關注的個體。二是“保護民主免受外國惡意影響”，以維護民眾對美國民主制度的信任。三是“保護關鍵技術和美國經濟安全”，維護國家安全和競爭優勢。四是“保護國家關鍵基礎設施”，主要途徑是增進對外國情報實體能力和威脅的理解和認知，增強韌性，拒止對手，并遏制外國情報實體的威脅。五是“降低美國主要供應鏈的風險”，使之免受外國情報實體的利用和威脅。

第三個核心支柱是投資未來。《戰略》認為，必須投資于未來，以發展應對這些挑戰和保護美國戰略優勢的能力，為此確立了惟一目標，即“建設反情報能力、伙伴關系和韌性”，發展應對挑戰的能力，以獲取持久的、超過外國情報實體對手的優勢。

提出具體行動措施。《戰略》還明確了美政府將采取的28條措施。這些措施一定程度上呈現出同質化的特點，可以大致分為三類。一是加強技術利用，即明確美國將利用包括人工智能、大數據、網絡安全等先進技術，來提高對外國情報活動的監測和理解能力，并著重強調技術創新對提升反情報能力的關鍵作用。二是深化信息共享，即明確美國將進一步拓展、完善信息共享機制，加強反情報界內部的信息共享一體化，以便更快速、更有效地識別并應對威脅。三是強化伙伴關系，即明確美國聯邦將加強與州、地方政府、私營部門、學術界和國際伙伴合作，加強內外情報共享與合作，共同提高對外國情報威脅的防御能力。

威脅視角下的戰略演進分析

對于美國情報界來說，“威脅”是其最為關注的主題之一，是反情報工作開展的靶向和直接驅動力，威脅的類型、特點和趨勢直接影響反情報工作的重點和方向，對于威脅的動態或長期監測也是評估反情報工作效果的重要標準。為了應對復雜安全環境下來自國內外傳統與非傳統的威脅，美國情報界往往需要作出針對性的情報搜集與分析，加強安全防護與監測預警，并為相關部門應急響應與處置提供及時、準確的情報支援。本文以威脅視角著眼，旨在從國家安全面臨的外部威脅出發，分析反情報戰略的主要特點、影響因素及未來趨勢，基于上面的分析，《戰略》的演進呈現如下特點。

目標途徑更加適應復雜安全環境下反情報工作的尖銳對抗性。隨著當今國際格局演變，國家間情報斗爭的復雜性、對抗性與日俱增。本版《戰略》在用詞上有一個顯著特征，即首次將“韌性”（resilience）一詞寫入戰略，并且出現的詞頻高達10次。結合《戰略》文本，“韌性”在情報對抗環境中指的是一個情報系統、組織或情報人員在面對外部威脅、攻擊或壓力時，能夠保持其關鍵功能、行動效率和業務連續性，并保有在遭受攻擊后快速恢復、適應并繼續有效運作的能力。《戰略》的第9項目標強調，要增強反情報工作的韌性，這一點與去年發布的《國家情報戰略》第六項目標“增強韌性”高度吻合。反情報必須深入挖掘所面臨的威脅背后的潛在意圖，從全局出發制定對策，使反情報工作呈現出明顯的戰略性。這就要求持續培養、構建能夠適應新環境下對抗性挑戰的多元化反情報隊伍，補齊現有各級機構的情報能力短板，從而提升整體反情報能力。同時，為了增強反情報界適應對抗性環境的能力，《戰略》呼吁內外兼顧、全面加強情報共享與合作，全文提及“合作伙伴”高達35次，是前一版的兩倍多。《戰略》中提到實現戰略目標的28項具體措施中有近1/3提出加強內部情報信息共享和對外建立合作伙伴關系，并持續提出要求私營企業、學術界參與到行動中，調用一切可能的高質量力量。美政府對“合作”的迫切需求，不僅僅是通過信息資源共建共享，改善情報分發機制，促進國內各級各界的一體化合作，還計劃通過強化情報合作將盟國和伙伴國進一步綁定，為其提供更為有力有效的外部情報補充。此外，主管邁克爾·凱西宣稱，這一戰略之后將制定一項機密的實施計劃，為反情報界提供更具體的指導和舉措。

刻意夾雜渲染“中國威脅論”等政治立場的鮮明意涵，展現“情報武器化”趨勢。《戰略》認為，美國正面臨著來自“咄咄逼人、能力出眾”的外國情報對手（包括俄羅斯、中國、伊朗和朝鮮等國家威脅行為體）的重大而復雜的威脅，并且認定“中國和俄國是最重要的情報威脅”。在公開的情報文獻中加入政治傾向性如此明顯的結論，或在公開場合表達此類傾向，對美國情報界來說已經不止一次。聯邦調查局（FBI）自2019年起多批次公開發布涉及“中國威脅”的情報產品，包括數十份“中國案例”和題為《中國：對美國學術界構成的風險》的專題報告等，捏造“商業間諜、技術竊取和剽竊知識產權”等情報議題構陷、詆毀中國。無獨有偶，美國家安全局聯合職能部門公布6份《網絡安全咨詢報告》編造“中國資助的行為體對美開展網絡攻擊”等涉及網絡安全領域的謠言。2020版《戰略》是此系列情報戰略錨定所謂“中國威脅”的開端，認為來自中國的外國情報實體攻擊美國最為猛烈的五大領域是關鍵基礎設施、關鍵供應鏈、美國經濟、美國民主制度、網絡/技術，情報界需要持續高度關注。《2018年—2022年國家反情報和安全中心戰略計劃》也緊隨“主旨”，聲稱“中國是美國的主要國家情報威脅，仍將繼續積極針對美國及其盟友進行網絡間諜活動”云云。從一個側面來講，這些表現正是美國一貫秉持的冷戰思維和“零和博弈”邏輯，不斷強化對所謂“對手國家”的情報關注和競爭打壓。隨著越來越多的美國情報產品被有選擇地公開，并表達出愈發明顯的政治傾向性，美國情報界能夠間接或直接地參與到國際博弈和認知對抗中。這些帶有高度針對性和引導性的公開情報信息，事實上成為了認知戰的重要工具，對目標國家或中立立場國家的戰略判斷、決策等過程產生深刻的影響，即所謂“情報武器化”。

應對威脅的反情報職能范圍進一步拓展、兼顧攻防、目標更加細化。基于美國面臨的外國情報威脅境況是前所未有的嚴峻這一基本認知，其反情報工作關注的威脅對象不斷擴大和細化，從傳統的國家間諜活動到經濟間諜、網絡間諜、意識形態間諜等多方面，近幾年來還增加了對新興顛覆性技術、惡意影響等重點領域的關注。反情報工作的任務類型也更加多元，不僅要保護國家安全、經濟安全、關鍵基礎設施、供應鏈的安全，還要根據戰略重心維護美國民主制度、網絡空間安全等，顯示了其更加多元化的職能范圍。縱向對比7版《國家反情報戰略》，戰略設置的目標數量分別為7、8、8、8、7、5和9個，第七版目標數量為歷版之最。而從內容上看，《戰略》的演進變化呈現出攻防一體，兼顧全面的特征。按照美國情報界的分類，反情報可分為防御性反情報和進攻性反情報。進攻性反情報是指主動出擊，通過反情報調查，辨別對方的情報搜集意圖和行動，并及時對其實施利用、瓦解和反擊。《戰略》的第一核心支柱旨在增強其進攻性反情報能力。實踐中，防御性反情報是指制定和完善自身的防間保密制度和設置障礙措施，防范對方的情報搜集活動。《戰略》的第二核心支柱就在于加強防御性反情報建設。美國情報界重新評價了當前國家安全環境，認識到反情報工作對于維護國家安全不可或缺，反情報不僅可以保護自身免受滲透，還可以削弱外國情報能力，即對內對外兩類任務。進攻性反情報和防御性反情報兼顧，則可以通過反情報搜集工作全面了解外國政府與敵對組織的安全目標、戰略能力、戰略局限和戰略計劃，以便向決策者及時發出更加全面的戰略預警。

結語

2024版美國《戰略》的發布對于維護美國的國家安全和戰略利益具有重要意義。通過實施該戰略，美國期望能夠更有效地應對外國情報威脅，保護隱私秘密信息和關鍵技術安全，降低關鍵供應鏈的風險，并提升國家反情報能力和韌性。在深海、深空和網絡空間等領域日益成為新戰場的今天，這份戰略的發布無疑為美國乃至全球的安全環境帶來了新的思考和應對策略。

國家層面的反情報戰略在全球安全環境中具有極其重要的地位和作用。它不僅是維護國家安全、保障經濟利益、促進國際合作與競爭的重要手段，也是維護社會穩定和公眾信心的重要保障。應當高度重視反情報工作，以便制定和實施符合自身國情的反情報戰略。要通過開發創新技術、整合資源人力等方式加強國家反情報搜集能力，重點監控外國情報實體及其代理人的信息，以增進對其計劃、意圖、能力和弱點的獨特認知。要加大對人工智能等新技術的運用，實現對相關實體或個人的綜合分析，借助大數據分析等技術作出預判，對緊急情況作出及時的響應，以應對更加復雜多樣的情報斗爭新形勢。

值得關注的是，《戰略》不僅是一份政策文件，也是美國在復雜環境下維護國家安全的行動指南，某種程度上更是顯示其一貫的主動和強硬立場的一份宣言。這種方式可能會促進美西方陣營的進一步安全合作，也可能加劇與中俄等國的緊張關系，影響國際關系和經濟動態，需要進一步采取措施化解其將情報“武器化”的不良影響。

責任編輯：王宇璇