淺談消防監督執法規范化建設現狀

摘要：隨著消防救援隊伍改革轉隸和消防執法改革的進程，當前基層消防監督模式與社會經濟發展的不相匹配問題日益突出，消防監督執法現狀與依法履職的要求還存在較大距離，筆者結合多年工作實踐，分析當前消防執法規范化建設面臨的困境和存在的問題，并就深入推進消防監督執法改革提出意見。

關鍵詞：消防監督；執法；規范化

引言

面對風云變幻的國際形勢和國家產業轉型升級、國內大循環內生動力的持續釋放以及后疫情時代國家治理發展面臨的復雜局勢，對消防工作、各領域安全治理和服務保障水平提出了新要求。貫徹新發展理念、科學應變，不斷構建新發展格局，是實現消防安全治理體系和治理能力現代化、不斷滿足社會發展和對安全更高需求的必由之路。

一、消防監督執法規范化建設概述

消防監督執法是按照“預防為主防消結合”的方針，在火災事故發生前，開展重點性、普遍性的監督檢查工作，檢查社會單位（場所）的消防安全隱患、相關消防制度落實情況，并依法對責任主體采取行政措施，督促隱患整改的一系列做法[1]。根據我國相關法律法規規定及消防監督執法工作實際，消防監督執法規范化建設主要分為監督執法隊伍的規范化建設、監督執法過程的規范化建設、監督執法制度的規范化建設等。

消防監督執法規范化建設對于全面提升執法服務能力、塑造良好社會形象、保障人民生命財產安全和維護社會公共安全具有不可替代的作用。消防監督執法是將事后處置轉變為事前防控的重要環節，其規范化建設是滿足城市發展大局的現實需要，堅決將各類消防安全隱患消除在事故發生前，是各級消防救援部門迫切需要解決的現實問題[2]。

二、消防執法規范化面臨的困境和存在的問題

（一）對照“安全第一，預防為主”要求，治理理念面臨諸多困境

1.消防安全責任制未壓實到位。行業部門監管責任、企業單位主體責任、群眾個體責任等消防安全責任全鏈條仍未壓實，廣大社會單位落實消防和風險排查雙重預防機制強度不夠，群眾消防安全意識及良好文明的用火用電用油用氣行為仍未約定俗成。

2.傳統的消防安全隱患存量大。“人”的不安全行為和“物”的不安全狀態都十分突出。在“人”的不安全行為方面，城中村、城鄉接合部等區域人為導致的疏散通道堵塞、違規用火用電、違規住人、違規停充電動自行車、違規存放易燃易爆危險品等消防安全違法行為始終屢治不絕；在“物”的不安全狀態方面，臨違建筑、經營性自建房、倉庫、廠房類火災防控形勢依然異常嚴峻，電氣線路老化，“小火亡人”多發；企業硬件消防設施不足、損壞，安全疏散問題存量還較大。

3.新業態新領域存在監管盲區。醫養結合、物流倉儲、密室逃脫、電競酒店等新興業態、新興領域，使用建筑消防安全條件差且使用功能復雜，有的甚至隱藏在居民樓內，消防安全事前、事中監管留白斷檔，相關技術標準制定耗時長，消防安全監管難度大，極易埋下先天性消防隱患。

（二）對照“科學立法，嚴格執法，公正司法，全民守法”要求，法治體系有待健全

法律制度與治理需求不相適應。部分法律法規的修訂未能體現國家綜合性消防救援隊伍的定位，在監管模式、尺度等方面未作具體修訂，也未將基層消防監管力量建設、公安派出所消防監督執法、生命通道和電動車整治等當前難點、熱點問題納入修訂范圍，滯后于實現消防治理體系和治理能力現代化需求。目前，消防救援機構仍然沿用多數從前隸屬于公安部時制定的規章。

（三）對照“國家治理體系和治理能力現代化”要求，綜合治理亟須提升

1.統籌消防安全與高質量發展有差距。消防法規制度還不適應構建消防安全共建共治共享格局，還不完全配套消防工作改革發展，還不能有效解決各級各部門消防責任虛化、弱化、空轉等問題。行業主管部門落實“管行業必須管安全”要求有差距，不熟悉消防業務、不善于風險防控、查不出火災隱患等現象普遍存在，還未形成社會消防治理共同體。

2.構建消防安全綜合治理體系有差距。當前，消防安全治理方式較為單一，督促社會單位履行消防安全管理主體責任的辦法不多，還未充分調動火災責任保險、消防技術服務、消防宣傳培訓等市場主體和專家學者、人民群眾等群體參與消防工作，尤其是消防科技信息化應用和建設水平還不高，行業數據共享不足、消防數據采集方式落后、數據分析研判系統缺項等問題較為突出。

（四）對照“防范化解重大安全風險”要求，隊伍自身能力建設存在短板

1.消防執法與綜合監管職責脫節。長期以來，靠消防救援機構點對點查隱患、條對條抓整改、事對事作處罰的大包大攬、保姆式消防執法模式，造成各級政府、行業部門、社會單位主體責任落實始終處于“被動缺位”狀態。從消防執法工作實踐來看，大量的消防安全問題與普遍性的社會問題相互交織，治理城中村、多合一、危化品、違建臨建、電動自行車（電動摩托車）、電氣產品、彩鋼夾芯板房經營性自建房等突出問題的綜合行政管理工作與單純的消防執法工作之間存在嚴重的脫節和失衡，容易出現政出多頭和責任真空的問題。

2.消防執法人員數量嚴重不足。以衡陽為例，全市基層一線消防監督員43人，面對全市6497萬人的常住人口，消防監督員萬人比例007，平均每人要負責151萬人的消防工作，人均負責重點單位達61家。在日常工作中，消防監督員除完成“雙隨機、一公開”檢查任務外，還擔負著火災事故調查、鄉鎮消防工作指導、消防安全培訓、消防安全專項整治、部門之間聯合檢查等大量社會化火災防控工作，工作任務極其繁重。對比公安、住房城鄉建設、應急管理、市場監督管理等行政執法部門，消防救援機構現有監督執法人員數量無法滿足工作任務需求。

3.消防執法水平滯后于現實需求。監督執法干部大多專業不對口，都是通過隊伍內部調任，在其從事防火專業后未系統性接受專業知識培訓，防火專業知識大多是通過自學和經驗積累，知識結構缺乏系統性、工作缺乏專業性。近年來，相關法律法規和技術規范大范圍地修改，上級機關雖開展了相應的培訓，但受限于繁重的工作任務，實際的培訓效果大打折扣，諸多方面的因素導致消防執法隊伍的整體素質與時代的發展需求存在明顯差距。

三、關于提升消防執法規范化的舉措思考

（一）突出“以人民為中心”，推行彰顯生命至上的執法服務模式

1.強化服務意識。牢固樹立以人民為中心的發展思想，積極順應人民群眾對公共消防安全的新期待新需求，狠抓消防執法規范化建設，規范執法程序、轉變執法方式、提升執法質量，打造一支公道正派、文明執法、熱情服務的高素質執法隊伍，推動實現消防執法公信力和人民群眾滿意度“雙提升”。

2.優化消防服務。開啟便民利民模式，實行重點項目綠色通道辦理、法律文書可郵寄送達等便利化措施。開啟包容執法模式，對違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的不予處罰；對初次違法且危害后果輕微并及時改正的不予處罰；對監督檢查時主動整改隱患并落實防范措施或停用危險部位的不予處罰，鼓勵社會單位自查自改火災隱患。

3．加強消防宣傳。推行“指導式”檢查、“說理式”執法，教會群眾識別風險、自改隱患，發動群眾共管共治生命通道堵塞、占用，電動車違規停放充電等身邊問題。將消防工作深度融入基層自治、網格管理、聯防聯控等機制，充分發揮社區、村居委會、網格員、志愿者等力量作用。

（二）堅持“安全第一，預防為主”，重構和夯實消防執法基礎

1.聚焦法規立改，完善法律體系建設。借助當前消防體制改革及深化消防執法改革的有利契機，科學規劃消防法律法規修訂與制定工作，針對經營性自建房、酒店式公寓、電動自行車等消防安全監管存在的問題開展調研，制定出臺相應的政策規定或規范性文件，切實解決困擾消防監管的難點問題。

2.強化政府領導，壓實條線監管責任。對標消防救援工作所應承擔的職責、面臨的形勢和任務，進一步明確各級人民政府、行業部門和社會單位消防安全責任；推動與檢察機關建立“檢消協作機制”，開展消防安全突出風險問題專項公益訴訟；落實住建、消防救援部門《建設工程消防安全管理協作機制》，不斷提升建設工程施工工地消防安全監管水平。

3.著眼執法規范，優化執法體系建設。從執法單位“軟硬件”達標、執法監督考評、執法隊伍建設等方面著手，始終將執法規范化建設作為“生命線”工程，不斷強化消防執法條線保障水平。針對各地執法規范化建設滯后的問題，推行標準化、流程化、信息化管理，從監管、指導、服務、執法、監督等方面進行全面優化。

（三）遵循“總體國家安全觀”，理順和完善宏觀消防執法體系

1.全面借力社會資源。通過政府購買公共服務的方式，引進消防技術服務機構、保險公司、注冊消防工程師等力量參與消防監督管理。為杜絕外包力量不作為、亂作為現象，消防救援部門要加強事中、事后監管，對發現的違法行為，一律從嚴從重查處。

2.推廣應用智能監管。將消防安全管理納入“智慧城市”建設內容，分層級搭建消防遠程監控系統，逐步將消防安全重點單位、派出所列管單位、老舊小區等火災高發易發對象接入，綜合運用大數據、物聯網等新技術，實現對消防安全風險的實時評估預測，以智能化輔助作出精準決策。

3.深化防消聯勤機制。消防救援站、微型消防站等滅火救援力量結合六熟悉和日常演練，同步開展防火巡查檢查，做到邊熟悉、邊巡查、邊宣傳，此舉能夠有效緩解基層執法力量薄弱、防控覆蓋面不廣等現實緊迫問題。

4.改進監督管理模式。深化完善“監督執法雙隨機、指導服務全覆蓋”的監管模式，在監督檢查方式上，既要重“懲前”，對檢查發現的火災隱患和違法行為嚴格依法查處，更要重“毖后”，通過對“點”上具體火災隱患和違法行為的查處，強化警示教育，實現對“面”上消防安全風險的宏觀控制。

（四）融入“國家治理體系和治理能力”建設，深化消防執法隊伍自我革命

1.強化執法人員素質提升。制定年度消防監督崗位練兵比武制度，確保監督員、文員、參與執法的消防員全員參與；總隊、支隊、大隊定期分級開展業務培訓，強化實操培訓，提升綜合能力，全方位提升監督隊伍學習能力；出臺具體措施，鼓勵執法人員參加國家法律職業資格考試和注冊消防工程師資格考試。

2.優化執法人員崗位準入。推行消防監督執法人員崗位資格準入制度，在新任職、崗位調動、資格晉升等環節，進行執法資格審查[3]；積極與司法部門對接，組織現任監督員、新入職及擬調整到監督崗位的干部參加行政執法資格考試，確保100%參考，100%過關，100%持證上崗；完善消防文員協助開展監督管理工作實施細則，加強輔助執法消防文員業務培訓、考試。

3.細化執法人員考核監督。進一步規范消防監督執法人員執法行為，提升執法能力，加強權力運行監管。進一步健全完善領導干部個人重大事項報告制度，把管理重點向生活圈、社交圈、娛樂圈延伸；加強與同級紀檢監察、檢察機關的溝通聯系，完善執法過錯追究機制，健全執法腐敗的預防和懲戒機制，切實打造一支清正廉潔、作風優良、服務為民的消防執法隊伍。

4．深化基層消防力量建設。按照新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》中關于行政執法權重心下移的制度設計，基層消防安全監管迫切需要對具有易發多發、點多面廣特性的非專業性消防安全違法行為，通過委托授權的方式，依法賦予鄉鎮人民政府、街道辦事處行使部分消防行政處罰權和行政檢查權。在鄉鎮（街道）推行消防工作站，實施消防文員派駐機制，積極爭取地方事業編制和人員專職從事消防工作，有效發揮“關鍵人”作用，積極構建共建共享共治的消防治理格局。

結語

總之，消防法治建設應順應時代大潮，彰顯新時代價值，體現新時代精神，全面深化消防執法改革，不斷提升消防監管質效，全力防范化解重大消防安全風險，其實質就是以服務人民為宗旨，貫徹落實國家有關法律法規和技術標準規范，促進執法公正，不斷提高執法水平，更好地為人民生活幸福和社會經濟發展保駕護航。參考文獻

[1]朱昌彪.歷史變革中的消防執法規范化建設問題與對策[J].消防界（電子版），2022，8（23）：160-162.

[2]許晨雪.淺析消防執法規范化建設存在的問題與對策[C].2022年度滅火與應急救援技術學術研討會論文集，2022.

[3]高鵬程.新形勢下對消防執法理念轉變的理解和思考[J].消防界（電子版），2021，7（21）：119-120.