關于后勤保障民力運用行為的現實思考

摘" "要：民力運用是后勤保障的“擴能器”，其通過優化軍地雙方的資源配置，既拓展和延伸了后勤保障的技術和資源優勢，夯實了后勤保障的技術和物質基礎，又能有效彌補后勤保障能力的建設“缺口”，可極大地提升后勤保障能力。隨著時代發展、技術進步以及戰爭形態的逐步演化，民力運用已日益成為后勤保障能力構成的一個基本組成部分。因此，著眼后勤保障轉型建設的現實需求，系統分析了民力運用于現代后勤保障建設的時代價值，并基于當前我國開展民力運用的環境條件，進一步從強化頂層設計、加強國家主導和組織協調、突出市場化運作、注重法治保障、重視風險防控，以及提升后勤保障核心能力等角度，提出了當前穩妥推進后勤保障民力運用的發展建議。

關鍵詞：后勤保障；民力運用；軍民融合

中圖分類號：E23" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）12-0141-04

后勤保障民力運用，意在通過充分利用社會和市場中的優勢資源來完成部分后勤保障任務，以達到提高保障能力與保障效益的目的。隨著時代的發展、技術的進步以及戰爭形態的逐步演化，民力運用在現代后勤保障行動中的地位越來越突出，“擴能器”作用越來越明顯，已日益成為后勤保障能力構成的一個基本組成部分。

一、后勤保障民力運用的時代價值

（一）民力運用是現代后勤保障建設與運用方式的深刻變革

民力運用是后勤保障的新發展，相較于傳統的僅依靠建制力量的保障模式，推進民力運用將徹底打破在后勤保障領域僅由建制力量唱獨角戲的格局，其通過統籌利用軍地雙方的優勢資源，不僅有利于實現部隊的“利齒削尾”，而且還能夠迅速提升后勤保障能力。一方面，將后勤保障業務適度向民力轉移，可以較好解決國家“平時少養兵”與“戰時用兵多”之間的矛盾。美國防部認為，“利用更多的承包商實施保障，可以使建制保障力量的部署數量得以減少，并能使司令官在安排其部隊編成時有更大的自主權。通過增加承包商保障和減少建制保障力量來產生更多的‘牙齒’和更小的‘尾巴’，其效果遠比采用其他方法要好。”[1]另一方面，民力運用還是后勤保障的“擴能器”，一旦有應急或戰事需要，民力不僅能夠及時為部隊提供所需的后勤保障服務，而且還能根據后勤保障需求的變化快速做出響應行動，迅速擴充保障能力；而在平時，這種能力則可作為一種保障潛能儲備于民間，只待“急時應急和戰時應戰”。

（二）民力運用是彌補后勤保障能力“缺口”的有效途徑

民力運用，通過充分挖掘和利用社會技術力量與資源，不僅可有效緩解部隊建制保障力量和資源不足的矛盾，還能為承包商帶來新的發展機遇。無論對部隊還是對承包商而言，后勤保障民力運用都是“互利雙贏”的好事。通過優化軍地雙方的資源配置，既能拓展和延伸后勤保障的技術和資源優勢，夯實后勤保障的技術和物質基礎，又能有效彌補后勤保障能力的建設“缺口”，從而可極大提升后勤保障能力。美國在后勤保障民力運用方面的實踐就已經充分證明了這一點，其不僅實現了“利齒削尾”的目的，還達成了平時儲于民間、戰時用于戰場的后勤保障能力發展格局。在民力運用范圍上，美國已經把除少量軍事性極強的核心職能之外的幾乎所有保障業務都交給了民力來承擔。民力運用已成為美軍提升其后勤保障能力的有效手段，其通過與民間公司簽訂合同和尋找外部資源的方式，來填補自身建制保障力量的空缺，不僅能夠根據后勤保障需求的變化迅速增加或減少可供利用的后勤保障資源，而且還能夠迅速擴充自身的保障能力。

（三）民力運用是現代后勤保障建設的現實需求

隨著現代科學技術的迅猛發展和世界新軍事革命的深入推進，軍用與民用技術之間的界限愈加模糊，不僅其結合面越來越廣，而且其融合度也越來越深。據統計，85%的現代軍事核心技術同時也是民用關鍵技術，80%以上的民用關鍵技術也可以直接運用于軍事領域。電子、信息軟件、新材料等領域許多高新技術均是首先在民用領域得到突破和運用，隨后再用于軍事領域的。

民力運用已成為提高后勤保障效率與效益的關鍵一招。基于此，美國除少量軍事性極強的核心保障職能或者因敵情威脅而不宜運用民力進行保障的情況之外，其幾乎已把所有的保障業務都通過事先或緊急簽訂合同的方式交給了民力來承擔。目前，美后勤保障與民力資源的兼容度已達到90%以上。對美國而言，無論是本土還是海外、平時還是戰時，以及營區還是戰場，其民力運用可謂無處不在、無時不在，民力所能提供的服務也基本上涵蓋了從物資供應、設施維護、生活服務、醫療救治到裝備維修、運輸投送等后勤保障領域的各項業務。

步入新時代，職能使命任務的深度拓展及黨的強軍目標都對我國的后勤保障能力建設提出了新的更高要求。充分利用民力，構建以軍為主、軍民結合，建制保障力量與民力相互補充、協調發展的軍民融合保障體制機制，不僅可有效緩解國家建制保障力量的不足，提升后勤保障能力，而且可為社會力量帶來新的發展機遇，提供新的經濟增長點，這對軍地雙方而言都是“互利雙贏”的好事。因此，推進后勤保障民力運用，不僅是加快后勤保障轉型建設的現實需要，而且是提升實戰中后勤保障能力的有效舉措，同時還揭示了新時代后勤保障建設的新規律和新特點，抓住了現代后勤保障建設帶有全局性、根本性的重大問題，反映了國家發展戰略的新需要，對提高有效履行使命任務的能力具有重要的奠基作用。為此，著眼建設向戰為戰、保障打贏的現代后勤保障能力，應加快推進后勤保障民力的運用，以促進我國后勤保障能力的整體躍升。

二、我國后勤保障民力運用的環境條件

（一）民力運用在我國已具有很好的發展基礎

當前，在我國后勤保障領域推進民力運用的時機與條件已經成熟，已具有很好的發展基礎。一是隨著我國經濟社會的快速發展，軍用技術與民用技術之間原有的界限正日益模糊，致使后勤保障領域軍民通用成分逐步增多、軍民相互分離所賴以依存的物質和技術基礎正逐步被削弱，這無疑為促進民力在后勤保障領域的廣泛運用奠定了堅實基礎。二是一些民用現代高科技、裝備制造以及大型物流公司的崛起為民力在后勤保障領域的深度運用創造了有利條件。這些民用公司一般都具有經濟實力雄厚、業務經營范圍廣泛、創新能力強等優勢，完全具備承擔后勤保障任務的能力。如果將后勤保障的非核心職能以簽訂合同的方式交由這些民用公司或企業來完成，不僅后勤保障能力可以得到及時擴充，極大提高后勤保障效率和效益，而且這些公司或企業也能同時獲得更多的商機和發展機會，有利于實現軍地雙方的互利共贏和相融共進。三是我國社會主義市場經濟體制的日益完備，也為民力運用營造了良好的環境，提供了有力保障。隨著我國以市場為價值取向的各項改革的縱深推進，市場在資源配置中的應有作用正逐步得到還原，以往大多依靠“有形之手”配置資源的方式正逐步讓位于“無形之手”，市場對資源配置的決定性作用正日益凸顯。與之相適應，隨之建立起來的一系列互利共贏機制與政策制度，不僅遵從了社會主義市場經濟的一般規律，而且在一定程度上也反映了我國在依法治國大背景下的國家意志，這無疑為促進民力在后勤保障領域的廣泛深度運用提供了強有力的支撐。

（二）軍民融合發展戰略為民力運用提供了有力推動

黨的十八大之后，黨中央把軍民融合式發展戰略提升到了國家重大戰略部署層面。習近平總書記親自主抓，并多次發表重要講話，明確了軍民融合深度發展的大思路與大方略。2017年1月，中共中央設立中央軍民融合發展委員會。該委員會是中央層面軍民融合發展重大問題的決策和議事協調機構，統一領導軍民融合深度發展工作。2017年6月，習近平總書記強調，把軍民融合上升為國家戰略，是我們長期探索經濟建設與國防建設協調發展規律的重大成果，是從國家發展和安全全局出發作出的重大決策。習近平總書記指出，當前和今后一個時期，軍民融合要在“統”字上下工夫、在“融”字上做文章、在“新”字上求突破、在“深”字上見實效。在習近平總書記的親自推動下，軍民融合發展的目標越來越明確，路徑越來越清晰，任務越來越具體。

軍民融合既可興國又可強軍。推進后勤保障軍民融合式發展，不僅是新時代后勤保障建設發展的自身內在要求，而且是踐行習近平強軍思想、實現強軍目標的有力保證。習近平總書記指出，后勤建設，軍地通用性、互補性強，軍民融合資源豐富、潛力巨大。要確立現代后勤就是軍民融合后勤的理念，堅決破除自成體系、自我保障的傳統思維，主動把后勤保障的力量之源扎根在經濟社會發展的土壤之中，努力構建現代化的后勤軍民融合體系[2]。而民力運用則是軍民融合發展戰略思想在后勤保障領域的具體實踐，相比于僅依靠建制力量進行后勤保障的傳統模式，推進民力運用，通過統籌利用軍地雙方的優勢資源，實施后勤保障的軍民一體建設與運用，將促進后勤保障能力的極大躍升，并為推進后勤保障軍民融合深度發展奠定堅實基礎。

（三）后勤保障建設新理念加快提升民力運用的新高度

雖然借用民力在以往后勤保障建設實踐中已得到一定程度的運用，但由于對民力運用的地位和作用認識不足，以及可供運用的民力基礎存在一定局限性等多方面原因，致使民力運用還遠未發展到引發后勤保障根本性變革的地步。著眼當前后勤保障轉型建設的緊迫需求，立足國家經濟社會發展及重大戰略需求，后勤保障建設理念不斷出新，諸如“把民力作為迅速增強后勤保障能力的重要力量”“把民力運用作為精簡建制保障力量、壓減保障攤子的重要手段”等，將不斷助推民力運用在更高層次、更深程度、更新水平上發展。為此，后勤保障建設應把握時機、搶抓機遇，緊前推動和開展與民力運用相關的各項工作，努力夯實民力運用的基礎，不斷把民力運用工作推向新的高度和水平。

三、推進后勤保障民力運用的發展建議

民力運用，不僅事關后勤保障轉型建設，而且還會影響部隊戰斗力和保障力的生成與提高，既應是我國后勤保障能力建設步入新發展階段之后的必然選擇，也應是破解后勤保障能力建設“瓶頸”、彌補后勤保障能力“缺口”的有效舉措。習主席強調，要堅持國家主導和市場運作相統一，綜合運用規劃引導、體制創新、政策扶持、法治保障以及市場化等手段，最大程度凝聚軍民融合發展的合力。民力運用是后勤保障軍民融合式發展的實踐抓手，要貫徹落實習主席重要指示要求，就必須要立足當前的國情軍情，緊盯“瓶頸”和“短板”，拿出切實可行的對策措施。

（一）要強化后勤保障民力運用的頂層設計

后勤保障民力運用涉及諸多領域，關系到軍地雙方的利益需求，必須結合我國的國情軍情，從戰略層面對民力運用做出整體性謀劃和統一性安排，以確保后勤保障民力運用行穩致遠。要搞好后勤保障民力運用的頂層設計，明確民力運用的主要任務和重大建設項目，并制訂相應的發展規劃，切實形成上下銜接、完善配套、可操作性強的民力運用規劃計劃體系。在國家層面，要堅持平時建設與戰時運用一體規劃，以后勤保障建設需求為牽引，來研究制訂民力運用總體發展規劃和重大項目建設計劃。在地方層面，要將后勤保障民力運用與區域經濟發展通盤考慮，搞好民力運用規劃與區域發展規劃的銜接與協同。在行業層面，要將后勤保障民力運用需求與行業發展進行統籌，實現市場機制主導下的軍用和民用“兩條腿”走路。

（二）要加強后勤保障民力運用的國家主導和組織協調

習近平總書記指出，軍民融合要依托國家主渠道、借力地方政府、融合社會力量，把國家實力轉化為強大的保障力。由于民力運用屬于國家行為，所以在后勤保障領域推進民力運用必須要堅持國家主導，由政府來強力推進。同時，由于民力運用要橫跨政、民、企等多個系統，涵蓋多個行業，所以必須要建立和完善相應的組織協調機制，要依靠國家政策和軍地間多部門的密切協同與配合，合力推進。

（三）要突出后勤保障民力運用的市場化運作

市場化運作，就是要改變單純依靠行政手段推進民力運用的做法，充分借助市場手段，調動社會力量參與后勤保障建設的積極性，促進后勤保障建設與經濟建設的有機融合，實現軍地間的互利共贏。習近平總書記強調，要堅決拆壁壘、破堅冰、去門檻，加快調整完善市場準入制度，從政策導向上鼓勵更多符合條件的企業、人才、技術、資本、服務等在軍民融合發展上有更大作為。貫徹落實習近平總書記重要指示要求，必須要立足當前的國情軍情，突出后勤保障民力運用的市場化運作。一要拆除民力運用的各項壁壘。要緊盯“瓶頸”和“短板”，全面拆除和清理阻礙后勤保障民力運用的市場壁壘、程序壁壘、信息壁壘、政策壁壘、標準壁壘，建立面向國家大工業基礎、面向各類市場主體的開放市場體系。要加快軍民品之間的標準通用化進程，拆除“玻璃門”，促進各種技術要素在軍地之間雙向轉移和協調運轉，夯實民力運用的技術基礎。要打破軍地分割、相互封閉的傳統界限，在資源建設和使用上建立起軍地相互促進的良性互動機制，實現軍地兩系統在資源配置等方面的真正融合。要關注軍地間的供需信息共享，采取“政府搭臺、市場運作、企業唱戲”模式，開展各種形式的軍地互動，以促進軍地之間的交流與合作。二要建立民力運用的競爭機制。競爭是市場經濟的基本規律之一，其通過優勝劣汰的過程，推動資源的合理配置，從而大大提高社會經濟活動的效率。應按照市場經濟的基本要求，努力營造和培育后勤保障民力運用的競爭環境，提高后勤保障民力運用效益。三要建立民力運用的監督機制。監督是降低市場信息不對稱程度的有效措施，也是了解和掌握承包商服務情況的重要渠道。有效的監督，可識別并遏制承包商的一些機會主義行為。為保證后勤保障項目競爭過程中的公平性、公正性和透明性，必須結合后勤保障民力運用的現實需求，按照全過程管理的要求，逐步建立一整套監督檢查機制，重點對承包商的合同簽訂與履行等多個環節進行有效監督，及時發現和解決后勤保障民力運用過程中存在的問題，以確保后勤保障民力運用能夠持續健康有序發展。四要建立民力運用的激勵機制。應按照互利共贏的原則，從政策制度、經濟利益等方面，加快完善以價格、稅收、信貸等政策優惠或其他經濟手段為激勵的各項配套建設，從而可以對提供后勤保障服務的承包商予以相應的補償和激勵，為構建后勤保障民力運用所涉及各利益主體的共贏發展格局提供支撐。

（四）要注重后勤保障民力運用的法治保障

習近平總書記指出，要強化法治保障，要善于運用法治思維和法治方式推動軍民融合發展，充分發揮法律法規的規范、引導、保障作用，提高軍民融合發展的法治化水平。無論是平時還是戰時，民力運用都會涉及諸多利益群體和不同的利益訴求。在當前市場經濟高度發展的大環境中，要積極穩妥地推進后勤保障民力運用。一要完善法規制度體系建設，確保民力運用有法可依。這不僅需要加緊制定促進后勤保障民力運用的基礎性法律，還要把理順體制機制和協調解決軍地雙方利益矛盾作為法規制度建設重點，而且要注重促進軍用和民用兩個技術體系融合的法規制度建設，通過構建“層次分明、相互銜接、系統配套、便于操作”的法規制度體系，營造良好法規制度環境。二要提高法規制度的執行力與約束力，確保民力運用有法必依。現階段，在不斷完善法規制度建設的基礎上，還必須要在提高法規制度執行力與約束力上下大工夫、用大氣力，防止法規制度成為“稻草人”和“橡皮筋”。這不僅要保證后勤保障民力運用相關法規的統一性和權威性，而且還要建立完善的民力運用法治實施體系，要確保實施主體能夠有法必依、執法必嚴、違法必究，堅持法規制度面前人人平等、執行法規制度沒有例外，堅決做到不留“暗門”、不開“天窗”。

（五）要重視后勤保障民力運用的風險防控

民力運用是一把“雙刃劍”，其在擴充保障能力、提高保障效率和效益的同時，也會使后勤保障面臨諸多的風險。美國防部1100.22號指令指出，在和平時期，與運用建制力量相比，民力運用確實更具有成本優勢，風險也基本相當；但是在戰時，情況則會發生重要的變化。為此，該指令要求美在利用民力時要從戰備、可替代性保障力量、戰時保障的延續性、信息安全、保持一定數量的建制力量、戰場的作戰控制、對后勤攤子的影響等方面對相關風險進行分析。同時，美國防部還強調要從多方面、多角度對戰時民力運用的風險進行深入細致的評估，并進一步指出，風險評估應重點考慮利用民力進行保障的反應速度、平戰轉換能力、持續保障能力，以及民力的組織能力四個方面的因素。美國對后勤保障民力運用進行風險管理與防控的經驗為我們提供了有益借鑒。瞄準后勤保障轉型建設的現實需求，我們必須要眼睛向外，博采眾家之長，用好他山之石。在積極借鑒國外對后勤保障民力運用進行風險管理與防控經驗的同時，應結合我國國情軍情，建立和完善相應的民力運用風險防控機制，從而科學地管理和防控民力運用風險，提高民力運用的效率和效益。

（六）要以提升后勤保障核心能力為根本著眼點

民力運用的目的不是要取代建制保障力量，而是要提升核心保障能力。盡管美國在后勤保障民力運用方面的歷史較長，且一直在軍事行動中發揮著重要作用，但是基于建制保障力量的重要性和民力運用所潛在的風險性，美國一直運用核心能力的限制性要求圈定民力運用的范圍和規模。美國專門建立了核心保障能力確定和審查制度，并持續對已經確定的核心能力進行審查和更新，以確保建制力量具備核心保障能力。美國關于基地級核心保障能力的限制性規定，直接表明了民力運用不會也不能替代建制力量，其只能服務于建制力量核心保障能力的提升。為此，我國推進后勤保障民力運用，應以提升后勤核心保障能力為導向，以是否有利于提升和建設后勤核心保障能力為標準，合理規劃和界定后勤保障民力運用的范圍與規模，并建立多樣化的后勤保障民力運用模式。對于建制力量不完全具備保障能力，但具備一定保障基礎條件的后勤保障任務，應積極引入民力，實施軍地聯合保障；對于建制力量暫時不完全具備保障能力和基礎條件，但數量多、任務重的保障業務，且有可能形成自主保障能力的，應積極依托合同商等單位，盡快形成保障能力；對于建制力量自身不具備保障能力和基礎條件，且數量少、科技含量高的保障任務，應充分依托民力，實施合同商保障；對于軍地均具備保障能力的通用保障任務，則應充分利用市場機制，依托民力來保障。

參考文獻：

[1]" "中國人民解放軍總后勤部司令部.伊拉克戰爭后勤保障研究[M].北京：解放軍出版社，2006：250.

[2]" "習近平．在中央軍民融合發展委員會第二次全體會議上的講話[N]．解放軍報，2017-09-23（1）．

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