人大區域協同立法的理論基礎與實踐優化

Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2024.01.001

歡迎按以下格式引用：劉婕妤.人大區域協同立法的理論基礎與實踐優化［J］.重慶大學學報（社會科學版），2024（6）：225-237.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2024.01.001.

Citation Format：

LIU Jieyu.Theoretical basis and practical optimization of regional cooperative legislation by local people’s congresses［J］.Journal of Chongqing University （Social Science Edition），2024（6）：225-237.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2024.01.001.

摘要：黨的二十屆三中全會明確提出，要探索區域協同立法。人大區域協同立法是新時代深入實施區域協調發展戰略的重要制度創新。《中華人民共和國憲法》中雖未明確使用“區域協同立法”的概念，但是從其序言和總綱中解讀出的“區域協調發展”國家保障義務可以為人大區域協同立法提供合憲性基礎。中央立法及時回應實踐之需，2022年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》修正、2023年《中華人民共和國立法法》修正，增加相關條款，為人大區域協同立法提供了概括性的合法性依據。大量相關政策文件的出臺以及跨域事務高質效處理的現實需要，也為人大區域協同立法實踐圖景的展開提供了充分的依據。人大區域協同立法的理論基礎在合憲性、合法性、合政策性、事實性等維度得以證成。在實踐層面，人大區域協同立法既充分挖掘了地方立法的創新潛力，也不可避免在可操作性法律依據不足的情形下形成了實然困境，面臨模式凝練不足、對“協同性”存在雙向理解偏差、立法成果實效發揮剛性不足等問題。究其成因，主要在于地方人大之間實質地位不平等、立法過程公眾參與不充分、協同立法機制不完善等方面，本質原因在于區域與地方、地方與地方之間的利益關系存在張力。需要通過引入“新區域主義”視角，打破傳統的區域和層級觀念，推動地方之間以合作為基礎形成互惠的關系模型，在人大區域協同立法中建立區域整體利益觀，超越地方利益尋求立法共識。在理念優化的基礎上，以理性商談作為基本方法，權衡地方人大之間的利益。將深化公眾參與作為重點，在公眾參與意識、參與能力、參與方式、參與程度等方面強化公眾在人大區域協同立法中的多層次參與，尋求各類主體利益訴求中的最大公約數，切實解決區域公共問題。機制層面，要尋求運行機制與保障機制整體系統性完善，在運行機制中，明確人大區域協同立法的流程，在立法的“前”“中”“后”各個環節體現“協同性”，防止人大區域協同立法淪為形式；在保障機制中，通過優化多層次的聯席會議制度、搭建常態化的信息交流平臺、探索建立利益補償機制、銜接績效考核機制等方式，為切實發揮人大區域協同立法功能提供保障。

關鍵詞：區域協同立法；區域協調發展；區域法治；地方人大；人大制度

中圖分類號：D921;D622;D624""文獻標志碼：A""文章編號：1008-5831（2024）06-0225-13

人大區域協同立法{本文所稱“人大區域協同立法”或“區域協同立法”都是指由兩個或者兩個以上的地方人大及其常委會作為協同立法的主體，對于立法權交叉的跨行政區域事項在平等協商的基礎上形成共識，分別依據各自的立法權限在本行政區域內制定法律規范的立法活動。}作為一種制度創新，是新時代實現國家治理體系和治理能力現代化的題中之義，其經歷了由自主開展向規范層面逐步確認的回應性發展進路。自2014年開始，京津冀、長三角、酉水河流域、成渝都市圈、長株潭等區域都先后開展了區域協同立法，形成了一批具有代表性的立法成果，但長久以來缺乏中央立法的確認與定位。為回應發展之需，中央立法層面探索對區域協同立法進行原則性規定，在2022年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）修正、2023年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修正中，都概括性授權地方人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展區域協同立法。2024年，黨的二十屆三中全會明確提出，要探索區域協同立法。

目前學界對區域協同立法的研究呈蓬勃發展之態。理論研究已對區域協同立法的概念、模式、功能等問題進行了廣泛探討；實踐研究既有聚焦于具體區域的協同立法實踐，也有聚焦于具體領域的區域協同立法實踐，在動力機制、運行機制等方面提出了反思和建議。但在目前的研究中，對人大區域協同立法的理論證成較為薄弱，實踐研究呈現碎片化，缺少全景式共性凝練和學理性反思。故而，本文旨在從多維度對人大區域協同立法進行理論證成，并且在整體視閾下對人大區域協同立法實踐困境進行審思，嘗試在理念優化的基礎上提出具體的困境疏解對策，推動實踐的規范與完善，并為后續制定可操作性法律規范提供一定借鑒。

一、人大區域協同立法的理論基礎證成

（一）合憲性基礎：區域協調發展的國家保障義務

“區域協調發展”是我國的重要國家戰略之一，實質性反映于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）文本之中。一是體現于憲法序言部分的“新發展理念”。2018年“貫徹新發展理念”被寫入《憲法》序言第七段，作為一項國家根本任務，新發展理念包括創新、協調、綠色、開放、共享五個方面，其中“協調”蘊含著“區域協調”這一重要內涵。憲法序言是否具有效力在學界存在廣泛爭議，形成了“全部有效力說”“全部無效力說”“部分效力說”“模糊效力說”和“強于正文效力說”等不同觀點［1］，其分歧更多出于對“效力”一詞的不同理解，但是對于憲法序言應當具有一定的約束力已達成共識。二是體現于憲法總綱部分第一條的“社會主義制度”［2］，社會主義制度是我國的根本制度，社會主義制度下的平等觀超越了形式平等，其中蘊含著實質平等理念，既指向公民在法律面前的人人平等，也包括不同群體、區域之間的集體平等，區域協調發展是其中應有之義［3］。

我國《憲法》文本構造的重要特征在于除了傳統憲法結構中的公民的基本權利及保障、國家權力及配置外還存在第三種結構，有學者稱之為“基本國策條款”［4］，也有學者將其稱為“憲法政策性條款”［5］，同時也有“國家目標規定”的稱謂。國家義務的生成有兩種來源：一是基于基本權利，二是基于國家目標。從功能角度，“新發展理念”與“社會主義制度”都對我國的發展指明了目標要求。此類由國家目標所產生的國家義務高度依賴于立法的中介與形成，《憲法》文本中的區域協調發展目標所生成的國家保障義務對立法機關的行為產生約束力，據此，地方立法機關對于區域協調發展也需承擔相應的作為義務。區域協同立法是地方人大及其常委會行使地方立法權的創新方式，在履行區域協調發展國家保障義務中發揮著重要作用。

（二）合法性基礎：中央立法提供規范依據

人大區域協同立法在中央立法層面具有直接和間接規范依據。直接規范依據包括2022年修正的《地方組織法》第10條和第49條，以及2023年修正的《立法法》第83條。《地方組織法》第10條和第49條對人大區域協同立法進行了概括性規定，首次在中央立法層面明確了區域協同立法的合法性。2023年《立法法》修正，第83條進一步明確區域協同立法的形式載體為“地方性法規”，區域協同立法成果的效力范圍為“本行政區域或者有關區域”，并且規定相關主體可以建立區域協同立法工作機制。上述法律的修改為區域協同立法提供了合法性的規范依據，但是在規范類型上屬于倡導性規范，并非強制義務性規范。

間接規范依據包括三類：第一類是柔性規定在某領域地方立法加強協作。比如《中華人民共和國黃河保護法》第6條第3款，雖未直接明確人大之間可以開展區域協同立法，但是要求加強地方性法規制定中的協作，能夠為人大區域協同立法提供間接依據。第二類是《立法法》中對地方立法權限的相關規定。《立法法》是規范我國立法活動的專門立法，第80、81、82條對地方性法規的制定權限予以整體規定。簡言之，制定地方性法規通常受到以下限制：其一是不抵觸原則的要求。即在制定地方性法規時需保證下位法不與上位法相抵觸。其二是設區的市、自治州制定的地方性法規事項范圍包括“城鄉建設和管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理”等方面。其三是不涉及中央專屬的法律保留立法事項。在我國央地立法權限配置中，中央事務、地方事務以及央地共同事務之間長期處于邊界不明的狀態。區域協同立法的對象是跨區域事務，《立法法》中并未對“跨區域事務”屬于中央專屬立法事項還是地方立法事項予以明確，但是其至少不屬于《立法法》第11條所明確規定的法律保留事項范圍。由此，《立法法》中雖未明確指出地方性法規可以對跨區域事務予以規定，但是在現有的地方性法規制定權限的相關規定中，并未排除對“跨區域事項”進行地方立法的可能，也為人大區域協同立法提供了間接規范基礎。第三類是《立法法》中有關立法與改革關系的相關規定。比如《立法法》的第7條明確規定“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求”，第9條明確規定“立法應當適應改革的需要”，“發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用”。從中也可以釋出為滿足國家社會發展需要，地方立法權的行使也應當與時俱進，人大區域協同立法就是回應時代發展需求的重要創新。

（三）合政策性基礎：國家政策積極推動與引導

“政策具有指導性和靈活性，法律具有規范性和穩定性，二者協調互補，整合共生”［6］，政策對實踐發展起到重要的引領和指向作用。在國家政策層面，人大區域協同立法是在深入推進區域協調發展戰略的時代背景下提出的。近年來，在國家政策層面，區域協調發展戰略的重要地位逐步凸顯。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》等文件頒布，西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展等政策體系進一步完善。2017年，黨的十九大報告把區域協調發展上升為國家七大戰略之一。2022年，黨的二十大報告強調“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”，指出要“著力推進城鄉融合和區域協調發展，推動經濟實現質的提升和量的合理增長”，“深入實施區域協調發展戰略”。

新時代，區域協調發展進入新階段，深入推進區域協調發展戰略需要法治層面的規范與保障，區域協同立法逐漸出現在黨中央的政策文件之中。2021年中共中央、國務院印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》中提到“建立健全區域協同立法工作機制”，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》中提出要“推進區域協同立法，強化計劃安排銜接、信息資源共享、聯合調研論證、同步制定修改”，《中共中央、國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》（2021年）中也指出要“推進重點區域協同立法，探索深化區域執法協作”。可見，在中央政策層面，逐步明確了區域協同立法在處理區域公共事務，促進區域協調發展等方面的重要法治保障作用，國家政策的積極推動和引導為區域協同立法的實踐奠定了良好的合政策性基礎。

（四）事實性基礎：跨域事務高質效處理的需要

“解決問題的功能性需要和迫于形勢的結構性壓力構成了推動協同發展的原始動力”［7］。跨域事務處理的強烈現實需求是人大區域協同立法的事實性基礎。經濟、社會事務的關聯性呼喚跨區域治理，促使了地方間必須構建良好的交流互動關系，尤其是地理位置相互毗鄰的地方，在資源配置、經濟往來、公共事務處理等方面產生了越來越多的交集。

跨域事務具有強復雜性，主要體現為兩個維度：一是事務性質的公共性。跨域問題的治理超出了單個行政區域、單個職能部門的權限范圍，事務具有本體意義上的公共性。二是影響范圍的外部性。組成地方對事務的處理后果可能需要由其他相關地方的人民共同承擔［8］。區域協同立法對于提高跨域事務處理質效具有突出優勢：一是相較于非法治手段其更具規范性與穩定性。我國長期以來依靠區域公共政策、區域規劃和各政府簽訂的框架協議等方式處理區域公共事務［9］，其實施完全依托于地方政府的自覺履約并且存在難以常態化運行的障礙。隨著依法治國的推進，區域協調發展亦需要上升為法治層面的系統性謀劃，為區域協調發展提供制度性保障。二是相較于統一立法，其更具現實性和針對性。一方面，若采取統一立法模式，會導致立法機關的壓力過大。比如要求中央對所有跨省域公共事務進行統一立法，就不具有現實性，我國跨省域的經濟區域、自然區域眾多，涉及的跨區域事項紛繁復雜，全國人大及其常委會難以充分有效地對所有跨省域事務開展調研和進行立法論證。另一方面，區域協同立法更能保障立法成果的針對性。以跨省域事務為例，一是地方立法更具靈活性。理論上立法級別越高，穩定性應當越強，中央統一立法難以對跨域事務的問題予以及時回應。二是區域協同立法中各地方的意愿表達更充分。區域協同立法的重點在于如何通過理性協商，達致區域公共事務處理的“最優公共解”，形成“最大公約數”，過程中各地方的磋商程度更深，意思表示更充分，所形成的立法成果也自然更能以問題為導向，處理方案更具針對性。

二、人大區域協同立法的實然困境析出

（一）“協”：未形成共識性模式

“協”是從動態視角的考察，聚焦于區域協同立法過程，目前中央立法對區域協同立法只進行了原則性規定，消解了人大區域協同立法的合法性質疑，但是缺少具體的可操作性規定，尚未明確人大區域協同立法的法定模式。

在無法律的明確指引下，各地方開展區域協同立法的程序和方式存在差異。學界嘗試對紛繁復雜的協同立法實踐進行模式化提煉，主要存在兩種路徑：其一是根據協同行為的差異性將其區分為“征求意見模式”“示范協調模式”和“共同協商模式”三種［10］。其二是以典型區域為范例，歸納總結出區域協同立法的主要模式為京津冀區域的示范協調型模式、長三角區域的協商互補型模式，粵港澳大灣區的多中心、準一體化的弱協同立法模式［11］。上述對區域協同立法模式的理論化凝練嘗試，凸顯了不同類型的區域協同立法實踐的典型特征，為系統性研究區域協同立法提供了智識基礎。但是，現有的模式化路徑仍存在以下不足：第一種路徑僅為描述性的現象總結，缺少規范性的理論提煉，對各種區域協同立法模式的適用前提、對象缺少理論論證。此外，其也未明確各模式中區域協同立法的具體程序，對實踐的指導意義不強。第二種模式化路徑采取對典型區域協同立法特征歸納的方式，一定程度上凸顯了各重點區域開展協同立法的特征，但是列舉式的歸納方式，難以抽離出其中的普遍性規律，無法為其他區域協同立法提供范式。

“協”既體現區域協同立法過程立法主體間的協作程度，也體現立法成果頒布的共時性考量，以“協”為標準的人大區域協同立法共識性模式凝練不足導致實踐中各行其是，部分人大區域協同立法前調研不充分，立法中常態化信息交流不暢通、部分區域協同立法成果頒行時間不同步，無法聚集形成區域共同事務的最大共識，導致區域協同立法淪為形式，造成立法資源的浪費。

（二）“同”：存在雙向理解偏差

“同”主要是從區域協同立法成果角度的考察，是檢驗區域協同立法預期功能實現的重要保障和成果檢驗標準。但是對于區域協同立法成果的“同”的理解存在雙向偏差，也導致實踐中區域協同立法成果內容上的共性程度存在較大差異。一方面，忽視了“同”的要求，立法成果差異大、銜接不暢。區域協同立法項目在地方人大之間的溝通協商上消耗了大量的成本和資源，若立法成果無法實現規則銜接則可判定該協同立法項目并未達到預期目的。此種情形在實踐中屢見不鮮，也有部分地方出現區域協同立法成果在后續修改過程中缺少協同，導致各地相關規則在區域協同立法后又逐步形成差異。

另一方面，將“同”理解為“同一”。在區域協同立法實踐中，部分區域的成果呈現方式為相關地方共同發布無實質差異的地方性法規或決定。區域協同立法的目標是否是統一區域法制？筆者持反對觀點，優化區域法治環境并不以區域內各地方對某一事項規定的一致性為前提，地方之間在自然環境、經濟狀況、人口規模、資源存量等方面都存在差異，因此，處理區域公共事務也應當充分尊重相關地方之間的差異性。地方立法應當體現地方特色，在形成統一標準有必要性、合理性、可行性的事項上可以進行統一規定，對差異性事項需要因地制宜予以規定。區域協同立法的目標應當為規則的銜接與協調而非規則的同一，求大同存小異才是其中奧義。

（三）立法成果實效發揮剛性不足

區域協同立法成果的規范形式載體通常為多部地方性法規，在現有的立法體制下，各地的地方性法規對其他行政區域并不具有剛性法律效力。若區域協同立法成果在具體規定上出現差異，各地并不能根據本地的相關規定要求其他地方承擔作為義務，導致區域協同立法成果中各地的差異性規定難以落實。比如2020年5月1日，京津冀區域共同發布了機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，三部條例體例結構一致，分為相同的六章，第三章區域協同中均設置了一個條文對信息共享機制進行規定，分別為北京條例的第30條、天津條例的第36條以及河北條例的第35條。天津條例與河北條例對于信息共享機制的規定較為類似，規定本地與其他兩地“共同建立機動車和非道路移動機械排放檢驗數據共享機制，將執行標準、排放監測、違法情況等信息共享，推動建立京津冀排放超標車輛信息平臺，實現對排放超標車輛的協同監管”。但是北京條例的規定就有所差異，規定“本市與天津市、河北省共同建立京津冀機動車超標排放信息共享平臺，對機動車超標排放進行協同監管”。三地條例對于信息共享平臺的信息范圍界定有所差異，天津市與河北省不能依據本地條例要求北京與其建立北京條例中并未規定的信息共享平臺機制。并且，三部條例的第五章法律責任部分均未對第三章區域協同中的規定設置法律責任。上述現象在其他區域協同立法項目中也普遍存在，立法成果原則性較強、促進性條款居多、較少設置具體的可操作性規則、缺少責任條款，共同導致立法成果實效發揮剛性不足。

三、人大區域協同立法困境成因檢視

人大區域協同立法的豐富實踐與過程中的實質性推進難題以及后果層面的實效不足之間產生極大落差。究其成因，既包括本體維度的利益博弈困境，也包括實踐維度的地方人大地位差異以及體制機制缺陷。

（一）區域地方利益博弈難消解

區域協同立法是整合多元利益表達形成公共產品的過程，其在地方意志統合、利益權衡等方面存在諸多難題。“地方政府是各自行政區域的利益主體，有獨立的利益意識，將其人格化，即視各地方政府均為理性人”［12］。公共選擇理論認為，“經濟人”假設在政治領域仍然具有其適用性，自利本性并不會因為處于政治領域而改變［13］。各地方在改革開放以來特定的制度環境中，很自然地形成了以地方經濟增長績效最大化為核心的效用目標及相應的行為邏輯［14］。有學者以博弈論作為分析工具，提出地方立法機關作為博弈的雙方，只有認為區域協同立法會使其獲得利益，如為其帶來治理效率、促進本區域整體社會福利水平的提高等，才會選擇合作的策略［15］。然而，在區域協同立法中，各地方的利益、地方利益與區域利益之間本身存在一定張力。區域協同立法需要處理多重利益關系，既涉及地方與地方之間，也涉及區域與地方之間。

區域內各地方之間的利益存在張力。地方利益是指行政區域的經濟、政治、文化等物質和精神利益的總和，體現了行政區域作為一個整體在整個國家系統中的需求［16］。各地在地理環境、經濟發展水平、地域性資源分配、區域公共事務處理能力、處理需求等方面都存在差異。我國各地方雖非完全獨立，但相對獨立的利益結構、績效競爭都導致各地方必將以促進本地區的經濟社會發展作為首要考量目標。由于行政壁壘、地方保護主義、政績競爭因素的存在，地方之間存在各種矛盾、隔閡、沖突等不和諧現象，也直接影響區域協同立法進程的展開。

區域整體利益與地方利益之間存在個體理性與集體理性間的矛盾［17］。區域協同立法擔負著“區域經濟一體化”“區域協調發展”等眾多區域發展目標。區域發展的整體性要求與縮減地方差異存在邏輯關聯，具有發展優勢的地方在特定情境下需要為區域整體發展作出利益讓步。正如在處理個人與集體關系中經常落入的“集體行動困境”，即“盡管每個人都能獲益于整體的形式或存在，但他們不會為推進共同利益而行動”［18］，要求各地方基于區域整體利益而犧牲自身利益也不免有違理性。區域協調發展戰略中“協調”的公平訴求與“發展”的效率訴求之間存在張力。公平的實現需要“規范”限權，構建穩定秩序，而“效率”的實現往往需要通過賦權提供空間。因此，區域協同立法也是一個公平和效率的權衡過程，產生跨行政區域的利益與資源的重新配置問題，這既是區域協同立法的價值所在，亦是難點所在。

（二）地方人大實質地位不平等

《憲法》對我國各級人民代表大會之間的縱向關系、同級人民代表大會之間的橫向關系并未涉及。學理層面，“中國的地方人大內含了三重屬性，即國家意志的執行保證機關、地方黨委領導下的工作機關和地方民意的代表機關”［19］。作為地方民意代表機關、地方權力機關的地方人大在理論上不存在地位上的位階關系，即使是上級人大與下級人大之間也不存在領導與被領導的關系。因此在應然層面，參與區域協同立法的各地方人大的立法訴求應當平等表達并被置于同等重要地位予以考量。

實然層面，區域協同立法實踐中的各地方人大卻存在著各種維度的不平等，尤其是政治地位和經濟地位。以京津冀區域為例，北京作為我國《憲法》第143條所規定的首都，具有突出的政治地位，北京在經濟體量上也明顯高于天津與河北，“受北京的行政地位和巨大虹吸效應影響，各主體一開始就處于一種實質不平等”［20］。地方間各種維度的發展差異、地位區別，都影響到相關地方人大在區域協同立法中的話語權。根據調研，在部分區域協同立法中，中心城市的意見起到了決定性作用，其他地方只在中心城市所制定的示范本上進行形式上的修改，并未體現地方意志。非中心城市在區域協同立法中話語權缺失既導致區域協同立法成果難以體現各地方立法意愿，也導致區域協同立法成果難以有效實施，“一個被視為客體的主體，可能會通過抵抗法律規則的實施來變相地表達自己的意志”［21］。

（三）立法過程民主性較為薄弱

民主立法是我國重要立法原則之一，是民主政治發展的必然要求，在增強立法質效中發揮重要作用。區域協同立法具有跨行政區域性質，涉及更廣泛空間范圍內人民的利益問題，更需廣開言路，拓寬公眾參與空間。目前，我國區域協同立法實踐中存在立法過程公眾參與不充分的問題。以立項為例，目前區域協同立法項目確定中政策驅動因素較大，而通過完備的立法前調研，整合區域所涉地方民意需求產生的區域協同立法項目較少。

一方面，區域協同立法公眾參與意識不強。第一，受限于我國公眾的傳統認知，將立法自然視為公權機關的事務，與自身割裂，參與立法意識淡薄。第二，激勵機制不完善。公眾參與區域協同立法需要付出成本，實質性激勵機制的缺失增加了公眾參與立法過程的負擔。第三，公眾參與反饋機制不完善。區域協同立法中公眾參與一般為向公眾進行意見征集的單向模式，缺少雙向意見互動機制的構建。公眾在意見不被采納時無法知曉相關理由，挫敗公眾參與立法過程的積極性。

另一方面，公眾參與區域協同立法的方式單一、程度不足。實踐中，公眾參與區域協同立法的主體分為專家和普通公眾。專家參與方式主要包括列席立法會議、提供專家咨詢、提供書面建議等。普通公眾參與區域協同立法的渠道相對狹窄，立法過程中僅在部分環節邀請普通公眾參與，并且鑒于普通公眾能力限制，以及對非自身直接相關議題的漠然，普通公眾參與的形式意義大于實質意義。此外，目前區域協同立法公眾主要是在項目啟動后，通過在座談會、聽證會、立法調研中發表意見，或者在協同立法草案公開征求意見中表達意旨，缺少公眾主動向有關立法主體表達立法訴求的渠道和機制。

（四）協同立法的機制亟待完善

“隨著區域協調發展的逐步深入，中間層的區域協同立法必定是一個越來越普遍的立法現象”［22］。區域協同立法實踐先行的生成邏輯超越了理性建構的規范邏輯，其并非通過立法形式的頂層設計而成，而是在地方探索和中央推動結合下逐步成型的。“區域協同立法”在中央層面大多以倡導性表述出現在相關的政策文件中。《地方組織法》和《立法法》的修改為區域協同立法提供了一定的規范基礎，但并未提供具體指引。

充分發揮區域協同立法功能在微觀層面需依托完善的工作機制。目前，地方人大間開展區域協同立法的組織、程序、方式、時限等事項都存在較大的隨意性，在嘗試與修正中反復校驗。區域協同立法的運行機制和保障機制都存在較大不足，機制的不健全不僅導致地方人大參與區域協同立法動力不足，而且造成區域協同立法過程中信息溝通、共識凝練的阻滯，對區域協同立法發揮實效產生重大影響。實踐中較為常見的以簽署框架協議明確區域協同立法機制、固化區域協同立法制度的方式也存在剛性不足的問題，這些協議文件只能以自我約束的方式產生效力，卻不具備外部法律約束力。

四、人大區域協同立法的困境疏解路徑

（一）理念優化：“新區域主義”的視角轉換

區域協同立法作為近年來蓬勃發展的新生事物，尚未凝練出融貫適用的整體性理論，但是作為提升區域治理能力的重要創新，可以在區域治理理論中提取相關理論資源。20世紀50年代以來，隨著經濟全球化的發展，區域經濟一體化的進程明顯加快，加強跨國區域之間聯系互動成為西方地理學、政治學、社會學等多學科關注焦點，由此也相繼形成了“統一政府理論”“公共選擇理論”“新區域主義”等理論觀點［23］。20世紀90年代初，美國教授諾曼·帕爾墨首先提出了“新區域主義”（New Regionalism）。“新區域主義”將跨域治理看作是多種利益相關主體之間對話和談判的過程，改變了“統一政府理論”下的科層制模式和“公共選擇理論”下的市場化競爭手段。

區別于傳統的區域發展理論，“‘新區域主義’沒有邏輯嚴密的理論體系，甚至沒有清晰的范疇界定，代表的是當前出于區域協調發展和一體化追求的一系列運動的總和”［24］。新區域主義的核心觀點包括：一是區域具有生成性。一個區域或者中心的出現是超越理性建構的，往往跨越已有的功能或者行政邊界。二是秉持區域整體利益觀。“新區域主義”強調區域整體利益的維護和實現。三是行動主體的多元化和合作的多層次化。區域中的不同利益主體通過橫向合作和交流構筑起具有彈性的網絡，將重點放在“區域財富”的積累與“區域內部力量”的動員和競爭優勢的培育上。主張跨部門之間的合作與協調以及其他參與主體的合作化、網格化治理。四是強調中心城市與周邊地區的協同共生，具有緊密的關聯性。五是主張區域的發展不應只考慮經濟的增長，還必須考慮社會、環境的發展成本和收益，將社會因子、環境因子和經濟因子緊密結合起來［25］。

“新區域主義”對我國區域協同立法的發展與完善提供了良好的視角。首先，在“新區域主義”視角下，區域整體利益訴求具有優先性，強調區域整體利益的維護和實現，打破了傳統的區域和層級觀念，推動地方之間以合作為基礎形成互惠的關系模型。要求各地方人大及其常委會參與區域協同立法應當具備區域整體利益觀，超越地方利益尋求立法共識。其次，“新區域主義”強調行動主體的多元化與合作的多層次化，在新區域主義看來，公民的積極參與，政府與公民之間建立的相互信任、相互依賴與相互合作關系是區域治理的社會與道德基礎。這就要求區域協同立法過程中應當廣泛聽取相關利益主體的立法意愿，不僅包括相關地方人大之間開展協調工作，立法項目利益相關的各地方組織、單位、個人也應當廣泛參與到區域協同立法工作之中，同時，區域協同立法也可鼓勵民間合作交流，組織建設全方位、多領域、多層次的交流合作機制。再次，“新區域主義”注重協商和談判的過程。在人大開展區域協同立法的過程中，應當打造多元多層次的溝通交流平臺，通過信息的互通和立法訴求的表達，協商形成區域事務處理的共識性方案。最后，“新區域主義”主張區域發展的綜合性，人大區域協同立法在項目選擇上，應當直面區域發展過程中的各類型問題，綜合平衡區域整體環境保護、經濟增長、社會公平、文化繁榮等各方面的立法需求，拓展區域協同立法項目事項范圍。通過引入“新區域主義”視角，把握其中的核心要義，可以為我國地方人大區域協同立法提供更為堅實的理論依據，充分發揮人大區域協同立法的功能。

（二）基本方法：平等基礎上的理性商談

“追求利益是人類最一般、最基礎的心理特征和行為規律，是一切創造性活動的源泉動力”［26］。立法和利益分配息息相關，正如有學者所言：“法律關系實際上就是利益關系，立法過程也就是利益的分配過程。”［27］與“新區域主義”理論相契合，區域協同立法過程中應當加強多元行動主體的合作，其中涉及跨行政區域的多元利益主體之間的利益分配，利益平衡是所有區域合作普遍需要面對的難題［28］。區域協同立法只有在合作收益超過合作成本的情況下才會順利展開，由此，問題關鍵在于如何處理區域利益與地方利益，地方利益與地方利益之間的張力問題。

哈貝馬斯的溝通行動理論提供了可能的方法路徑，根據該理論，以話語倫理學為基礎的理性商談是達成團結的基本途徑，哈貝馬斯嘗試將普遍理性植根于人與人的溝通交往行為之中。交往主體要獲得“無強迫的共識”需要基于三個基本理論預設，其中“理想言語情境”是溝通的前提和基礎。要求溝通或協商的參與者必須是真誠且具有平等對稱的地位和權利，每個參與者能夠提出問題，并對相關問題進行辯護或加以反駁。只有在理想化的交流語境下，才能使溝通和對話有效進行，從而保證共識達成的合理性。因此，區域協同立法中地方人大之間取得有效共識亦必須基于平等對稱的地位之上。

保障地方人大平等參與對提升區域協同立法質效具有重要意義，平等尊重就是“對他者的包容，而且是對他者的他性的包容，在包容過程中既不同化他者，也不利用他者”［29］。在理念上需突破長期以來對中心城市在區域協同立法中發揮支配作用的思維習慣，非中心城市的地方人大需要基于自身的立法需求，勇于表達和爭取自身利益。在立法成果中實現既確認區域事務的共同性，又凸顯各地方的特殊性立法需求。按照哈貝馬斯的理解，只有溝通程序才能超越主體與客體的兩分圖式，才能跨越傳統哲學先驗與經驗的兩難思維［30］。法律所設定的“權利體系”需要透過公共討論和對話來闡釋和塑造，參與立法過程的討論者需要超越個人視角嘗試站在他人角度看待問題［31］。在區域協同立法過程中需要提供“對話”資源、搭建“對話”場域。首先，需要保障立法信息互通共享，拓寬信息交流渠道；其次，在決定立法計劃、立法項目、立法內容的過程中要通過聯席會議、線上交流、重難點問題聯合攻關等多種方式，保障各地人大意見充分表達，并且相關建議和意見應當在區域協同立法過程中的階段性文本里有所呈現；最后，在草案文本形成后，若形成示范本，各地方人大應當在此基礎上進行符合各地實際情況和需求的實質修改，修改過程中也應當加強溝通，使立法成果不偏離該區域協同立法項目的原則和基本框架。

（三）重點突破：深化公眾的多層次參與

立法中的公眾參與是現代法治的要求，區域協同立法是地方民主實踐的重要體現，公眾參與的效果可以作為衡量地方民主水平高低的重要指標之一。區域協同立法由于涉及多個地方，公眾參與所涉范圍更為廣泛，民主性的增加意味著參與主體、利益訴求的復雜多樣。應當拓展區域協同立法公眾參與渠道，增強公眾參與程度，在區域各類主體的利益訴求中尋求最大公約數，切實解決區域公共問題。

一方面增強公眾在區域協同立法中的參與意識，提升公眾參與立法的能力。公民參與立法的熱情與主動性離不開民主環境和民主傳統，法律作為公意的體現，應當凝聚公眾對公共事務的表達和認知。要塑造良好的公民意識，增強公眾對參與民主政治生活的主動性；要增強其參與立法的榮譽感，激發公眾參與熱情，提升公眾自覺參與立法等政治生活的認知，培養公民參與意識，塑造公民公共理性［32］；要建立公眾參與區域協同立法意見反饋機制，對公眾意見以發布會、信函、郵件、電話等方式進行采納情況或者未采納理由的說明［33］。

另一方面增強公眾的參與程度，拓展公眾參與方式。區域協同立法涉及更廣泛區域中公眾的利益表達，因此在區域協同立法中應當深化公眾的參與程度，并且強調公眾的實質性參與。無論是區域協同立法前的立法項目征集，區域協同立法項目編入立法規劃、計劃，還是立法中的草案文本修改完善，立法后評估過程中的意見收集，均應當廣泛征求區域協同立法項目所涉及地方的公眾意見。同時，在參與方式上也需進一步拓展。如對區域協同立法項目的選定，可以在人大網站上設置固定的信息收集處理平臺，通過地方協同公開征求立法項目、地方協同開展立法前調研等方式確定區域協同立法項目，將其納入地方立法規劃、計劃之中。也可以通過信息技術擴大公眾參與區域協同立法的途徑，如在人大、政府官方網設置評議專欄以及設置接收公眾評議的電話、傳真、信函及電子郵件。區域協同立法過程中要更加重視實地調研與座談會相結合，區域協同立法項目所涉及的利益相關主體的意見都要有所表達，才能在綜合考量的基礎上作出理性決策。

（四）機制完善：運行與保障機制系統推進

區域協同立法的逐步完善、發揮實效，需要良好的運行機制與保障機制。其中運行機制銜接區域協同立法各相關主體和要素，推動其互相聯系和協作，以區域協同立法各個環節的良好運行充分實現立法目標。保障機制則是為區域協同立法順利運作提供外部支撐。二者產生良好的互動模式，共同推進區域協同立法的高質效發展。

優化人大區域協同立法運行機制。人大區域協同立法經過完整的地方性法規制定過程，涉及多個地方之間的協同關系，為實現其預設功能，需要明確其運行流程（圖1）。

如圖1所示，在人大區域協同立法的運行過程中，立項環節應當擴展立法項目來源，對于關系緊密、較為固定的整體區域可以加強人大立法規劃和計劃的溝通協調，探索建立區域協同立法項目庫，制定區域協同立法規劃，常態化開展地方人大聯合調研工作，確定具有現實立法必要性的跨區域事項。立項后選擇符合實際需求的起草模式，可以召開人大聯席會議確定立法項目是采取共同協商分別起草的方式，還是由一地起草形成示范本再由各地分別修改的方式確定草案文本。草案文本經過多次協商、反復修改，重難點問題聯合攻關，形成最終草案后分別提交各地方人大予以審議。對于人大區域協同立法項目的草案，在審議中應當增加協同性考量要素，審查草案中的相關規定是否實現了相關事項區域法制協調的目標，一般經過修改和二次審議后提交表決。

在立法過程中，人大區域協同立法相較一般地方立法項目應當在各環節加強人大之間的交流溝通，若出現地方認識差異大、立法共識無法取得、存在根本性差異無法調和的情況，應當及時終止或中止該區域協同立法項目，因為此時區域協同立法目標不存在實現可能性，繼續推進會造成立法資源的浪費。人大區域協同立法在依托現有地方性法規制定程序外，還可以探索建立交叉備案機制及以“協同性”為重要標準的區域協同立法后評估機制，評估區域協同立法的實施效果，依照法定程序對相關法規予以修改完善。

同時，要優化人大區域協同立法保障機制。人大區域協同立法的順暢運行需要多元的外部保障機制。比如完善多層次的立法聯席會議制度，建立決策層面的聯席會議和工作層面的聯席會議；搭建常態化的立法信息交流平臺，暢通信息交流渠道，做到立法信息互通和立法資源共享；探索建立協同立法利益補償機制，有效權衡地方利益與區域共同利益，提升各地方參與區域協同立法的動力；銜接地方政績考核機制，將區域協同立法中所設置的區域性義務實施情況、區域協調發展情況作為考核指標，定期做出客觀評價；加強區域協同立法理論研究機制，形成區域協同立法理論研究成果，指導區域協同立法實踐。

五、余論：積極探索具體的法治化路徑

法治是國家治理現代化的必由之路，在推進國家治理體系和治理能力現代化時代命題之下，探索法治中國建設的具體路徑極為重要。區域法治是我國法治體系中的重要組成部分，區域協同立法作為推動區域法治發展的重要抓手，法治化也是其必然發展趨向。目前中央立法層面還只進行了原則性規定，可操作性的具體規則缺失導致地方創新性做法存在超越法治框架的風險。區域協同立法也已在長期實踐中析出了很多共性問題，比如在主體層面缺少區域協同立法常態化的組織以及職權配置，缺少對區域協同立法各環節的具體制度設計，缺少對區域協同立法文本備案審查的特殊性標準設置，都需要中央立法的頂層設計予以回應。雖然此次《立法法》修改并未對區域協同立法作出具體規定，但是明確了區域協同立法的合法性地位，這是區域協同立法法治化進程的第一步。在今后的立法、修法中，應當處理好統一立法、區域協同立法、地方立法之間的層次關系，吸收各地方區域協同立法的制度設計經驗，積極探索具有可操作性的具體法治化路徑。

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Theoretical basis and practical optimization of regional

cooperative legislation by local people’s congresses

LIU Jieyu

（School of Law， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073， P. R. China）

Abstract：

The third Plenary Session of the 20th CPC Central Committee clearly stated that，regional cooperative legislation should be explored.Regional cooperative legislation is an important institutional innovation for the in-depth implementation of the strategy of coordinated regional development in the new era. Although the text of the Constitution does not explicitly use the concept of regional cooperative legislation， the obligation of the state to guarantee coordinated regional development， as interpreted in its preamble and general programme， can provide a constitutional basis for regional cooperative legislation. Central legislation has responded to the needs of practice timely， with amendments to the Organic Law of Local People’s Congresses and Local People’s Governments in 2022 and to the Legislation Law in 2023， which added relevant provisions and provided a general legality basis for regional cooperative legislation. A large number of policy documents， as well as the practical need for high-quality and efficient handling of cross-regional affairs， have also provided sufficient basis for the practice of regional cooperative legislation. The theoretical basis of regional cooperative legislation has been proved in the dimensions of constitutionality， legality， compatibility with policy and factuality. In practice， regional cooperative legislation by local people’s congresses not only fully exploit the innovation potential of local legislation， but also inevitably face a real dilemma in the case of insufficient operational legal basis， faced with insufficient modelling， understanding bias of cooperation， and insufficient rigidity in the effectiveness of legislative achievements. The reasons lie mainly in the unequal substantive status of local people’s congresses， insufficient public participation in the legislative process， and imperfect mechanisms for cooperative legislation. And the essential reason lies in the game of interests. It is necessary to break the traditional regional and hierarchical concepts by introducing the perspective of new regionalism， to promote the formation of a mutually beneficial relationship model between localities on the basis of cooperation， to establish a regional view of overall interests in regional cooperative legislation， and to seek a legislation consensus beyond local interests. On the basis of conceptual optimization， rational negotiation is used as the basic method to weigh the interests of local people’s congresses. The deepening of public participation is taken as a priority， and the multi-level participation of the public in regional cooperative legislation is strengthened in terms of public participation awareness， participation capacity， participation mode and participation degree， so as to seek the greatest common denominator among the interests of various subjects and effectively solve regional public problems. At the mechanism level， it seeks to improve the overall systematic improvement of the operation mechanism and safeguard mechanism. In the operation mechanism， the process should be clearly defined， and cooperation should be reflected in all process of the legislation， so as to prevent it from being reduced to a mere formality. In the safeguard mechanism， through optimizing the multi-level joint meeting system， setting up a regular information exchange platform， exploring the establishment of a compensation mechanism for benefits， and linking up the performance assessment mechanism， safeguards have been provided to ensure the function of regional cooperative legislation.

Key words： "regional cooperative legislation; regional coordinated development; regional rule of law; local people’s congresses; people’s congress system

（責任編輯"胡志平）

基金項目：

十九屆六中全會精神國家社會科學基金重大項目“發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用研究”（22ZD068）

作者簡介：

劉婕妤，中南財經政法大學，Email：695986806@qq.com。