快遞市場監管問題何以進入政策議程?

摘" 要：研究運用多源流理論，結合中國情境，對《快遞市場管理辦法》的政策議程設置進行整體分析，揭示快遞市場監管問題在政策議程中的形成機制。研究發現，快遞業健康發展的阻梗問題構成了問題源流，地方法律法規的探索和政策創新家的建言匯聚成政策源流，快遞業發展理念和公眾需求傾向變化共同交織成政治源流，郵政強國戰略和政策創新家持續推動，開啟“政策之窗”并促使三個源流實現匯合，《快遞市場管理辦法》最終進入政策議程設置。

" 關鍵詞：《快遞市場管理辦法》；多源流理論；政策議程設置

" 中圖分類號：F259.27; D922.296" "文獻標志碼：A" " DOI：10.13714/j.cnki.1002-3100.2024.24.008

Abstract： This study employs the multiple streams theory to analyse the policy agenda of Measures for Administration of the Express Market in its entirety， with a particular focus on the context of China. The study reveals the formation mechanism of the express market regulatory issues in the policy agenda. The study finds that the obstacles to the healthy development of the express delivery industry constitute the problem source. The exploration of local laws and regulations and the advice of policy innovators converge to form the policy source. The concept of express delivery industry development and the change of public demand tendency are intertwined to form the political source. The demand tendency is intertwined with the political source， and the strategy of a strong postal country and the continuous promotion of policy innovators open up the \"window of the policy\". The three streams converge， and Measures for the Administration of the Express Market are finally included on the policy agenda.

Key words： Measures for the Administration of the Express Market; multiple streams theory; policy agenda-setting

收稿日期：2024-05-12

基金項目：2023年湖北省教育科學規劃課題重點項目（2023GA051）

作者簡介：楊雅南（1983—），女，內蒙古呼倫貝爾人，湖北經濟學院財政與公共管理學院，副教授，博士，研究方向：公共政策與政府創新治理。

引文格式：楊雅南，馬騁，岳靈琪，等. 快遞市場監管問題何以進入政策議程？——基于多源流理論模型的分析[J]. 物流科技，2024，47（24）：32-38.

0" 引" 言

快遞業是中國現代服務業的重要組成部分。國家郵政局公布的2023年郵政行業運行情況數據顯示，2023年中國快遞業務量完成超1 300億件，2024年一季度中國快遞業務量已達500億件[1]。然而，在快遞產業迅猛發展的同時，服務質量參差不齊、管理約束機制不健全等問題卻仍是制約快遞業健康發展的瓶頸。如2021年11月國家郵政局關于郵政業用戶申訴情況的通告顯示，涉及快遞服務問題申訴量環比增長29.8%，同比增長62.9%。

中國快遞業高質量發展需要有效的法治保障。2009年4月修訂后的《郵政法》通過審議并正式實施，自此形成了國有、民營、合資、外資共同發展的市場格局。此后，國家陸續出臺了一系列扶持快遞業發展的政策措施，極大地釋放了政策紅利，激發了快遞業的發展活力和創新動力。2023年12月，修訂的《快遞市場管理辦法》通過審議，并于2024年3月1日起正式實施，為快遞業提供了明確的法規依據和行為準則。然而，作為公共議題的快遞市場監管問題是如何逐步轉變成政策議題的？其背后的演進邏輯是什么？理論中尚未做出明確解釋。為回答上述問題，本研究從多源流理論視角，結合中國情境，對《快遞市場管理辦法》的政策議程設置進行整體分析，揭示快遞市場監管問題在政策議程中的形成機制。為《快遞市場管理辦法》出臺的必然性與合理性提供理論闡釋，有助于快遞從業者更清晰地理解政策制定的動因和意圖，有助于公眾更清晰地認識快遞監管的重要性和必要性，從而增強社會各界對政策的認同感和支持度，為快遞監管政策的實施創造良好的社會氛圍。

1" 多源流模型在中國情境中的適用性

1.1" 多源流理論模型

在《議程、備選方案與公共政策》一書中，約翰·金登提出多源流理論，獲得了學界的普遍認可。該理論認為政策的產生與制定是有其內在邏輯的，能夠影響政策制定的有三種源流——問題源流、政策源流與政治源流。這三個源流彼此之間相互獨立，在“政策之窗”短暫開啟時，政策企業家們會利用這個機會不斷影響決策者與公眾，推動三大源流的匯合。

三大源流中問題源流的主要關注點在于問題是怎么被確認為問題的，簡而言之就是問題的認定。最顯而易見的就是社會上一些重大事件的發生，這些事件會快速引起巨大的關注從而產生輿論，輿論的壓力也會讓決策者更加重視問題。另外還有政策反饋和政府統計指標。政策源流就是政策產生并不斷完善的一個過程。這一過程也被生動地比喻為“政策原湯”，一個個政策就猶如原湯之中到處漂浮的泡沫，彼此之間碰撞、結合或是消失，而最終仍存在的政策最有可能成為被決策者所采納的備選方案。政治源流主要是指政治因素對于政策制定的影響。國民的情緒、選舉、政府換屆或特殊原因都很可能影響政策順利地推行。

1.2" 多源流理論模型適用性

多源流理論模型在解釋西方政策議程中展現出強大的解釋力，但中國情境有其獨特性。近年來，學者們積極嘗試運用多源流理論模型對中國的公共政策議程開展研究[2-4] ，為多源流模型的本土化應用提供了理論基礎。在運用該模型分析《快遞市場管理辦法》的政策議程設置時，本研究首先從三個方面審視理論模型的適用性，并在此基礎上修正理論模型。

具體而言，一方面，中國情境下三大源流之間存在依賴性和關聯性。在中國情境下的三大源流相互關聯，且政治源流占據主導地位。基于中國實際不難發現，問題源流中公眾對焦點事件的關注度和政策負反饋會給政策參與者造成壓力，從而影響政策源流和政治源流狀態。在三大源流中，政治源流包括執政黨意識形態和國民情緒。人民群眾的情緒和需求變化受到決策者的密切關注，同時也使政治源流在中國政策議程中不可避免地成為主導源流。

另一方面，中國情境下的職業政策企業家并不存在。研究者們通常使用政策企業家（policy entrepreneur）的稱謂去指那些廣泛分布于國會、政府、利益集團和研究機構中且積極參與政策過程的人員[5]，而在中國，參與政策議程的主要是人大代表和政協委員，因此研究中使用了“政策創新家”。此外，中國情境下政策之窗開啟有其特殊性。多源流理論中所描述的政策之窗的開啟由焦點事件觸發，且這個機會是轉瞬即逝的。但縱觀中國公共政策議程的起點多數都不是突發事件，而更偏向于三大源流逐步推進融合達到某一閾值時觸發。也就是說，中國情境下政策之窗的開啟并不總是由問題源流推動，而且是一個緩慢的持續的過程。

1.3" 多源流理論模型在中國快遞業情境中的修正

多源流理論模型在中國快遞業情境中需有所修正（見圖1），在《快遞市場管理辦法》的政策議程設置過程中，問題流主要體現在焦點事件與政策反饋上。焦點事件和政策反饋往往構成了問題流的核心。隨著互聯網的普及和發展，焦點事件在網絡空間中傳播和發酵的速度得到了極大的提升。網絡上的符號，如話題標簽、熱詞等，不僅能代表政治事件和公眾建議，更成為政策與公眾互動的重要橋梁[6]。例如順豐同城“寄丟20克黃金僅賠2 000元”[7]的保價問題，快遞保價“理賠難”等持續成為公眾關注的焦點。同時，政策制定者獲取公眾意見進行政策反饋。政策制定者綜合考慮快遞業的發展以及公眾利益，在政策反饋過程中確保問題具有代表性、針對性、系統性、客觀性等，從而制定出合理的政策措施。

政策流則體現在政策共同體和利益相關者的政策建議中。政策共同體包括專家學者、政府官員和利益集團，在推動政策流發展過程中發揮著關鍵作用。政策共同體中有行業領域的精英，也有人大代表和政協委員[8]。政策共同體對政策建議進行反復研究、修改、完善，達成共識形成議案和提案。政治流代表了執政黨的執政理念與國民情緒。執政黨的執政理念影響著快遞業的政策主張和發展思路。根據《郵政強國建設行動綱要》，到2035年中國將基本建成郵政強國，到21世紀中葉將全面建成人民滿意、保障有力、世界前列的郵政強國[9]。這些執政理念影響著政策議程，對政策變遷產生重要影響。此外，國民情緒中蘊含的群眾利益訴求往往直觀地反映出深層次的社會問題，特別是社會輿情和網絡輿情成為了推動政府政策制定的重要力量。

2" 《快遞市場管理辦法》的問題源流分析

2.1" 快遞服務質量申訴率較高

中國快遞業迅猛發展，全國快遞服務企業業務量從2019年的635.2億件增長到2023年的1 320.7億件[10]，5年時間快遞業務量實現翻倍式增長。然而，快遞投訴數量也出現激增。如國家郵政局發布的關于2021年9月郵政業用戶申訴情況的通告指出，用戶對快遞服務問題申訴26 654件，環比增長7%，同比增長70.8%[11]。與此同時，快遞服務問題受到社會的普遍關注，百度指數顯示有關“快遞投訴”的搜索熱度呈現上升趨勢（見圖2），2014—2023年增長了56%[12]。

2.2" 用戶財產損失

快遞服務申訴的主要問題是由于快件損毀和丟失短少導致的財產損失。快遞派送往往由快遞員放到驛站或快遞柜，這樣快件丟失的概率就會大幅提升。在快遞服務平臺，從典型商家投訴的5個緣由中可以看到，由豐巢快遞柜等平臺代收的丟件問題最為嚴重，占比高達46.22%（見圖3）[12]。國家郵政局發布的2023年第四季度用戶申訴情況清楚反映出丟失短少事件頻發，其在整個快遞服務申訴中占到了25.42%[13]。

伴隨財產損失而來的是消費者的維權難問題。相關研究指出，網購中有三方主體，但這三方主體間的法律關系存在一定爭議，由于消費者在其中并未直接簽訂快遞服務合同，因此消費者相較于其他兩方處于劣勢，其權益自然也難以保障[14]。在實際維權過程中，消費者要先通過企業的渠道投訴，如果7天內沒有處理結果或對處理不滿意，才能向郵政局提出申訴。但即使投訴了也不一定能夠得到及時處理，2022快遞服務業消費投訴分析報告就統計了快遞行業整體的投訴完成率僅為27.07%（見圖4）[12]。因此，遇見此類情況時消費者往往也只能獨吞苦果，除非有時間和精力同快遞公司鬧，否則很難成功。

2.3" 快遞公司服務缺位

快遞服務缺位也是眾多消費者最常遇見的問題。大多數情況下，即使消費者付了郵費也不一定會送貨上門，都是快遞員將快遞丟到驛站等代收點，由消費者自己去拿，哪怕有消費者要求送貨上門，有些快遞員也會找到各種理由推脫，不愿意送貨上門。根據國家郵政局發布的2023年第四季度用戶申訴情況，投遞服務僅次于丟件問題成為第二大申訴問題[14]，兩者之間差距僅不到2%。同時快遞服務滿意度也明顯下降，2023年行業均值只有65.1%（見圖5）[15]。

2.4" 隱私安全保護不足

與快遞服務和財產損失問題相比，用戶信息泄露問題則更為嚴峻。在中國快遞業中，個人信息泄露現象屢見不鮮，是行業發展的嚴重隱患。尤為值得注意的是，不法分子通過掌握快遞運單上的姓名、手機號碼和地址等詳細信息，能夠輕易窺探消費偏好和消費習慣等相關信息。《2023年數據泄露風險年度報告》顯示，物流業的數據泄露事件數量僅次于金融業，位列第二，這一數據凸顯了快遞業在保護用戶信息安全方面所面臨的嚴峻挑戰。見圖6。

3" 《快遞市場管理辦法》的政策源流分析

快遞業政策法規主要由國家和地方政府制定。國家層面的法規主要包括《中華人民共和國郵政法》《快遞暫行條例》等，這些法規為快遞行業的發展提供了基本法律框架，地方政府則根據當地實際情況，制定更加具體的快遞管理辦法和實施細則。同時，圍繞快遞業中問題的解決辦法會產生許多政策建議，這些政策建議就形成了政策源流。

3.1" 法律法規和政策體系

在國家層面，1987年《中華人民共和國郵政法》開始實行，為快遞業法規的制定奠定了基本法律框架。在快遞業的監督方面，2008年出臺了《快遞市場管理辦法》，2011年出臺了《郵政行業安全監督管理辦法》，2018年出臺了《快遞暫行條例》。在規范快遞經營許可方面，2009年出臺了《快遞業務經營許可管理辦法》。除了法規規章，國家政府在保護用戶合法權益、加強快遞業信用體系建設、推進郵件快件包裝綠色治理等方面也出臺了規范性文件（見表1）。

在地區層面上，各省份積極根據本地實際發展狀況出臺相應政策法規。尤其是快遞業務量最大的省份，如廣東省作為經濟發達地區，快遞業發展迅速。相繼出臺了《廣東省快遞市場管理辦法》《廣東省郵政業安全監管辦法》《廣東省促進經濟高質量發展專項資金（現代服務業發展-郵政快遞業發展）管理辦法》等（見表2），此外，浙江、江蘇、山東和河北[16]等快遞業發展較快地區，也先試先行，根據當地經濟發展、快遞業發展，以及快遞業存在的問題，出臺相應的政策法規以促進快遞業的高質量發展。

3.2" 政策創新家的建言

不同專家學者和政府官員圍繞快遞服務質量、保障消費者權益、快遞市場監管、綠色快遞等方面，提出相關政策建議（見表3）。要求在提升服務質量、保障消費者權益、加強市場監管以及推動綠色快遞等方面綜合施策，推動政府、企業以及社會各界形成合力，推動快遞行業健康、可持續發展。

資料來源：根據《人民政協報》《中國政協》《證券時報》中數據進行整理匯總。

4" 《快遞市場管理辦法》的政治源流分析

在《快遞市場管理辦法》議程設置的分析中，選取執政黨的執政理念和公眾的需求傾向作為政治源流的分析對象。

4.1" 快遞業發展理念的變化

早在2017年7月12日國家就已明確指出，快遞業作為新興產業，對于刺激消費和帶動經濟發展具有重要意義。《“十四五”時期郵政事業發展規劃》明確了中國郵政事業的發展目標，在法規制度建設上要取得新進步。提出法規要更加完善，制度要更加健全，政策要更加完備，標準要更加科學[17]。規劃中還鼓勵地方探索創新促進郵政事業發展的法規、制度、標準[17]，大幅提高了地方設立和修改相關制度規范的積極性，為法律環境進一步優化奠定了基礎。同時，《郵政強國建設行動綱要》進一步指明了郵政強國建設的時間表和路線圖[9]。可見，我國已充分意識到快遞業在社會經濟發展與公共服務等方面發揮的重要作用，同時明確了引導快遞業高質量、健康發展勢在必行。 此外，各省市人大積極探索行業監管、農村服務、末端配送、安全生產、綠色環保、人員權益等行業發展難題的解決路徑，紛紛出臺《快遞業促進條例》規范快遞市場，助力快遞業發展。各省市條例的先行設立在為國家法規提供參考的同時，也促使其修訂得更完善。

4.2" 公眾需求傾向的變化

國民情緒是指一個國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考[18]。這些思考以輿論形式出現在公眾視野中，表達了公眾的需求傾向，對政策議程的設置和推進起到了影響作用。根據2020—2023年微博上關于快遞服務的話題數據，整理分析發現（見表4），公眾在網絡輿論中表達了對快遞服務的安全性擔憂，對快遞代收、未送貨上門及快遞公司的收費和賠付規則感到不滿，并呼吁相關部門完善快遞業的標準、法律規范。公眾需求傾向已從基礎的配送時效，轉變為對自身權益的保護和對法制建設的關注。尤其是個人隱私安全、消費者所享受權益是否得到保障，快遞公司應盡義務、經營規則是否合法合理等。這對行業規范和快遞市場管理的法律規章提出了更高的要求，迫使政治決策者盡快增強相關法律法規的科學性、完備性。

5" 《快遞市場管理辦法》的政策之窗開啟和三流匯合

從分析可知，問題源流、政策源流和政治源流的條件都已趨于成熟，但三大源流匯聚還需要一個合適的時機，即“政策之窗”的開啟以及政策創新家的推動。

5.1" 政策窗口的開啟

政策之窗開啟表明某一類問題或某種政策設想有可能會提升至政策議程。在中國，政策之窗的開啟并沒有一個準確的時間，《快遞市場管理辦法》的政策之窗開啟并非稍縱即逝，而是逐步開啟的。不是由一次會議或是一個文件開啟的，而是在一次次的會議召開和文件頒布中逐漸開啟的。通過健全制度從而引導快遞業規范健康發展，自2014年起中國快遞業務量居世界前列，到2024年已連續十年被寫入《政府工作報告》，在2018年還出臺了《快遞暫行條例》。多年以來相應政策不斷出臺，政府對行業健康發展不斷提出要求，發展中的問題不斷凸顯，而政策之窗也在這種背景之下緩緩開啟。

就《快遞市場管理辦法》的出臺來看，政治源流對于政策之窗的開啟發揮了重要作用。正如，國家郵政局黨組書記、局長指出面對當前寄遞安全監管能力建設滯后于行業快速發展，網絡和數據安全面臨嚴峻復雜的形勢的現狀，必須做到堅持人民至上，用心用情用力解決人民群眾關心的實際問題[19]。要堅持人民至上的治理理念，健全快遞業法律法規的導向，以及公眾保護自身權益的訴求，推動《快遞市場管理辦法》修訂這一議程的設置，使三流匯聚的可能性提升。

5.2" 三流匯聚中的政策創新家

政策之窗開啟時，要將三大源流匯聚在一起。中央和地方的人大代表、政協委員等構成的政策共同體，對快遞業立法的推進起到了不可估量的作用。

在促進快遞行業健康發展的政策議程中，人大代表、政協委員等發揮了主要的作用。為促進、規范快遞行業的發展，我國公布《快遞條例（征求意見稿）》，公開征集社會意見。2016年1月，全國政協委員們在雙周協商座談會上建言獻策[20]，全國政協委員、中國快遞協會會長提出，快遞行業面臨著管理、基礎設施、安全等多項問題，為了促進行業的健康發展，國家需要出臺相應的政策法規，讓快遞行業的發展更規范化、法治化。全國政協社會與法制委員會副主任也直言，要盡快推動《快遞條例》出臺。同時，全國政協委員們也積極為條例內容的制定發表意見，如全國政協委員、北京市人民檢察院副檢察長建議，應完善快遞用戶信息安全制定，保護用戶個人信息安全，在信息采集、監管等方面加強管理。全國人大代表建議要為快遞業專門立法，以有效彌補現行法規中標準不明確、過于原則性等問題的不足。

同時，各省市人大代表、政協委員等也積極推進快遞行業相關立法的出臺。如杭州市人大代表提出，盡快對快遞業進行立法管理，尤其是寄件人責任、偷盜管理等立法工作；湖南省人大代表針對越來越多的快遞包裝垃圾問題，建議要從法律法規和標準規范制定入手，推動快遞包裝的治理和監管早日進入法治化軌道；福建省人大代表提出在《郵政法》和《快遞市場管理辦法》中，市場監管的標準不規范、不到位影響快遞服務質量、運營管理等問題，需加大監管力度，規范行業制度建設。

可見，國家領導人的高度重視，人民群眾的迫切需求，各地方快遞業法律法規的建設探索，以及不同類型的政策創新家的持續行動，最終促使三大源流得以正式匯合，進而《快遞市場管理辦法》進入政策議程設置，并于2024年3月1日起開始施行。

6" 結" 語

本研究基于多源流理論模型，在中國情境下，剖析《快遞市場管理辦法》如何被納入到政策議程設置并揭示其演進邏輯。首先，辨識出快遞業健康發展面臨的核心梗阻問題，這些梗阻問題構成了問題源流，并引發了政策議程設置的需求。其次，地方法規的探索嘗試與政策創新家的建言獻策共同構成了政策源流，從不同維度為快遞業政策方案的形成提供了策略選擇。再次，國家的政策導向與公眾對快遞服務需求傾向變化的相互交織，形成了政治源流，對《快遞市場管理辦法》進入政策議程起到直接促進作用。最后，郵政強國戰略與政策創新家的持續推動，為政策議程設置的“政策之窗”的開啟創造了條件，問題源流、政策源流和政治源流交匯融合，《快遞市場管理辦法》正式進入政策議程設置。

參考文獻：

[1]" 中華人民共和國國家郵政局. 國家郵政局公布2024年一季度郵政行業運行情況[EB/OL]. （2024-04-19）[2024-04-23].https：//www.spb.gov.cn/gjyzj/c100015/c100016/202404/606fd6a6318e4055b86a06aa2d7cb7a6.shtml.

[2]" 周偉，劉亭希. 改進的多源流模型視角下“雙減”政策議程研究[J]. 成都大學學報（社會科學版），2024（1）：26-41.

[3]" 黃俊輝，徐自強. 《校車安全條例（草案）》的政策議程分析——基于多源流模型的視角[J]. 公共管理學報，2012，9（3）：19-31.

[4]" 方浩，楊建. 基于多源流模型視角的政策議程分析-以共享單車為例[J]. 電子政務，2019（1）：86-93.

[5]" 朱亞鵬. 政策過程中的政策企業家：發展與評述[J]. 中山大學學報（社會科學版），2012（2）：157.

[6]" 馬池靜. 多源流視角下中國公共政策議程設置研究[D]. 上海：華東政法大學，2020.

[7]" 王攀，毛思倩. 快遞保價“理賠難”如何破解[N]. 新華每日電訊，2022-11-21（7）.

[8]" 韓藝，劉莎莎. 綠色發展視域下公共政策多源流模型及其修正——以快遞包裝新國標的出臺為例[J]. 四川輕化工大學學報（社會科學版），2020，35（1）：35-51.

[9]" 廣東省郵政管理局. 郵政強國建設行動綱要[EB/OL].（2020-04-23）[2024-04-16].http：//gd.spb.gov.cn/gdsyzglj/c100065/c100066/202004/6b34e75a1ce34730a207d72db7274809.shtml.

[10] 中華人民共和國國家郵政局. 國家郵政局公布2023年郵政行業運行情況[EB/OL].（2024-01-22）[2024-04-13].https：//www.spb.gov.cn/gjyzj/c100015/c100016/202401/59eeb6e8b0e7404f8127aa2c7aebded6.shtml.

[11] 中華人民共和國國家郵政局.國家郵政局關于2021年9月郵政業用戶申訴情況的通告[EB/OL].（2021-10-22）[2024-04-13].https：//www.spb.gov.cn/gjyzj/c100015/c100016/202110/429ec740bd7e443da27c2c45fffd78aa.shtml.

[12] 知乎. 洞察｜艾普思咨詢：2022快遞服務業消費投訴分析報告[EB/OL].（2022-07-08）[2024-04-13].https：//zhuanlan.zhihu.com/p/539122062.

[13] 中華人民共和國國家郵政局. 國家郵政局關于2023年四季度郵政業用戶申訴情況的通告[EB/OL].（2024-02-07）[2024-04-13]. https：//www.spb.gov.cn/gjyzj/c100015/c100016/202402/4c3199f6285642afae84aae9e237d9ee.shtml.

[14] 國家郵政局發展研究中心. 快遞服務合同法律關系研究[EB/OL].（2018-03-13）[2024-04-13].http：//www.spbdrc.org.cn/yzfzyjzx/c100026/201803/cb8a8b8c288145069b3d4395e01dc1c6.shtml.

[15] 中國顧客滿意度指數SM（C-CSI?）研究成果發布平臺. 快遞服務滿意度排行榜[EB/OL].（2023-12-31）[2024-04-13].http：//www.chn-brand.org/c-csi/kuaidfw1.html.

[16] 中商情報網. 2023年1-11月中國31省市快遞業務量排行榜[EB/OL].（2024-01-05）[2024-04-13].https：//top.askci.com/news/20240105/095601270441976110631566.shtml.

[17] 中華人民共和國國家郵政局.“十四五”郵政業發展規劃[EB/OL]. https：//www.gov.cn/xinwen/2021-12/29/content_5665087.htm.

[18] 約翰·W. 金登. 議程、備選方案與公共政策[M]. 丁煌，方興，譯. 北京：中國人民大學出版社，2004：18-20，186，209.

[19] 趙久沖. 郵傳萬里暢互聯 政通人和創未來[N]. 光明日報，2023-10-09（10）.

[20] 中國政府網. 全國政協召開雙周協商座談會圍繞“《快遞條例》的制定”建言獻策[EB/OL]. （2016-01-21）[2024-04-13]. https：//www.gov.cn/xinwen/2016-01/21/content_5035196.htm.