大型國有企業(yè)全面依法治企路徑探析

[摘 要]推進依法治企是國有企業(yè)適應(yīng)市場化、現(xiàn)代化、國際化發(fā)展需求，增強核心功能、提高核心競爭力和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的必由之路。本文結(jié)合廣州珠江實業(yè)集團有限公司依法治企的實踐，通過深度剖析企業(yè)自身存在的短板和問題，以制度建設(shè)為主線，以法律、合規(guī)、內(nèi)控、風(fēng)險管理一體化管理平臺建設(shè)為重點，有針對性地對基層國企推進全面依法治企提出了建設(shè)性意見。

[關(guān)鍵詞]大型國有企業(yè)；依法治企；風(fēng)險防范

一、引言

“國無法不治，民無法不立”。2014年10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這次會議在新中國法治史上具有里程碑意義，標(biāo)志著依法治國進入了全面推進的新階段。

習(xí)近平總書記強調(diào)：“在統(tǒng)籌推進偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想的實踐中，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，我們要更加重視法治、厲行法治，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用，堅持依法應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險、克服重大阻力、解決重大矛盾。”

作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的主力軍，國有企業(yè)貫徹落實全面依法治國首要的就是要推進依法治企。特別是在世界百年未有之大變局加速演進，全球進入新的動蕩變革期的當(dāng)下，隨著市場競爭日益激烈以及“走出去”戰(zhàn)略的進一步推進，企業(yè)面臨的法律環(huán)境更加復(fù)雜，形勢更加多變。推進依法治企已成為國有企業(yè)適應(yīng)市場化、現(xiàn)代化、國際化發(fā)展需求，增強核心功能、提高核心競爭力和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的必由之路。

作為廣州市屬國企中唯一城市運營全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)、國有大型智慧城市運營綜合服務(wù)集團和城市更新國有土地整備平臺，近年來，廣州珠江實業(yè)集團有限公司（簡稱“珠江實業(yè)集團”）高度重視企業(yè)法治建設(shè)，通過學(xué)習(xí)領(lǐng)悟習(xí)近平法治思想，深刻認(rèn)識到推進依法治企是落實全面依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，是推動企業(yè)戰(zhàn)略升級和改革發(fā)展的重要保障。在此基礎(chǔ)上，通過深度剖析企業(yè)自身存在的短板和問題，以制度建設(shè)為主線，以法律、合規(guī)、內(nèi)控、風(fēng)險管理一體化管理平臺建設(shè)為重點，圍繞依法治企體系的構(gòu)建與實施展開探索，以期實現(xiàn)企業(yè)治理的法治化、規(guī)范化和科學(xué)化。

二、實施背景

（一）全面依法治企的重要意義

1.依法治企是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障

黨的二十大報告強調(diào)，堅持全面依法治國，必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用。黨的二十屆三中全會強調(diào)，進一步全面深化改革必須認(rèn)真貫徹落實堅持以制度建設(shè)為主線、堅持全面依法治國等重大原則。

國有企業(yè)要深刻認(rèn)識依法治企是實現(xiàn)企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，將其融入經(jīng)營管理各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮法治建設(shè)對企業(yè)改革發(fā)展的引領(lǐng)、規(guī)范、推動和保障作用。

2.依法治企是企業(yè)防范化解各類經(jīng)營風(fēng)險的重要保障

當(dāng)前，國際形勢及市場環(huán)境更加復(fù)雜多變，國有企業(yè)面臨的市場風(fēng)險、法律風(fēng)險等各類經(jīng)營風(fēng)險也愈加凸顯。

國有企業(yè)迫切需要進一步加強法治建設(shè)，著力提升依法治企能力與水平，為應(yīng)對各類風(fēng)險、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供更加堅強的法治保障。

（二）全面依法治企的必要性

黨的十八大以來，國有企業(yè)雖然在依法治企方面進行了許多有益的探索，并取得了一定成效，但是還不同程度存在著法治意識淡薄、法治工作體系不健全、法律與業(yè)務(wù)結(jié)合不緊密等問題，這與企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求有著一定的差距。

1.法治工作體系不健全

部分國有企業(yè)仍然存在內(nèi)部管理權(quán)責(zé)不清、機制體制與公司發(fā)展速度不匹配等情況。特別是法治工作體系缺少組織體系和制度體系的保障，與合規(guī)體系、全面風(fēng)險管理體系、內(nèi)控體系相互交叉重復(fù)，難以協(xié)調(diào)融合推進，導(dǎo)致法治建設(shè)難以有效開展。

2.依法治企意識不夠強

部分國有企業(yè)仍存在著粗放管理的思維慣性，缺乏底線思維和系統(tǒng)管理思維，導(dǎo)致法治建設(shè)存在許多薄弱環(huán)節(jié)。甚至有些企業(yè)在面臨經(jīng)濟糾紛時，由于重視程度不夠，前期未做好應(yīng)訴準(zhǔn)備，導(dǎo)致開庭庭審時陷入被動局面，損失自身合法權(quán)益。

3.法律與業(yè)務(wù)結(jié)合不緊密

一些國有企業(yè)的法律工作僅停留在事前合同審核與事后法律糾紛處置層面，很少能參與到企業(yè)重要決策、重大項目及日常經(jīng)營管理的全過程。一些法律審核的環(huán)節(jié)也沒有按照要求嵌入相應(yīng)的工作流程，使得企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層無法做到依法決策，進而導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨諸多風(fēng)險。

三、探索與實踐

以問題為導(dǎo)向，珠江實業(yè)集團黨委經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查研究，提出以“解放思想、守正創(chuàng)新、深化改革、競標(biāo)爭先”為核心的依法治企思路，以制度建設(shè)為主線，持續(xù)推進法律、合規(guī)、風(fēng)險、內(nèi)控一體化管理平臺建設(shè)，構(gòu)建縱橫結(jié)合的依法治企體系，全面推動業(yè)務(wù)工作與法治建設(shè)深度融合，助推企業(yè)加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）加強制度建設(shè)，筑牢依法治企基石

制度是關(guān)系企業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題。

珠江實業(yè)集團堅持問題導(dǎo)向，不斷加強制度建設(shè)，“從根本到枝干，從枝干到樹葉”，分階段逐步提升，進一步厘清職能權(quán)責(zé)邊界，明確工作責(zé)任，深入推進集團治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

集團在結(jié)合外部法律法規(guī)梳理公司制度管理體系時發(fā)現(xiàn)，存在著個別事項與上位法不匹配、職能權(quán)責(zé)不清晰、公司治理機制待完善、組織權(quán)責(zé)利不對等、制度管理待提升等問題。

針對上述問題，集團全面推進制度體系重構(gòu)和管理優(yōu)化升級，對部分制度做出了相應(yīng)的調(diào)整和完善：精簡優(yōu)化管理制度框架，理順總部和二級企業(yè)管理邊界，壓實經(jīng)營主體責(zé)任；優(yōu)化會議決策事項清單，精簡決策會議議題；規(guī)范全過程制度管理，構(gòu)建起“135”現(xiàn)代企業(yè)制度體系。

“1”是以章程為統(tǒng)領(lǐng)，建強法人治理體系。堅持把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，不斷優(yōu)化完善公司治理機制，全面落實黨建進章程，切實做到黨委會定方針、理政策、把方向，董事會定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險，經(jīng)理層謀經(jīng)營、抓落實、強管理。

“3”是明確三級制度框架。通過建立新制度體系三級框架，明確各級制度邏輯關(guān)系，分層分級管理，進一步壓實經(jīng)營主體責(zé)任，提升管控效率，促進整體制度管理，形成縱向分級、橫向耦合的制度管理長效機制。

“5”是建立五級會議支撐體系。全面優(yōu)化董事會、黨委會、行政辦公會三級決策會議制度和議事清單，建立集團高層、中層兩級協(xié)調(diào)會議機制，進一步理順黨委、董事會、經(jīng)理層等各治理主體的管理權(quán)責(zé)，達到職權(quán)分明。

（二）建設(shè)一體化管理平臺，提升依法治企能力

2021年10月17日，國務(wù)院國資委發(fā)布《關(guān)于進一步深化法治央企建設(shè)的意見》，提出“探索構(gòu)建法律、合規(guī)、內(nèi)控、風(fēng)險管理協(xié)同運作機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高管理效能”。

2022年頒發(fā)的《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》提出，“應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際建立健全合規(guī)管理與法務(wù)管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等協(xié)同運作機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免交叉重復(fù)，提高管理效能。”

兩個文件的出臺，充分證明國資國企將法律、合規(guī)、內(nèi)控、風(fēng)險管理等諸多管控要素整合，形成“多位一體”的綜合性管控體系是非常有必要的。

為了科學(xué)、合理地界定四者的邊界和聯(lián)系，促進“法律、合規(guī)、內(nèi)控、風(fēng)險管理”相互融合，形成一體化融合管理體系，集團立足自身實際，對標(biāo)一流實踐，明確以法為制，以合規(guī)為底線，以風(fēng)險為導(dǎo)向，以內(nèi)部控制為基礎(chǔ)，全面開啟一體化管理平臺建設(shè)，通過組織部門融合、頂層設(shè)計融合、工作流程融合、工作成果融合，實現(xiàn)了四個體系的整合聯(lián)動，增進了全面依法治企效能。

在部門職責(zé)方面，集團在進行組織架構(gòu)改革時，將法律服務(wù)、合規(guī)管理、內(nèi)控管理職能、全面風(fēng)險管理整合到同一部門進行管理，為體系融合提供了良好的組織條件。

在體系頂層設(shè)計方面，集團在啟動合規(guī)管理工作時，就明確構(gòu)建“四位一體”大風(fēng)控體系的工作思路，推進與風(fēng)險管理、合規(guī)管理、內(nèi)控管理的融合，同時建立支持四大體系常態(tài)化運作的組織架構(gòu)、管理制度和保障機制，形成全覆蓋的閉環(huán)管控。

在工作流程方面，集團通過串接四個體系的日常工作流程，并定義每個環(huán)節(jié)的責(zé)任和輸入輸出，進一步強化協(xié)同關(guān)系和成果共享。例如，在風(fēng)險識別、評價檢查和風(fēng)險應(yīng)對等方面將高協(xié)同事項融合開展，有效避免了重復(fù)報告和重復(fù)工作等情況的發(fā)生。

（三）堅持業(yè)法融合，提升依法合規(guī)經(jīng)營水平

作為集團化建筑工程服務(wù)類企業(yè)，珠江實業(yè)集團常常面臨諸多法律風(fēng)險，做好法治工作與業(yè)務(wù)融合，在業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)提供專業(yè)法律服務(wù)，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)提供專業(yè)法律審查，以更好地防控法律風(fēng)險，有力保障企業(yè)重大經(jīng)濟活動的開展。

1.建立重大項目法律論證機制，保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營

及時解讀各項政策，提供相關(guān)法律服務(wù)，支持企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)。法律服務(wù)全過程覆蓋重大投資、資本運作、對外合作、資產(chǎn)處置等重大項目。

為各項目提供覆蓋事前、事中、事后全過程法律保障。事前參與項目調(diào)研，提供法律盡職調(diào)查意見，協(xié)助起草合作協(xié)議；事中進行合規(guī)審查，未經(jīng)合規(guī)審查不得提交決策，并就相關(guān)風(fēng)險進行分析提示；事后進行監(jiān)督評估，健全歷史項目處置流程，防范后續(xù)法律風(fēng)險。其中，對重大風(fēng)險項目的整體情況進行復(fù)盤，為逐步化解項目風(fēng)險提供多層次、多角度方案，并為相關(guān)方案逐一出具法律意見。

同時，就相關(guān)政策進行深入研究，為業(yè)務(wù)提供法律專業(yè)支持。例如，根據(jù)各地土地政策變化，出具《〈關(guān)于加強土地供應(yīng)及供后監(jiān)管的實施意見〉對集團相關(guān)業(yè)務(wù)影響的法律研究》《廣州市統(tǒng)籌做地相關(guān)政策解讀》等專項法律研究報告，為各部門提供專業(yè)支持。

2.開展合同全生命周期管理，防范企業(yè)法律風(fēng)險

合同是企業(yè)經(jīng)濟管理的主線。沒有合同就無法形成收入和支出，而大多數(shù)法律風(fēng)險也因合同履行而引發(fā)。

集團在合同全生命周期管理中有法律的深度參與。

一是從招投標(biāo)階段就找出法律風(fēng)險點并參與合同談判；在合同簽訂階段推廣經(jīng)過法律論證的標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)合同；在合同履行過程中依據(jù)法律收集整理履行過程資料，及時處理各種變更索賠；在合同履行完畢后依據(jù)法律整理歸檔合同資料，從而盡可能多地防控風(fēng)險，更好地降本增效。

二是在全集團層面開展合同法務(wù)線上運行，從合同信息的錄入登記、審批、簽訂、履約控制、數(shù)字化歸檔等環(huán)節(jié)形成全流程自動化作業(yè)，實現(xiàn)全生命周期的數(shù)字化管理、全過程的法律風(fēng)險防范。

（四）以案為鑒，探索縱橫結(jié)合的法律風(fēng)險防范新模式

企業(yè)諸多的重大法律案件消耗了大量的時間成本和經(jīng)濟成本，也暴露出經(jīng)營管理中存在的一系列問題，亟須妥善處理。

對此，珠江實業(yè)集團黨委堅持系統(tǒng)謀劃，高位推進，對重大法律案件實施“一案一策”，明確目標(biāo)，分解任務(wù)，舉一反三，細(xì)化計劃，及時反饋，形成以案為鑒的系統(tǒng)風(fēng)險防控機制。同時，著力于案件反思和經(jīng)驗總結(jié)，優(yōu)化日常業(yè)務(wù)管理，提高管理效能，著重解決影響高質(zhì)量發(fā)展的“效率”問題。

集團通過一系列強有力的舉措，從單純的專業(yè)條線縱向管理模式，演進為縱向?qū)I(yè)整改與橫向業(yè)務(wù)整改并重的“法務(wù)+業(yè)務(wù)”的“矩陣式”管理模式，逐步搭建起縱橫結(jié)合的法律風(fēng)險防范“矩陣式”管理模式。該模式在防范化解重大風(fēng)險方面效果顯著，能夠妥善處理信訪維穩(wěn)風(fēng)險，加速推進歷史遺留問題的解決，大幅降低重大案件總數(shù)及新發(fā)數(shù)。

1.打通縱向重大法律案件集約管理

事先統(tǒng)籌分析，針對各級重大訴訟案件，深入分析每個案件的案情、應(yīng)訴情況、證據(jù)準(zhǔn)備情況、結(jié)果預(yù)測。

在分析的基礎(chǔ)上，加強統(tǒng)籌，循序漸進，提前梳理下季度重點關(guān)注的案件，明確工作方向及重點，保障按計劃及時推進案件處理。

同時，積極調(diào)配各級法律服務(wù)資源，推行重大案件項目化管理，推廣案件風(fēng)險代理模式，用好法律中介機構(gòu)資源力量，竭力推進司法程序，加速解決歷史遺留問題，切實發(fā)揮出法律專業(yè)條線最大效能。

2.縱向?qū)I(yè)整改與橫向業(yè)務(wù)整改并重

一是加強案件反思。分析總結(jié)案件處理過程中反映出的具有普遍性、典型性的法律風(fēng)險點，針對性的提出整改建議，落實整改措施，不斷完善集團合規(guī)風(fēng)控制度體系，力爭從源頭發(fā)力減少訴訟糾紛。

二是促進各板塊協(xié)同整改。案發(fā)企業(yè)對案件所反映出的問題進行全面的反思，深入各業(yè)務(wù)板塊，從案件總結(jié)經(jīng)驗，用經(jīng)驗提升業(yè)務(wù)，促進橫向各板塊有效協(xié)同，形成更多切實可行的整改方案，實現(xiàn)經(jīng)營管理水平的不斷進階，切實打通“經(jīng)驗總結(jié)”到“結(jié)果運用”的“最后一公里”。

四、小結(jié)

求木之長者，必固其根本。全面依法治企是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程。 依法治企不僅關(guān)系到企業(yè)的規(guī)范運營和持續(xù)發(fā)展，還對企業(yè)的核心競爭力、風(fēng)險防控能力以及企業(yè)的社會責(zé)任感有著深遠(yuǎn)的影響。

下一步，珠江實業(yè)集團黨委將以中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)為引領(lǐng)，持續(xù)推進全面依法治企，通過優(yōu)化完善法律風(fēng)控一體化管理平臺，創(chuàng)新法律合規(guī)工作新機制，努力形成具有“珠實特色”的現(xiàn)代企業(yè)法治新模式，為新時代基層國企全面依法治企提供新范本。

編輯/車玉龍 統(tǒng)籌/晨光