主體功能區視角下中國建設用地供應特征及影響機制

摘要：研究目的：了解主體功能區戰略導向下國有建設用地供應特征及驅動因素，優化土地資源配置策略。研究方法：時空演變分析法和面板數據分析模型。研究結果：（1）市均增、存供地規模按照優化開發區、重點開發區、農產品主產區、重點生態功能區的順序依次降低。（2）服務業和社會管理業是供地最多的兩大產業，建造業和采礦及能源供應業的供地占比呈下降趨勢，其余產業供地比例穩中有升。（3）不同城市供地規模及產業供地結構的影響機制存在異質性，優化開發區供地受固定資產投資和二三產業產值影響較大，其余功能區則受人口規模和建成區面積的推動作用較大。研究結論：我國主體功能區戰略的土地供應政策效果初顯，各區域供地在促進產業結構轉型升級方面效果較好，部分地區的增存供地規模有待進一步加強管控。

關鍵詞：主體功能區戰略；國有建設用地供應；增存供地；產業供地結構；影響機制

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）10-0025-11

基金項目：國家自然科學基金項目（72374185）；教育部基本科研業務費項目（2652018036）。

21世紀以來，不同地區和行業之間對空間資源的競爭加劇，土地資源的開發強度持續增加，然而人口城鎮化落后于土地城鎮化，導致土地利用效率下降，亟需政府加強空間性引導[1]。在此背景下，國家發改委以發揮地區比較優勢、堅持開發與保護的協調統一為原則，于2010年頒布《全國主體功能區規劃》，將國土空間按開發方式劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類，按開發內容劃分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區3類，由此明確了開發、保護的范圍，將過去只關注國民經濟和社會發展時間層面的部署，延伸到了空間維度。

自主體功能區政策實施以來，國家以規劃、計劃、審批、供地等為手段，實施差別化的土地管理政策，推動主體功能區建設[2-3]。其中，供地政策作為落實主體功能區戰略的關鍵手段，強調根據不同主體功能特點對各類區域制定差異化的供地策略，以促進土地節約集約利用，形成各具特色、優勢互補、區域協同發展的產業發展格局[4]。如優化開發區應控制建設用地開發強度，減量供應新增建設用地，加強存量建設用地二次開發，提升土地利用效率；重點開發區作為支撐經濟發展的重要增長極，是未來建設用地供應的重點地區，但同時要實施節約集約用地政策；限制開發區要嚴格控制建設用地增加，供地向特色產業傾斜等。可見，主體功能區規劃側重于引導不同功能區之間、不同產業之間供地規模的差異性。此外，各地區實際供地規模還受土地利用總體規劃、土地供應計劃等的強力管制。2019年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》印發實施，明確指出“將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃。隨著現階段國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”的基本形成，如何把主體功能區的供地內涵納入到國土空間規劃相關的約束性指標中，亟待深化研究。

目前，學界聚焦土地、產業、環境、財稅、人口等政策領域對主體功能區實施效果進行了大量探討[5-8]，但較少從供地環節進行評價。盡管有學者從宏觀尺度上對比揭示了處于不同發展階段、不同經濟區域、行政級別和城市規模間城市土地供應的差異性[9]，但對于各主體功能區之間土地供應規模及其演變的異質性仍不清楚，研究對象也大多聚集在城市群[10-11]、經濟發展水平較高或人口收縮型等典型城市。同時，現有研究大多是對供地總規模、存量土地再利用、單一土地利用類型的供地等內容進行單獨分析[14-17]，較少將增存供地類型、產業供地結構進行全面對比分析，不利于了解不同類型功能區在增存掛鉤及產業供地結構轉型升級等方面的實施狀況。在供地規模影響機制方面，現有研究考慮了經濟全球化、城市等級、官員偏好、政策制度等一系列因素[18-21]，尚不清楚主體功能區制度的實施對土地供應的影響。

基于此，本文從主體功能區視角出發，研究我國建設用地供應在增存類型、產業供地結構等方面的演變特征及影響機制，以探析主體功能區制度的實施是否實現了差別化供地的初衷，進而為國土空間規劃新增建設用地指標的優化調整提供借鑒，促進國土空間規劃實施對主體功能定位的精準落地。

1 數據與方法

1.1 研究區介紹

本文中國主體功能區邊界以樊杰團隊2015年的劃定的“中國主體功能區劃方案”為基礎[22]，該方案主要以縣級行政區劃為單元，部分縣級行政區劃中有兩個或以上主體功能區劃類型。為保證主體功能區的唯一性，本文以區縣為單元對功能區類型進行校對，形成工作底圖。

1.2 研究方法

1.2.1 影響機制指標選取

主體功能區戰略實行差別化的建設用地利用與配置。此外，建設用地供應規模還受社會需求、經濟需求和政策激勵等多方面因素的影響（表1），本文對這部分因素的影響程度加以分析。首先，土地供應的本質是滿足各地經濟社會發展對土地資源的需求，從社會角度來說，城市規模越大、人口規模越多、居民消費能力越強，越需要充足的土地供應以滿足對生產和生活場所的需求，從而推動城市用地擴張[23-24]。基于前人研究，分別用建成區面積[25]、城鎮常住人口[26]和社會消費品零售總額[27]作為衡量指標。其次，經濟發展是城市土地擴張的主要驅動力[23]。中國的經濟增長模式很大程度依賴于投資驅動，通過投資引進產業和人才，從而增加城市對各類用地的需求[25]；同時，產業結構可反映地區經濟對土地的需求結構[28-29]。分別用國內生產總值、固定資產投資總額和二三產業增加值占比作為考察經濟水平、投資和產業結構的指標。最后，在土地總量有限的約束下，中國將存量土地的再開發與新增指標的分配相掛鉤，以激勵地方政府提升現階段土地利用的效率[14]。本文選擇人均建設用地面積和地均GDP兩個指標衡量土地集約利用情況，以此分析政策激勵對于建設用地供應的影響[30]。

1.2.2 面板數據模型確定

為避免數據存在的非平穩性而導致的“偽回歸”，需在回歸之前對數據進行單位根檢驗和協整檢驗，本文面板數據時間序列長度遠小于截面個數，可省去此步驟[31]。將各類主體功能區的供地規模作為被解釋變量，對4類主體功能區供地規模的影響機制進行分組回歸，以了解不同功能區之間增存供地類型和產業供地結構影響機制的異質性，同時也可作為穩健性檢驗[32]。通過對各分組模型進行F檢驗和Hausman檢驗，均拒絕原假設，因此采用固定效應模型對分組回歸結果進行解釋。此外，由于解釋變量與供地規模可能互為因果，本文在分析時采用兩階段最小二乘法，將增存供地規模、各產業供地規模分別滯后一期和兩期的數據作為工具變量，結果顯示回歸系數的正負號保持不變，僅在具體數值上存在微小差異，證明模型不存在內生性相關問題。

1.3 數據來源及預處理

本文所用到的土地供應規模數據來自于中國土地市場網（https：//landchina.com/）。2010年初，原國土資源部要求市縣土地部門必須在該網站公布土地供應結果公告，明確電子監管號、行業分類、供地總面積、供地方式、土地用途等40余項信息。本文利用Python程序抓取了2010—2020年2 261 249條數據，根據電子監管號刪除重復記錄，并排除了水庫、湖泊和河流等非建設用地的重復數據，最終留了2 108 495條數據。此外，中國一些縣級行政區域的邊界和名稱在2010—2020年發生了變化，本文統一將其歸納到最新版的縣級行政區內。

數據中土地供應總面積可直接應用于土地供應總規模的統計；土地來源包括現有建設用地、新增建設用地和新增建設用地（來自存量庫）3類，將新增建設用地統計為增量供地規模，其余匯總為存量供地規模。土地用途包括倉儲用地、鐵路用地等114項細化的土地利用行業，為分析各類主體功能區的產業供地結構，本文根據國民經濟行業分類（GB/T 4754—2017），將土地用途列歸納為農業、采礦及能源供應業、建造業、房地產及金融業、服務業和社會管理業六大行業。

2 結果分析

2.1 建設用地供應規模特征

如圖1所示，2010—2020年，農產品主產區在增量、存量兩種供地類型上均處于最高水平，優化開發區供地總規模最少。由于各主體功能區之間的城市數量和面積存在較大差異，本文進一步對比分析了市均供地規模，結果表明，市均供地總規模、市均增量供地規模、市均存量供地規模及存量供地占比等指標均表現為：優化開發區>重點開發區>農產品主產區>重點生態功能區。優化開發區市均增量供地規模是重點開發區、農產品主產區和重點生態功能區的 1.20倍、1.43倍和1.60倍，其市均存量供地規模是其余三類主體功能區的2.35倍、2.72倍和4.86倍。

2.1.1 增量供地時空演變特征

在空間上，全國增量供地高值區廣泛分布于西北地區和長江流域部分區域（圖2），2015—2020年新疆東部和內蒙古西部地區較上一階段增量供地規模發生了明顯的增加。對比分析2015年前后四類主體功能區及其內部增量供地規模的變動情況（圖3）。結果表明，優化開發區中，除珠三角地區外其余核心地區建設用地減量供應效果明顯，遼中南地區增量供地的縮減力度最大（-53.06%），長三角（-23.12%）、京津冀地區（-21.39%）和山東半島地區（-7.33%）次之。國家中心城市除廣州市的增量供地規模增長了29.58%外，天津、北京和上海的優化開發區均能積極響應政策導向，增量供地規模分別縮減了45.35%、37.86%和35.94%。

重點開發區中，東北地區（-42.8%）和中部地區（-6.91%）縮減了增量供地，相反東、西部地區的增量供地力度仍在加大。長江經濟帶和黃河流域在2015年之后分別縮減了3.12%、增加了2.01%的增量供地規模。六大國家中心中，重慶、武漢、西安和天津等城市重點開發區的增量供地有所收斂，而鄭州和成都仍在大規模擴張。

農產品主產區中，除東部地區有3.91%的增量擴張外，其余地區的增量供地規模均有所減少，東北地區（-14.54%）和西部地區（-14.04%）尤為顯著。長江經濟帶和黃河流域均對增量供地規模進行了嚴厲管制，分別縮減了5.98%和23.95%。重點生態功能區中，東部地區和黃河流域等地區對重點生態功能區增量供地的管控效果最好，分別縮減了13.12%和11.62%，而中部地區、長江經濟帶仍存在不同程度的增量供地擴張。

2.1.2 存量供地時空演變特征

四大主體功能區存量供地規模的空間分布表明（圖4），全國存量供地高值區集中分布在東部沿海的江蘇、上海、浙江等地區，且2015年之后這一區域存量供地力度有所增強。對比分析2010—2015年和2015—2020年四類主體功能區存量供地規模的變動情況（圖5），結果表明在優化開發區內部，除珠三角地區外，其余核心地區建設用地存量供地規模均有所減少，遼中南地區的縮減力度最大（-63.88%），山東半島地區（-33.90%）、京津冀地區（-14.38%）和長三角地區（-0.66%）次之。國家中心城市中，除廣州市的存量供地規模較上一階段增長了17.45%外，北京、天津和上海的優化開發區存量供地規模分別減少了54.02%、39.57%和19.09%。

在重點開發區內部，中部和東部地區增加了存量供地，東北地區和西部地區分別減少了57.62%和11.66%的存量供地規模。長江經濟帶在2015年之后增加了4.58%、黃河流域減少了23.34%的存量供地規模。國家中心城市中僅武漢市的存量供地規模增加了1.66%，其余城市均有所減少。

在農產品主產區范圍內，中部、東部地區和長江經濟帶分別增加了15.69%、0.43%和12.89%的存量供地規模，而東北、西部地區和黃河流域的存量供地較上一階段有所減少。重點生態功能區范圍內，僅東部地區和長江經濟帶存量土地再利用的效果顯著，分別增加了11.82%和10.96%的存量供地規模，而東北、西部、中部地區和黃河流域的存量土地供應力度有所減弱。

2.2 產業供地結構特征

圖6對比分析了不同主體功能區產業供地結構特征，結果表明除優化開發區以外，其余三類主體功能區的供地結構完全一致，按照供地規模由大到小依次表現為：服務業>社會管理業>房地產及金融業>建造業>采礦及能源供應業>農業，而優化開發區的房地產金融業是僅次于服務業的第二大供地產業。

對比四類主體功能區產業結構的演變情況發現（圖7），2015年之后各功能區服務業等第三產業的供地占比有所提升，而建造業等第二產業的供地占比有不同程度的下降。具體來看，服務業供地增加幅度最大，農產品主產區和重點生態功能區的增長幅度達到5%，高于優化開發區（4%）和重點開發區（2%）。對于社會管理業，重點開發區和農產品主產區的供地比例保持穩定，重點生態功能區在2015年之后增加了3%，僅優化開發區縮減了1%的供地。對于房地產及金融業，除農產品主產區的供地占比增長了1%外，其余地區的供地比例保持不變。與此相反，四類功能區的建造業供地比例均有所下降，尤其是優化開發區在2015年之后，建造業供地占比下降了3%，高于農產品主產區（-2%）、重點生態功能區（-2%）和重點開發區（-1%）。采礦及能源供應業的供地主要位于農產品主產區和重點生態功能區，2015年之后供地比例均有大幅下降，兩大功能區分別縮減了5%和4%的供地。

2.3 建設用地供應規模影響機制

2.3.1 增存供地規模影響機制

通過分組回歸，對不同主體功能區增存供地規模的影響機制進行分析（表2）。

增量供地規模影響機制表明：（1）固定資產投資等經濟類指標是優化開發區和重點開發區增量供地擴張的主要推動因素。該指標每增加1%，會導致優化開發區和重點開發區的增量供地規模分別增加1.156、0.617個百分點，顯著高于其余指標的影響。 （2）人口規模對農產品主產區增量供地規模的推動作用更強，該指標每增加1%，農產品主產區、重點開發區、優化開發區的增量供地規模分別增長0.632和0.507、0.421個百分點。（3）人均建設用地面積每增加1%，重點生態功能區和重點開發區的增量供地規模分別顯著增加0.539和0.304個百分點，優化開發區的增量供地規模則顯著減少0.367個百分點。

存量供地規模影響機制表明，（1）固定資產投資和二三產業占比僅對優化開發區和重點開發區的存量供地有顯著影響。二三產業占比、固定資產投資每增加1%，會導致優化開發區存量供地規模分別顯著增加1.155和1.091個百分點，重點開發區存量供地規模分別顯著增加0.209和0.653個百分點，可見經濟要素的驅動促進其存量土地再利用水平的提升。（2）人口規模每增加1%，會導致重點開發區、農產品主產區和重點生態功能區的存量供地規模分別顯著增加0.657、 0.967和0.613個百分點，可見在優化開發區以外的區域，人口規模增加帶動了城市存量土地的更新利用。（3）人均建設用地面積對四類主體功能區存量供地規模均有顯著影響，該指標每增加1%，優化開發區、重點開發區、農產品主產區、重點生態功能區的存量供地規模分別顯著增加0.374、0.369、0.337和0.343個百分點。

2.3.2 產業供地結構影響機制

將優化開發區和重點開發區產業供地規模的影響機制進行對比分析（表3）。結果表明，固定資產投資和二三產業產值占比對這兩大區域的采礦及能源供應業、建造業、房地產及金融業和服務業等產業供地均有顯著影響，且優化開發區受影響更大。固定資產投資增加1%，會導致優化開發區這四類產業的供地規模分別顯著增加1.469、1.591、1.352和0.859個百分點；同一情況下，重點開發區四類產業供地規模僅顯著增加0.731、0.525、0.745、0.603個百分點。二三產業產值占比增加1%，會導致優化開發區這四類產業供地規模分別增加1.502、1.063、0.922、0.420個百分點，重點開發區的四類產業供地規模僅分別增加0.406、0.184、0.139和0.126個百分點。說明面對資本投入和產業結構升級，優化開發區更能在各產業供地方面做出積極承接，而重點開發區的承接力度還有待提升。

與此相反，人口規模和建成區面積等指標對重點開發區產業供地規模的影響力度大于優化開發區。人口規模每增加1%，導致重點開發區的采礦及能源供應業、建造業、房地產及金融業和服務業等多個產業的供地規模分別顯著增加0.880、1.006、0.691和0.393個百分點。可見人口在重點開發區作為一種重要的勞動力資源，能顯著推動二三產業土地的投入。

將農產品主產區和重點生態功能區產業供地規模的影響機制進行對比分析（表4）。結果表明，人口規模對農產品主產區的產業供地規模的影響力度最大，該指標每增長1%，會導致該區域建造業、房地產及金融業和服務業的供地規模分別顯著增加0.965、1.012和0.339個百分點。固定資產投資和二三產業產值占比對重點生態功能區的影響力度較農產品主產區大，尤其體現在采礦及能源供應業供地規模上，這兩個指標每增長1%，會導致重點生態功能區的采礦及能源供應業供地顯著增加0.483和0.571個百分點。

3 結論與討論

3.1 研究結論

了解主體功能區戰略導向下我國建設用地供應取得的成效和不足，對于優化國家土地配置策略至關重要。本文利用土地供應數據，分析了我國四類主體功能區國有建設用地供應的時空演變特征及其影響機制。研究發現：（1）2010—2020年，市均增量供地規模、存量供地規模及占比等指標按優化開發區、重點開發區、農產品主產區和重點生態功能區的順序逐漸下降。對比2015年前后兩階段供地規模發現，除珠三角以外，其余地區的優化開發區在第二階段均積極響應了國家減量化供地的初衷。重點開發區中，僅中部地區、長江經濟帶等區域能較好兼顧減少增量供地、盤活更多存量供地。東部地區增存供地規模在2015年之后均有所增加，東北地區的增存供地規模均有所減少。西部地區和黃河流域則呈現出增量供地增加、存量供地減少的趨勢。此外，多數國家中心城市的增量供地規模在第二階段有所控制（鄭州、成都除外），僅武漢市加大了存量土地再開發力度。（2）四類主體功能區的產業供地結構均為“三二一”結構，服務業和社會管理業是供地最多的兩類產業，各功能區第三產業供地規模在2015年之后穩中有升，而建造業、采礦及能源供應業的供地規模有大幅縮減。 （3）主體功能區戰略顯著影響城市增存供地類型及產業供地結構。優化開發區增存供地規模受固定資產投資和二三產業產值的驅動作用更強，而其余功能區則受人口規模和建成區面積等指標的影響力度更大。

3.2 政策啟示

主體功能區規劃實施以來，土地供應制度在各功能區增存供地類型、產業供地結構等方面的特征仍不清楚，且以往對存量用地的研究大多聚集在理論性、微觀實證性研究上，無法從宏觀層面了解主體功能區制度在促進城市供地模式轉型中發揮的作用及存在的問題。本文以建設用地供應為研究對象，開展主體功能區土地供應政策的實施效果評價，對主體功能區戰略導向下的建設用地優化配置做出如下創新性建議。

（1）對于供地規模的優化調整。優化開發區中珠三角地區的增存供地規模持續升高，表明該區域城市發展對土地的需求高漲，未來應從人口分布、產業結構等方面，促進其與周邊重點開發城市協調互補發展，緩解較高的供地壓力。重點開發區中，2015年之后西部地區、黃河流域的增量供地規模有所擴張，說明西部大開發等戰略的實施顯著地促進了西部地區重點開發城市的空間擴張。然而，這些地區生態環境較為脆弱，《黃河流域生態保護和高質量發展規劃》強調黃河流域必須下大力氣進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子。因此在國土開發過程中，應嚴格以主體功能區劃作為國土空間開發的指引，統籌資源開發與生態保護。東部地區增存供地規模均有所增加，表明其暫未實現減量化發展，未來土地供應中應加強人均建設用地面積等利用效率類指標與新增建設用地規模的掛鉤，將城市更新作為滿足產業發展用地需求的主要手段。對于增存供地規模均有所減少的東北地區，應以固定資產投資和產業轉型升級為抓手，促進技術密集和知識密集型產業的發展，以此激發區域經濟活力，促進土地資源的高效、可持續利用。此外，本文發現東部地區的農產品主產區以及中部地區、長江經濟帶的重點生態功能區仍存在不同程度的增量供地擴張，說明一些以發揮糧食生產和生態保護為主體功能的城市仍延續 “以地謀發展”的思維模式。對于這些區域應進一步嚴格執行差異化考核政策，完善補償機制，扭轉其為追求GDP增長而刺激土地供給的現狀，并加強規劃的監管和執法，將這些區域城市發展對于糧食生產和的生態保護的擾動控制在一定范圍內。

（2）對于產業供地結構的優化調整。本文研究表明房地產及金融業在各主體功能區的供地規模普遍高于建造業，且從時間序列上來看，服務業、社會管理業和房地產金融業供地占比有所提升，而建造業供地占比大幅縮減，說明建造業等實體經濟在供地層面存在某種程度的被擠出效應。在研究期國民經濟房地產化的時代背景下，需警惕房地產業的投資屬性超出消費屬性，阻礙產業結構優化。目前房地產業正處于轉型期，對于經濟增長的推動和支撐能力趨于減弱，各類主體功能區應繼續強化產業結構優化調整，將房地產業的供地與當地實際居住需求緊密結合，以充分發展高水平建造業等實體經濟為主。

本文仍存在局限性。首先，本文六大產業類型劃分方式較為粗略，未來可進一步細化，從資源密集型、勞動密集型、技術密集型、資本密集型等角度出發揭示更為精確的產業供地結構特征。其次，在影響機制的分析中，城市的級別和所處發展階段、地方政府的行政決策等因素均對土地供應規模產生影響，土地供應的復雜影響機制仍待進一步探索。

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The Evolution Characteristics and Impact Mechanisms of Construction Land Supply Scale in China from the Perspective of Main Functional Zones

GUO Zelian1， HU Yecui1，2， WANG Jie1， XUE Yuting1

（1. School of Land Science and Technology， China University of Geosciences （Beijing）， Beijing 100083， China； 2. Key Laboratory of Land Remediation， Ministry of Natural Resources， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of this study is to understand the characteristics and driving factors of state-owned construction land supply under the strategic orientation of the main functional areas. The research methods include spatiotemporal evolution analysis and panel data analysis model. The results indicate that： 1） the scale of the incremental and the existing land supply per city decreases in the order of optimized development zones， key development zones， agricultural production oriented zones， and key ecological function zones. 2） The service industry and social management industry are the two industries that obtain the greatest land supply. The proportions of land supply in the construction and manufacturing， mining and energy supply industries exhibit downward trends， while the proportion of land supply in other industries is steadily increasing. 3） The main functional area strategy significantly affects the scale of urban land supply. The influencing mechanisms of land supply scale and industrial land supply structure in different cities are heterogeneous. The fixed assets investment and the ratio of output value of secondary and tertiary industries play a strong role in promoting land supply in two types of urbanized areas， while population size and built-up area play a strong role in promoting land supply in two types of restricted development zones. In conclusion， the land supply policy of the main functional zones in China has demonstrated the preliminary policy effects， and the land supply has shown remarkable effects in promoting industrial structure transformation and upgrading. However， the scale of the incremental and the existing land supply in some areas needs to be further controlled.

Key words： main functional zone strategy； state-owned construction land supply； incremental-existing land supply； industrial land supply structure； influencing mechanism

（本文責編：張冰松）