全過程人民民主視域下中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進路

摘" 要：全過程人民民主是提升鄉(xiāng)村社會治理效能的關鍵之舉，鄉(xiāng)村社會治理離不開全過程人民民主的支撐。中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化在當前中國鄉(xiāng)村的具體實踐，即通過積極發(fā)展全過程人民民主同時實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有效治理的統(tǒng)一實踐過程。近年來，各地圍繞積極發(fā)展全過程人民民主促進鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化進行大量創(chuàng)新，逐步形成具有典型性和可供復制的實踐案例。當然，在中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實踐進程中，全過程人民民主提升鄉(xiāng)村社會治理效能必然受到一定現(xiàn)實條件的約束。對于中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中存在的這些問題，亟需進一步探索發(fā)展鄉(xiāng)村治理結構，調(diào)動村民參與村務的積極性，重新形塑韌性、雙軌治理格局，深入發(fā)展全過程人民民主，以此推動中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

關鍵詞：中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化；全過程人民民主；有效治理；鄉(xiāng)村治理；基層民主

中圖分類號：D422.6" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）12-0099-04

Abstract： The whole process of people's democracy is the key to improve the efficiency of rural social governance， and rural social governance can not be separated from the support of the whole process of people's democracy. The modernization of Chinese-style rural governance is the concrete practice of Chinese-style modernization in the current Chinese countryside， that is， the unified practice process of realizing effective governance of rural society through the active development of people's democracy in the whole process. In recent years， various localities have made a large number of innovations around actively developing the whole process of people's democracy and promoting the modernization of rural social governance， and gradually formed typical and replicable practical cases. Of course， in the practical process of the modernization of Chinese-style rural governance， the whole process of people's democracy to improve the effectiveness of rural social governance must be restricted by certain realistic conditions. For these problems existing in the process of modernization of Chinese-style rural governance， there is an urgent need to further explore the development of rural governance structure， mobilize the enthusiasm of villagers to participate in village affairs， reshape the pattern of tenacity and dual-track governance， and further develop the whole process of people's democracy， in order to promote the modernization of Chinese-style rural governance.

Keywords： modernization of Chinese-style rural governance; whole process of people's democracy; effective governance; rural governance; grass-roots democracy

民主是全人類的共同價值，作為一種制度、理論，有著鮮明的治理導向。改革開放以來，作為基層群眾自治制度的重要組成部分的農(nóng)村村民自治制度，推動廣大村民實現(xiàn)當家作主，有效推動了農(nóng)村治理現(xiàn)代化。新時代治國理政的關鍵在鄉(xiāng)村，作為國家治理的重要場域，鄉(xiāng)村社會民主治理是實踐全過程人民民主的重要基石。在中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，需要將全過程人民民主的重大理念和實踐創(chuàng)新全面融入進來，為中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供“活水源頭”。

1" 全過程人民民主對中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的促進機理

1.1" 全過程人民民主與治理的相關性

自“治理”概念被引入中國，在政治學領域，學者圍繞民主與治理的相互關系問題展開了廣泛研究，歸納起來主要是2種代表性觀點：一種觀點認為好的民主一定有利于實現(xiàn)良政善治、推動社會治理；另一種觀點則認為民主并不必然帶來善治[1]。在本研究看來，民主與治理二者是否相關則要視具體情況而定。因此，治理民主可以看作是從政治民主基礎上拓展出來的治理意義上的民主，是民主價值在治理領域的功能性輸入和制度性體現(xiàn)[2]。不談治理的民主和離開民主的治理，都是難以為繼的。

從實踐來看，治理與民主存在不可分割的內(nèi)在聯(lián)系。成功的治理往往能夠激勵治理主體的參與積極性，并能對參與主體進行制衡與監(jiān)督從而體現(xiàn)治理中所蘊含的平等、公平等民主精神。從全球范圍看，治理吸納民主已經(jīng)成為一種趨勢，“當代世界越來越表現(xiàn)為民主治理的復合體系和復合機制”。與此同時，作為一種“民主實踐方式的轉(zhuǎn)變、民主治理中心的遷移和民主實現(xiàn)機制的調(diào)適”，民主治理通過治理主體和治理內(nèi)容的廣泛性，確保人民能夠全面、全程、全覆蓋地參與到民主實踐當中，實現(xiàn)了民主制度體系和民主治理機制的良性互動，塑造著“民主參與—治理績效”的民主治理鏈條。

1.2" 促進中國式鄉(xiāng)村治理合法性與有效性的一體推進

改革開放以來，我國鄉(xiāng)村治理制度的發(fā)展譜系生動展現(xiàn)了合法性與有效性的兼顧與相互促進，這恰恰反映了民主治理的內(nèi)在需要。改革開放初期，以廣西壯族自治區(qū)屏南鄉(xiāng)合寨村村民委員會的探索，開村民自治先河，此后，以自治為導向的鄉(xiāng)政村治逐步上升到制度層面?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（1998修訂）出臺后，鄉(xiāng)村治理以民主為主要導向，雖然在2008年的“中央一號文件”首次提出了村民自治有效性，但出于現(xiàn)實問題的需要和改革的慣性，村民自治的民主化和制度化建設仍然是這一時期的關注焦點，從而出現(xiàn)民主發(fā)展與治理績效相脫節(jié)，為之后鄉(xiāng)村治理多樣化矛盾的產(chǎn)生留下了隱患。在此背景下，“民主發(fā)展”與“治理有效”同時兼顧成為黨的十八屆三中全會以來鄉(xiāng)村治理的主要目標取向。

1.3" 促進中國式鄉(xiāng)村治理民主與有效治理的相融共進

隨著農(nóng)業(yè)稅的廢止和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進，國家權力下鄉(xiāng)介入村級管理，表現(xiàn)出強烈的行政主導性，鄉(xiāng)村的自主性空間被壓縮，村民的自利心態(tài)和“等靠要”心態(tài)更加凸顯，壓縮了村民的民主參與性和表達空間，呈現(xiàn)“政府干，農(nóng)民看”的局面，“治理有效”問題日漸突出，反映出基層民主與有效治理之間出現(xiàn)“行政吸納自治”“管理代替治理”等問題。因此，著眼于推進基層民主的制度化、規(guī)范化、程序化，補齊鄉(xiāng)村治理短板，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理成為發(fā)展鄉(xiāng)村全過程人民民主的內(nèi)在要求。

2" 全過程人民民主促進中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的探索與約束條件

2.1" 全過程人民民主促進中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐探索

全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且具有豐富的社會實踐。因此，發(fā)展鄉(xiāng)村全過程人民民主是中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必要條件。近年來，各地圍繞發(fā)展民主促進鄉(xiāng)村社會有效治理進行了大量創(chuàng)新，逐步出現(xiàn)了大量可供復制的實踐案例。

第一，創(chuàng)新村民自治形式，實現(xiàn)從“選舉式民主”到“參與式民主”轉(zhuǎn)向。在探索村民自治的具體實現(xiàn)形式中，廣西河池市宜州區(qū)探索出了“社區(qū)大黨委”“一約六會”“屯級黨群理事會”等一系列實用性強的有效形式，通過這些探索，宜州區(qū)各村屯結合實際，發(fā)揮基層議事載體功能，把分散和“不在場的”村民重新耦合起來，推動選舉式治理到參與式治理的轉(zhuǎn)變。這種通過發(fā)展參與式民主而對選舉式民主進行“政策替代”的治理方式真正實現(xiàn)了村民自己當家作主，實現(xiàn)了草根式民主向參與式民主的轉(zhuǎn)變。

第二，完善“民主議事”工作鏈，搭建基層協(xié)商治理平臺。廣州增城下圍村由于村務財務不公開長期陷于干群沖突和派別沖突，作為民主決策核心機構的村民代表會議被長期邊緣化。為扭轉(zhuǎn)此種形勢，2014年第六屆村級換屆選舉以來，下圍村探索以“村民代表議事制度”為載體，按照參會人員議事權限，將村民議事廳劃分為主持、代表、列席、旁聽、監(jiān)督及發(fā)言六大功能區(qū)以明確參會人員的責任與義務，將民主與治理有效連接起來，探索出了一條“民主商議，一事一議”的村民自治模式。通過優(yōu)化基層群眾自治制度，該村以擴充民主實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理為抓手，有力地消弭了鄉(xiāng)村派系之爭，將有名的“上訪村”“問題村”蝶變成了“村民自治示范村”和“民主法治示范村”，有效實現(xiàn)了民主與治理的有機結合，有力地推動了中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

第三，探索鄉(xiāng)村治理協(xié)同創(chuàng)新，增強公共事務民主治理效能。廣東省東莞市橫瀝鎮(zhèn)長期面臨流動人口多、出租屋多和企業(yè)多的治理壓力，基層治理面臨著“小馬拉大車”“大門一閉，自成體系”“事不關己，高高掛起”等難題。2014年東莞市開始在橫瀝鎮(zhèn)試點社會治理協(xié)同創(chuàng)新工程，探索多元主體協(xié)同合作的新模式。2017年4月，橫瀝鎮(zhèn)社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心依托政企合作資源對接區(qū)、“智網(wǎng)工程”指揮調(diào)度中心、社會治理服務主題活動區(qū)和培訓室等，整合政府、高校、社會組織、專業(yè)人才和愛心企業(yè)的力量，圍繞“三中心”“四平臺”思路積極對接群眾的實際需求，以“多元協(xié)同、共治善治”為理念，不斷創(chuàng)新民主治理方式。一是體制機制層面，建立基層公共能量場，打破部門利益體系的“各自為政”，實現(xiàn)單一主體內(nèi)部治理向多主體協(xié)同治理方向發(fā)展，增強基層公共事務治理的合力。二是現(xiàn)實載體層面，依托“平臺+項目”治理形式，實現(xiàn)傳統(tǒng)“獨白式”對話模式向“部分人對話”模式轉(zhuǎn)型，消除話語霸權和“政治冷漠”，增強了多元主體對當?shù)禺a(chǎn)生認同感和歸屬感，使村民享受到更多鄉(xiāng)村治理紅利。

2.2" 全過程人民民主提升鄉(xiāng)村治理效能的約束條件

2.2.1" 鄉(xiāng)村治理結構不合理，鄉(xiāng)村治理體系亟需優(yōu)化

鄉(xiāng)村治理結構與中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標不匹配，從而導致鄉(xiāng)村治理能力不足，主要表現(xiàn)在以下方面：一是當前農(nóng)村基層黨組織組織功能淡化、服務能力不足、政治領導力弱化[3]，將“黨的領導”僅停留在口頭上，政治引領力不足[4]。二是村民自治組織不健全或渙散，難以有效動員組織群眾。為了規(guī)避潛在的問責風險，某些地方政府不愿放棄對鄉(xiāng)村社會的行政控制[5]，導致鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)碎片化、空心化、原子化。三是鄉(xiāng)村治理結構的“權力過密化”，不同鄉(xiāng)村治理組織的組織疊加、職責疊加、利益疊加等，造成多重權力疊加覆蓋、多重權力邊界不清和定位不明[6]。探究其根源，在于鄉(xiāng)村運行過程中行政替代自治[7]，導致“權力內(nèi)卷”，農(nóng)民主體缺位?？偠灾l(xiāng)村治理結構中存在的諸多問題，使得多元主體參與的共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局難以構建，無法真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，影響了中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進。

2.2.2" 鄉(xiāng)村治理中“政府主體化、農(nóng)民客體化”，村民參與機制有待動員和激活

隨著國家資源下鄉(xiāng)和公共服務下鄉(xiāng)的開啟，由于某些村干部的自身利益主體化使得農(nóng)民實際上成為“沉默的大多數(shù)”，長此以往，在一定程度上弱化或虛化了村民的治理主體地位。村級治理“知識庫存”中的“管控維穩(wěn)”策略性手段在很大程度上遏制了村民的參與積極性。這種以“管控維穩(wěn)”為工作重心的管理實踐一定程度上壓縮了村民的自治空間，造成基層自治屬性被削弱，村民的自治能動性被壓制，使得基層社會治理中村民參與深度有限，遠未達到村民參與公共事務治理應有的廣度和深度。

2.2.3" 鄉(xiāng)村治理路徑剛性化、單向化，韌性、雙軌治理格局難以形塑

國家力量重返鄉(xiāng)村并重新塑造治理秩序的過程中，部分地方面臨著新的治理困境：一是村干部與村民之間缺乏直接的利益聯(lián)結，村干部與村民之間的關系越來越松散，使村民與村干部之間的關系緊張。二是剛性化治理采用的“領導”治理資源下沉式治理方式，雖然規(guī)避了各種可能發(fā)生的治理風險，但極易由于自上而下的行政性任務下達、自上而下責任層層下壓而陷入無效化治理怪圈；單向治理所采用的規(guī)則化治理方式[8]也增加了鄉(xiāng)村治理的成本和難度。三是由于國家資源輸入與村民需求缺乏有效銜接的對接機制，村級組織甚至更高層級的行政部門很難了解村民的公共品需求偏好，導致國家資源投入低效利用甚至偏離了村民的需要。由于村民自下而上的組織能力與自上而下的國家資源下沉沒有同頻共振，村民很難組織起來以對接國家資源，沒有組織起來的村民極易采取機會主義對待國家資源，出現(xiàn)了過度索要國家資源以養(yǎng)肥自己等現(xiàn)象。

3" 有效發(fā)揮全過程人民民主對中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的促進作用

中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，即中國式現(xiàn)代化在中國鄉(xiāng)村的具體實踐，本身蘊含著中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。面對中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的諸多挑戰(zhàn)，亟需優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結構，調(diào)動村民參與村務的積極性，重新形塑韌性、雙軌治理格局，深入發(fā)展全過程人民民主，以此來推動中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

3.1" 優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結構，重建鄉(xiāng)村治理體系

正如前文所述，當前鄉(xiāng)村治理存在既有機制體制難以提供有力支撐、不同治理主體的利益訴求異質(zhì)性和矛盾沖突加大、普通村民的參與冷漠甚至成為“局外人”等問題，都影響和制約著中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進，對優(yōu)化和重建鄉(xiāng)村治理結構和治理體系提出了更高要求。一是加強基層黨組織的全面領導。作為總攬全局、領導四方的領導核心，基層黨組織保證了農(nóng)村基層全過程人民民主發(fā)展和深化的方向，填補了社會條件不足留下的合作治理空間，構建了鄉(xiāng)村不同治理主體間“黨領共治”的治理合力。二是回歸鄉(xiāng)村基層自治組織的法律定位。要回歸村民自治組織的民主功能本位，集中力量扶持鄉(xiāng)村群眾性自治組織。絕不把村級組織僅僅作為一個具有準政府職能的一級組織機構建設，而是要將村民自治進一步推向制度化、規(guī)范化軌道，促進國家治理與村民自治動態(tài)協(xié)調(diào)。三是進一步深化鄉(xiāng)村治理體制機制改革，堅決破除制約村民自治能力發(fā)揮的體制機制，厘清基層政府行政管理和村民自治組織的治理邏輯和職責權限，根據(jù)各自的職責范圍，制定具有適應性、適用性的權責清單，保障村民自治空間，不銷蝕治理主體的自主性和能動性，吸納和培育社會組織參與鄉(xiāng)村社會治理，使鄉(xiāng)村治理逐步走向多元協(xié)同的中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化之路。

3.2" 健全村民自治制度，激發(fā)村民的有效參與

鄉(xiāng)村社會基層自治組織的主要功能是把村民組織起來，將分散的、碎片化的、多元的村民利益串聯(lián)起來，實現(xiàn)國家資源對鄉(xiāng)村社會基層需求的有效回應，讓村民真正參與到村務的自主決策中。要注重發(fā)展農(nóng)村基層全過程人民民主，特別是要豐富村民參與民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理及民主監(jiān)督的渠道和形式，構建村民參與制度體系，為自治組織增能。一是始終把村民的利益放在首位，保證村民行使對鄉(xiāng)村發(fā)展的民主議事決策權利。在對鄉(xiāng)村整體利益考量的基礎上，讓村民真正成為管理公共事務的主人，充分尊重村民的意愿和訴求，遵照“村民事村民議村民定、村民事村民辦村民評”的指導原則，拓寬村民參與鄉(xiāng)村公共服務事務的渠道，在實現(xiàn)國家資源與村民需求對接時，凡是涉及村民整體利益的，務必要提交村兩委討論研究，營造濃厚的基層民主氛圍。二是規(guī)范落實各項基層民主制度，建立完善鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系。在充分征求村民的意見、建議基礎上，將國家層面的加強戰(zhàn)略和規(guī)劃引導與堅持“自下而上、村民自治、農(nóng)民參與”原則協(xié)調(diào)起來。在把握群眾需求的個性與共性的基礎上，合理設置基層政權機構，推動鄉(xiāng)村治理重心下移至最底層，讓基層干部對村民主動負責，加強基層干部對村民負責的“利益關聯(lián)”，才能盡可能把國家資源投入到基層，保障鄉(xiāng)村治理權力的規(guī)范運行。只有這樣，才能真正發(fā)揮村民的鄉(xiāng)村治理主體地位，激發(fā)村民積極參與到鄉(xiāng)村社會基層治理中來。

3.3" 重新形塑鄉(xiāng)村治理雙軌，實現(xiàn)行政與自治的良性雙向互動

推動中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，關鍵之舉就是要發(fā)展“全過程人民民主”的政治共同體。因此，推進全過程人民民主，必須要破解鄉(xiāng)村社會治理中的剛性、單向治理困境，在治理實踐中重新形塑“協(xié)調(diào)性—適應性—組織性”的韌性治理和上下互動的雙向治理秩序，確保基層政治系統(tǒng)在良性循環(huán)的基礎上保持充滿彈性又不失原則和輸入輸出平衡。湖北省秭歸縣探索的“幸福村落建設”為重塑鄉(xiāng)村雙軌治理提供了思路。2012年，秭歸縣按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、群眾自愿”的原則對村下面的小組進行改組，將村民自治單元下放到村落一級，開啟“幸福村落”建設。作為新的自治單元，每個村落內(nèi)部都設立了理事會，并設置“兩長八員”。理事會徹底改變了以前小組為單位的治理單元和權力結構，使得鄉(xiāng)村社會基層治理權力結構不僅在橫向上擴大了權力覆蓋面，而且在縱向上拉伸了權力結構鏈，即“五棱錐”權力結構轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p層圓錐形”權力結構[9]。同時，在資源輸入的背景下，激發(fā)村民自治轉(zhuǎn)型，進一步激活了鄉(xiāng)村自治的規(guī)范化運行，提升了村民自治的能力。秭歸縣通過強調(diào)政府與村落主體之間的雙向互動的治理邏輯，培育其他治理主體以釋放治理運行空間，激活鄉(xiāng)村社會內(nèi)生治理資源，動員、整合鄉(xiāng)村各種社會資本，為基層半正式治理提供了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的可能性，實現(xiàn)國家治理與社會治理的耦合，為實現(xiàn)行政與自治的合作共治提供一個新的思路。

4" 結束語

全過程人民民主承載著人民群眾民主素養(yǎng)提升的價值功能，是人民群眾民主實踐踐行的重要載體，與鄉(xiāng)村治理高度契合。中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的民主實踐，理應堅持合法性與有效性、民主治理與有效治理的統(tǒng)一。實踐表明，鄉(xiāng)村有效治理需要全過程人民民主為其指明方向、提供動力，將制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能。要推動全過程人民民主為中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化賦能增效，必須將基層民主融入到鄉(xiāng)村有效治理的實踐當中。在未來的鄉(xiāng)村治理中，既要注重將全過程人民民主貫穿到鄉(xiāng)村治理的各個環(huán)節(jié)，又要在鄉(xiāng)村治理實踐中完善全過程人民民主的制度程序，實現(xiàn)全過程人民民主賦能鄉(xiāng)村治理的全面化和全程化，有效提高鄉(xiāng)村治理的實際效能。

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作者簡介：左瑞婷（1991-），女，法學碩士，講師。研究方向為當代中國政治發(fā)展、比較政治。