我國數據跨境流動協同治理現實困境及紓解路徑研究

關鍵詞： 數據跨境流動； 協同治理； ＳＦＩＣ 修正模型； 紓解路徑

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２４．０９．０１２

〔中圖分類號〕Ｇ２５１.２； Ｄ６３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２４） ０９－０１４２－１２

在數字化、全球化疊加發展背景下， 大規模、高頻率、多樣化的數據跨境流動在推進國際經貿往來、文化交流、科技合作等方面的作用日益凸顯。根據經濟合作與發展組織（簡稱ＯＥＣＤ）測算， 數據流動對各行業利潤增長的平均促進率在１０％左右，而對數字平臺、金融業等數據高依賴性行業的促進率可達３２％［１］ 。然而， 數據跨境流動在促進全球交流與合作的同時， 也引發了國家安全、隱私保護、數據霸權等風險， 激發各國（地區）積極嘗試運用法律、協商、談判等手段進行治理。我國作為全球數據量最大的國家， 高度重視數據跨境流動治理，先后出臺了《中華人民共和國個人信息保護法》《數據出境安全評估辦法》《個人信息出境標準合同辦法》等多項法律條例。為了進一步加強對數據跨境流動的監督和管理， 國家互聯網信息辦公室于２０２３年９ 月２８ 日起草了《規范和促進數據跨境流動規定（征求意見稿）》， 對數據跨境申報評估、保護認證、指導監管等做了更加詳盡的規范。

由于數據跨境流動具有跨國界和跨領域等復雜屬性， 單一主體難以對其進行有效治理。而伴隨著數據跨境流動門檻的不斷降低， 除政府部門外， 以跨境企業、跨境數據平臺為代表的民間機構、私營部門以及公民亦開始參與到數據跨境流動發展進程中， 并逐漸成為數據跨境流動治理體系中難以忽視的力量［２］ 。我國在積極參與全球治理體系改革和建設的同時， 一直秉承共商共建共享的全球治理觀，主張通過多方協同合作來解決發展中的復雜問題［３］ 。２０２０ 年， 我國發起了《全球數據安全倡議》， 呼吁政府、國際組織、信息技術企業等多方攜手共建網絡空間命運共同體， 為全球數據跨境流動治理貢獻中國智慧。協同治理作為協同理論與治理理論的交叉耦合理論， 可以充分調動數據跨境流動中各利益相關主體的治理積極性， 對提升治理效果具有突出意義［４］ 。因此， 在系統剖析我國數據跨境流動多元協同治理深層次本質與現存困境的基礎上， 探討有針對性的協同治理路徑， 不僅順應數據跨境流動協同治理的發展態勢， 符合國家治理體系和治理能力現代化數字強國的重大發展戰略， 還有助于在數據跨境流動治理“陣營化” 與“政治化” 背景下提升我國話語權與領導權。

１國內外相關研究

數據跨境流動最早在１９８０ 年由ＯＥＣＤ 提出，主要指個人數據的國際自由流動［５］ ， 其后隨著數據跨境適用范圍的不斷擴展， 數據跨境流動的概念不斷延伸。盡管現階段數據跨境流動的概念尚未統一， 但數據跨境流動作為一種資源自由流動形式，對其進行行之有效的治理已成為廣泛共識。已有研究成果主要涉及以下３ 個方向：１ １ 數據跨境流動治理法律規則研究法律規則是數據跨境流動治理的前提和基礎，可為治理實踐提供依據原則。現階段研究主要聚焦國家法律法案［６］ 、區域機制條例［７］ 、雙邊及多邊數據流動協定［８］ 等方面。其中， Ｓｕｌｌｉｖａｎ Ｃ［９］ 從概念基礎、目標以及要求等方面對兩大數據跨境流動保護規則條例進行了比較探討。為了適應國際法制的發展趨勢， 我國也立足實踐通過制定法律和加入協定積極探索數據跨境流動的規則建設， 何波［１０］ 通過分析國際法律規則的緣起發展和我國《中華人民共和國數據安全法》的現狀困境， 積極探索我國跨境數據流動法律規制的優化路徑； 馬光等［１１］以我國加入《數字經濟伙伴關系協定》（簡稱ＤＥ?ＰＡ）為背景， 討論我國應對國際數據跨境流動規則差異的解釋空間與發展策略。

１.２數據跨境流動治理模式框架研究

目前數據跨境流動國際治理格局仍處于發展和嬗變之中， 數據主權［１２］ 、數據本地化［１３］ 、數據合規［１４］ 等問題成為學界關注的焦點。現階段國內外學者著眼于以模式為基礎來研究數據跨境流動治理問題。其中， Ｅｉｌｅｅｎ Ｄ［１５］ 將數據跨境流動置于全球數字生態系統之中， 并提出包含跨境運營、廣泛數字化、治理私有化的跨境治理新模式； 冉從敬等［１６］從數據主權出發剖析歐盟、美國、俄羅斯的數據跨境流動治理實踐， 并由此總結分析出不同治理模式下核心要點與適用范圍等多維度差異； 李海英等［３］總結了我國現階段以公權主導的多層規范為基石、多方磋商的協調規約為脈絡、特區試點的沙盒規制為補充的治理框架， 并概括出由國家網信部門主導、行業組織、企業、個人等多元主體共同參與的治理實踐。

１.３數據跨境流動治理風險困境研究

數據跨境流動治理在維護數據安全、促進社會發展等方面具有突出價值， 然而由于數據跨境流動涉及法律、安全、數據主權等復雜問題， 所以在數據跨境流動治理中也不可避免地存在理念差異［２］ 、管轄沖突［１７］ 、監管離散［１８］ 等風險和困境。故學界從不同視角對數據跨境流動治理中的困境、風險及對策展開剖析。其中， Ｖａｒｄａｎｙａｎ Ｌ 等［１９］ 從數據生命周期與數據跨境流動過程出發， 深入探討全球數據治理中的風險與挑戰， 并在此基礎上提出合作、協調、溝通的治理舉措； 陳兵等［２０］ 引入系統觀念，從立法、監管、國內外治理銜接的角度分析數據跨境流動治理的現實困境， 并由此提出通過強化行業、部門、區域間聯動來建立數據跨境流動協同共治機制； 鄧崧等［２１］ 融合ＰＩＳＥＬ 博弈模型與利益相關者模型對中美數據跨境流動風險治理進行分析， 得出多方協同合作的最優治理策略。

綜上所述， 學術界從不同角度出發對數據跨境流動治理現狀與內在邏輯進行了深刻剖析， 并對其中所蘊含的風險與困境有了更為明確的認識。與此同時， 不難發現越來越多的研究開始關注協同治理的突出意義， 但鮮有從協同視角出發深入探討數據跨境流動治理問題， 且缺乏對協同治理具體要素進行分析。而數據跨境流動協同治理復雜煩瑣， 需進行系統化布局思考。故本文引入ＳＦＩＣ 協同治理模型， 結合研究背景對其進行適用性修正， 并深入探究數據跨境流動協同治理進程中的困境與挑戰， 最終提出建設性的紓解路徑， 以期為我國數據跨境流動治理提供指導。

２ＳＦＩＣ模型與我國數據跨境流動協同治理

２.１ ＳＦＩＣ 模型概述

ＳＦＩＣ模型是一種較為經典的協同治理模型，最早是由美國學者Ａｎｓｅｌｌ Ｃ等［２２］ 對全球１３７ 個協同治理案例進行“連續近似分析” 所構建起的普適模型， 該模型以協同過程（Ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ Ｐｒｏｃｅｓｓ）為核心， 起始條件（Ｓｔａｒｔｉｎｇ Ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ）、催化領導（Ｆａｃｉｌｉｔａｔｉｖｅ Ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ）、制度設計（Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｄｅ?ｓｉｇｎ）３ 個部分共同影響和塑造著協同過程， 而協同過程的進程也反映了三者的發展情況， 最終作用于協同治理結果（Ｏｕｔｃｏｍｅｓ）［２３］ ， 故該模型充分體現了協同治理的復雜性和系統性， 其作用關系及內部互動過程如圖１ 所示。

２.２數據跨境流動協同治理的ＳＦＩＣ 應用邏輯

相較于Ｂｒｙｓｏｎ 模型［２４］ 、Ｅｍｅｒｓｏｎ 模型［２５］ 、六維協同模型［２６］ 等諸多協同治理模型， ＳＦＩＣ 模型圍繞協同過程開展模型建構， 每部分涵蓋了諸多影響變量， 并通過環形結構呈現協同過程中各階段相互影響的機理， 最大程度上反映協同治理的權變機制，更符合協同過程的運行機制。國家治理體系和治理能力現代化下， 協同治理成為復雜問題研究與實踐的必然趨勢， ＳＦＩＣ 模型受到廣泛關注， 并已被應用到社會公共事務［２７］ 、機構科研誠信［２８］ 、檔案數據保存［２９］ 等不同領域的協同治理問題研究中， 證明ＳＦＩＣ 模型在多領域協同治理研究中具有較強的適用性。

數據跨境流動協同治理本身是一個多元協同的動態過程， 如圖２ 所示。其中， 協同治理主體涉及國家政府、國際組織、社會公眾等差異化主體。治理客體包括： 數據收集、數據傳輸、數據儲存等數據跨境流動過程涉及的各種類型數據， 如個人數據、企業數據、科研數據等。同時兩者統一于維護國家安全利益、促進數據自由流動、確保數據安全合規等協同治理目標之下， 且協同治理主體通過制度協同、組織協同、技術協同、文化協同等多維度方式對協同治理客體進行治理， 以解決協同治理所存在的數據隱私泄露、數據安全風險、市場監管漏洞等挑戰。這不僅體現了數據跨境流動協同治理機制的綜合性和復雜性， 也與ＳＦＩＣ 模型中研究協同治理問題的范式相似。因此， 本研究通過ＳＦＩＣ 模型對數據跨境流動協同治理進行分析與紓解路徑探索， 具有較強的應用邏輯。

２.３數據跨境流動協同治理ＳＦＩＣ模型修正

ＳＦＩＣ 模型以協同過程作為動態閉環治理的核心， 強調模型中各部分作用關系， 但將ＳＦＩＣ 模型應用于我國數據跨境流動協同治理也存在一定局限性： 第一， ＳＦＩＣ 模型主要是以歐美國家（地區）國情和文化為背景進行建構， 且歐美國家（地區）的治理理念、治理制度體系以及政治和經濟環境與我國存在一定差異［３０］ ， 例如： 美國政策制定中重點突出了數據“單向” 流動， 具有排他性特點， 這不符合我國共商共建共享的全球治理觀。第二， ＳＦＩＣ模型是基于公共衛生、教育、社會福利、國際關系等一系列全球治理案例的總結描述所構成的協同治理一般模型， 缺少對數據跨境流動協同治理情境的進一步思考。第三， ＳＦＩＣ 模型以治理結果為模型建構的終點， 未考慮協同治理后果的評估與反饋，沒有形成“條件—過程—結果” 的邏輯閉環。第四， ＳＦＩＣ 模型在原有呈現上與數據跨境流動協同治理實際情況有一定出入， 例如： ＳＦＩＣ 模型只強調了協同過程與其他各因素間的單向影響關系， 而未能客觀反映各要素間的相互關系， 并且協同過程中僅對流程環節進行了呈現， 忽略了協同治理目標對于驅動多元主體推進協同治理過程的重要性。

因此， 本文在充分考慮我國法律政策、制度基礎以及社會文化等方面的基礎上， 結合數據跨境流動的基本特征與發展態勢對原模型進行修正。同時，為了提高修正模型的理論性與邏輯性， 本文還重點參考了系統理論、利益相關方理論以及新制度主義理論對原ＳＦＩＣ 模型進行優化調整。最終構建了“初始條件—制度設計—催化領導—協同過程—評估反饋” 五維一體的模型框架， 如圖３ 所示， 以期更好地還原數據跨境流動協同治理實踐， 為數據跨境流動協同治理研究提供理論研究框架， 具體模型調整包括以下４個方面。

其一， 明確初始條件變量并體現其對制度設計與催化領導的影響。初始條件指數據跨境流動協同治理主體在協同治理前所面臨的情況， 也代表了協同治理發展的原始稟賦。本文結合數據跨境流動的現實情況， 將初始條件凝練為以下３ 個變量： 數據跨境流動協同治理各主體權力—資源—信息的不對稱、數據跨境流動治理各主體合作與沖突史、數據跨境流動治理各主體協同動機。此外， 原模型只表現了初始條件對協同過程的影響， 而系統理論認為，系統內部各種要素間存在相互影響、相互作用的關系［３１］ 。從數據跨境治理的現實情況來看， 制度框架的塑造與催化領導的實施均受到初始條件的制約，并且都可以從評估中得到反饋。故本模型參考系統理論中整體性、動態性的方法論原則， 增加了初始條件、評估反饋對制度設計與催化領導的影響路徑，更全面、合理地還原協同治理模型各要素間的作用關系。

其二， 優化了協同過程內部結構并嵌入了協同治理目標。協同過程作為ＳＦＩＣ模型的核心部分，對協同治理結果起決定性作用。故本模型在繼承原有ＳＦＩＣ 模型環形結構的基礎上， 根據數據跨境流動協同治理現實情況， 構建了“問題識別→協同治理主體篩選→對話協商→建立信任→達成共識→任務分工與行動協調→階段性成效” 的環形協同過程模型， 旨在最大程度上還原協同過程。而利益相關方理論強調了在決策實施過程中平衡各方利益的重要性［３２］ ， 這意味著在協同過程中應該充分考慮政府、企業、個人等利益相關方的目標關切， 以制定合理可行的協同目標來驅動協同過程的推進，進而實現各利益相關方的共贏發展。故在協調過程中， 引入數據主權、自由流動、安全保護等作為協同治理目標， 來完善協同過程部分。本模型基于三者相互依存、相互制約的關系， 通過平衡與協調來促進三元目標間的相互貫通， 共同構成協同過程的驅動內核。

其三， 還原協同過程與制度設計的雙向影響關系。制度設計原指為了達到特定目標或解決特定問題而進行的一系列規則、流程以及機制的創造。相較于協同共識的柔性引導， 制度設計更加強調對行為的規范與約束。新制度主義理論認為， 制度設計代表了制度化價值的確定， 而制度的變化來源于“價值的沖突”［３３］ ， 在實踐中當已有制度所反映的價值與社會發展產生問題、挑戰或沖突時， 可能會促使現有制度進行修正和調整， 從而更好地適應實踐要求。然而原模型重點呈現了制度設計對協同過程的影響， 忽視了協同過程對制度設計的反饋與規范。故在數據跨境流動協同治理背景下， 參考新制度主義理論對制度與實踐的雙向論述， 在制度設計單向影響協同過程的基礎上， 增加協同過程對制度設計的影響路徑， 旨在還原制度設計與協同過程的雙向關系。

其四， 增加了對協同結果的評估反饋。評估反饋包括對治理結果的評估與評估結果的反饋兩部分。其中， 對治理結果的評估涵蓋協同治理成效、協同目標的對比、協同治理模式的可持續性等多重維度，結合以上評估結果可對制度設計、催化領導以及協同過程３ 個部分進行反饋并提供改進方向。這些反饋既可以幫助協同治理主體了解治理實際效果， 又可以促進協同過程適時調整， 最終提高協同治理整體的質量與效率。評估反饋作為銜接協同結果與模型中其他部分的重要環節， 有利于各環節間的協同整合， 突出了數據跨境流動協同治理模型的自主協調性、聯合動態性、流程規范性。因此， 增加評估反饋能夠有效滿足數據跨境流動協同治理可持續發展的研究需求。

３基于ＳＦＩＣ修正模型的我國數據跨境流動協同治理現實困境

隨著協同治理理念成為解決復雜社會問題的重要手段， 為提高數據跨境流動治理效果， 越來越多的國家（地區）與國際組織開始通過政策制定、機構調整等舉措響應協同治理， 但仍然受到地域價值觀差異、區域合作碎片化、原有體制機制阻礙等諸多問題掣肘。而ＳＦＩＣ 修正模型作為系統性理論框架， 具有較強的實踐操作性， 能夠涵蓋初始條件、制度設計、協同過程、評估反饋等多個維度， 從而有助于研究者形成一套完整的邏輯體系以全面剖析復雜問題。故此， 本文以數據跨境流動協同治理ＳＦＩＣ 修正模型為研究框架， 綜合文獻研究及網絡案例調查等研究方法， 深入剖析我國數據跨境流動協同治理的現實困境。

３.１初始條件： 資源協同配置不均衡， 治理主體缺乏協同慣性

隨著數據跨境流動的快速發展及數據跨境流動協同治理的持續推進， 我國數據跨境流動協同治理在初始條件中存在一些發展問題嚴重影響了協同動機。主要體現在兩個方面：

一是資源協同配置不均衡。由于數據跨境流動協同治理是一個多方參與、復雜開放的全球化動態系統， 其發展受到政治、經濟、文化等多重因素的影響， 且宏觀層面尚未形成透明公開的資源配置體系， 一定程度上制約了資源協同配置的均衡發展。我國雖然擁有龐大的數據、人才、技術、設備等資源， 但存在區域性和行業性差異［３３］ ， 極大地制約了我國面向全球的協同治理制度框架設計與協同領導能力的實施。

二是治理主體缺乏協同慣性， 表現在數據跨境流動治理中各治理主體協同經驗不足、缺乏協同信任， 故難以形成較為穩固的協同趨勢［３４］ 。我國數據跨境流動主體依賴“政府主導” 的傳統管制理念與治理模式， 各主體內部的協同治理潛能未能得以充分挖掘。同時， 不同區域行業間發展不平衡也導致數據跨境流動發展、協同創新文化、社會資本引入與流出均存在明顯差異， 進而影響治理主體的協同治理能力、精力以及自主權。因此， 較大的自然稟賦、資源吸附與利用能力差距既不利于治理主體自身的發展， 也限制了我國與其他治理主體間的協同發展。

３.２制度設計： 各方治理觀念不同， 制度協同聯動存在困難

數字經濟時代， 數據已成為國際競爭的重要因素， 激發各國家（地區）與國際組織基于自身治理觀念進行制度設計。本文通過網絡調查與文獻調研等方法， 對中美歐日等國家（地區）或組織在數據跨境流動領域治理觀念、制度內容以及代表性立法等方面進行整理， 如表１ 所示。可知數據跨境流動協同治理制度設計反映了各國（地區）的利益訴求，并逐漸向多樣化、碎片化方向發展。然而， 多樣化的制度設計客觀上會加大我國制度與別國（地區）制度的協同聯動難度， 也為協同治理帶來了沖突與隱患。同時， 數據跨境流動發展速度遠超法律制度的更新速度， 也為我國制度設計提出了更大的挑戰。在多國治理理念與制度內容中可以發現， 國家安全、個人隱私和經濟發展均被確定為數據跨境治理的目標。因此， 在制度設計上協調好以上目標也成為影響制度高效協同聯動、提高制度域外適應性的關鍵。

３.３催化領導： 對市場引領作用認識不足， 難以及時進行變革調整

協同治理的長效發展依靠具有領導作用的協同治理主體采用特定的領導方式來推進。在數據跨境流動協同治理中， 通常以政府部門為主的官方機構作為領導主體協調各治理主體間關系并對系統整體進行規劃。然而， 因為政府部門天然的管理地位及政策制定的絕對話語權， 易忽視市場在數據跨境流動協同治理中促進效率創新、規范協同發展、提高市場信任度等積極作用。同時， 因為數據跨境流動協同治理主體也會作為市場主體廣泛地參與到數據跨境流動之中， 在催化領導層面缺乏對市場引領作用的認識， 也難以激發多元主體的協同治理與變革創新意識， 從而容易使得協同治理流于表面， 難以發揮其最大效能。就我國而言， 根據《中國城市數據要素市場發展評估報告（２０２３ 年）》［３７］ 指出， 東北和西北地區數據要素市場化配置整體基礎薄弱， 反映了各地方數據要素市場化發展不均衡， 這加劇了地方政府間對數據市場化的認識差異， 致使跨境數據流動治理過程中出現資源支持不到位、關系調節不及時及政策調整滯后等問題， 從而制約數據跨境流動協同治理縱深發展變革。從全球視角來看， 更大的發展差距也會加劇認識鴻溝， 這為我國與其他國家（地區）達成一致的市場化共識帶來了極大挑戰。

３.４協同過程： 協同治理主體日益復雜， 缺乏統一的協同治理平臺

協同治理主體貫穿協同過程的全生命周期， 對協同治理過程中的各個環節起到主導作用。現階段，我國數據跨境流動范圍日益擴大， 協同治理主體也呈現出復雜化特點， 具體包括以下兩個方面： 其一，協同治理主體成員復雜化， 在“一帶一路” 等對外開放戰略影響下， 我國數據跨境流動范圍不斷擴大， 需來自不同地域、不同屬性的主體共同參與到協同治理之中。其二， 協同治理主體在數據跨境流動中所扮演的角色復雜化， 由于數據跨境流動場景與類型不斷豐富， 同一主體在數據跨境流動中的不同階段可能承擔不同任務。在這一背景下， 隨著協同治理過程的逐步推進， 主體間信任薄弱、治理分工混亂、治理與需求脫節以及治理效率低下等情況逐漸顯現［３８］ 。由此可見， 協同治理過程中需要建立穩定高效的平臺來明晰主體特點、整合各方資源、破除協同治理中存在的溝通壁壘。然而， 當下數據跨境流動協同治理平臺建設遠滯后于協同治理發展的現實需求與技術賦能的發展趨勢， 在及時交流討論、追蹤任務進度、提供安全支持等方面仍有較大發展空間。

３.５評估反饋： 評估反饋體系不健全， 難以真實反映客觀情況

在數據跨境流動協同治理中， 對治理成果進行評估反饋已成為廣泛共識。目前許多國家（地區）與國際機構紛紛組織定期成效評估與報告反饋， 例如： 歐洲數據保護委員會（ＥＤＰＢ）可以對歐盟成員國的數據跨境流動治理情況進行評估與檢查， 并提供具體建議， 且受制于評估反饋體系不健全及評估存在較強主觀性等問題， 所以難以根據評估內容提供有效反饋。主要原因在于： 其一， 我國尚未形成相對一致的細則化評估標準， 評估指標和方法的差異性致使評估結果不同， 難以有效地發現治理中存在的問題。其二， 我國評估反饋機制有待完善， 當前數據跨境流動協同治理評估反饋階段缺乏一套行之有效的機制體系， 不利于增強評估反饋環節的透明性與穩定性。其三， 我國缺乏對評估反饋問題的深入分析， 當前評估反饋重在發現問題， 較少針對特定問題提出相應的應對措施， 難以對數據跨境流動協同治理成果做出問題導向的回溯與檢驗。

４基于ＳＦＩＣ修正模型的我國數據跨境流動協同治理紓解路徑

結合我國數據跨境流動協同治理的發展情況及現實困境， 本文對照數據跨境流動協同治理ＳＦＩＣ修正模型， 從初始條件、制度設計、催化領導、協同過程、評估反饋５ 個基本維度出發提出具體紓解路徑， 為我國數據跨境流動協同治理提供借鑒參考， 具體路徑框架如圖４ 所示。

４.１以初始條件為先導， 夯實協同治理基礎

４.１.１樹立資源共享意識

對于政府部門等資源優勢方， 要利用教育宣傳、政策引導、技術支持等形式讓各利益相關方認識到資源流動共享的價值與重要性， 使其摒棄“資源隔離” 意識， 主動進行資源共享， 從而破除資源配置中的“馬太效應”。例如， 優化稅收政策， 給予資源共享企業一定的優惠稅收優待； 機構牽頭建立資源共享交易平臺， 發揮其信息、數據、技術等資源富集優勢； 加強知識產權保護與侵權懲戒力度， 以降低各方在資源共享過程中的擔憂， 從而進一步促進資源流動共享的主動性和積極性。

４.１.２培育協同治理文化

拓展協同范圍可以促進各方更廣泛地參與協同，從而形成一種積極參與協同的組織文化。例如： 在國內層面， 可以持續深化京津冀、長三角、粵港澳等區域協同發展模式， 通過加強區域內經貿、教育、政策的互聯互通與交流合作， 帶動區域間數據跨境流動協同治理文化的形成。在國際層面， 我國也要主動參與并推動全球治理， 通過金磚國家峰會、Ｇ２０ 峰會以及達沃斯論壇等多邊對話平臺， 傳遞我國治理理念并與相關國家（地區）一道落實協同治理共識， 同時也要借助“一帶一路” 建設， 推動與沿線各國（地區）的協同治理合作， 建立更加廣泛的協同治理基礎， 從而為數據跨境流動建立起積極參與的協同治理文化基礎。

４.１.３提高資源利用能力

資源利用能力是影響資源均衡配置的重要因素。結合我國數據跨境流動發展的實際情況， 可以采取以下措施： 各地方政府可以結合發展需求給予創新型企業和科技企業更多的政策支持和優惠措施， 鼓勵高新企業發揮技術創新作用； 鼓勵行業協會和專業組織開展交流會議、研討會等活動， 促進主體間的相互學習和經驗分享； 積極引進國外的先進技術和管理經驗， 通過引進來促進本土與國際接軌， 從而提高跨境數據流動協同治理效率。

４.２以制度設計為依托， 強化協同治理聯動

４.２.１提高制度彈性

在制度設計時應堅持創新方式與試點先行相結合， 通過區域探索性試點、開展主體間對話交流等方式保留足夠的制度彈性， 以便能夠根據制度落實情況適時進行制度的調整與優化。例如： 我國可以利用國家數據局跨部門協調、統籌推進的優勢， 依托中國自由貿易區、國家綜改試驗區的規劃進行制度層面的協同治理創新實踐探索， 并且我國各級政府、相關行業組織、高校科研機構也可以根據數據跨境流動的發展需求， 組織對話論壇、開展相關專題研究， 從而為制度的適時調整提供經驗與理論支持。

４.２.２保障流程公開透明

確保制度設計流程公正透明主要包括制度設計全生命周期流程與制度設計相關信息的公正透明，以此來增進協同治理各方的理解， 并在互信基礎上，進一步開展有建設性的制度設計， 有助于逐步縮小治理觀念上的分歧并達成制度設計的“最大公約數”。保障流程公開透明既擴大了制度適用領域，又符合我國共商共建的發展理念。因此， 我國有必要在制度設計中針對不同領域召開專項聽證會、政策吹風會、行業磋商會等來因地制宜提高制度設計的透明性。

４.２.３增強域外適應力

國內制度的域外適應力是推動跨國合作交流與促進國內改革發展的關鍵。然而， 增強國內制度的域外適應力需多方共同努力， 具體來說， 以國家數據局為代表的政府部門應該加強對國際數據跨境流動協同治理發展的關注， 了解相關國際治理標準與協同治理原則， 例如： 信息安全管理體系（ＩＳＭＳ）、通用數據保護條例（ＧＤＰＲ）等； 建立健全制度設計機制與流程； 學術機構應該增加對數據跨境流動協同治理理論與實踐的研究， 并通過比較分析各國（地區）現行制度， 為我國制度的改進與發展提供科學支撐。

４.３以催化領導為抓手， 提升協同治理效能

４.３.１發揮領導主體優勢

中央及各級地方政府作為催化領導的核心， 應在充分認識到數據要素市場化發展的基礎上， 堅持有效市場與有為政府相結合， 切實推進“放管服”改革來構建開放、合作和可持續的治理體系， 為數據跨境流動的協同治理提供發展動能。例如： 以剛性管理手段打擊協同治理中出現的投機及損害其他主體的行為， 在關乎國計民生的重要數據領域， 通過指令來強制相關主體參與到協同治理中； 以柔性管理手段夯實協同價值理念、鞏固協同共識、鼓勵構建多元主體共建合作關系和協同網絡。

４.３.２建立行業自律機制

不同領域主體可以圍繞數據跨境流動制定行業規范與標準， 以指導主體間的協同治理行為， 從而在一定程度上提高跨境數據治理水平與行業內部自律管理。其中， 中央及各級地方政府作為協同領導者的官方機構， 應出臺相應的政策法規， 為行業自律發展提供指導性的文件與方針； 行業協會可以協調行業內各方的合作和交流， 并切實負責推進行業自律機制的建立和運行； 第三方機構與媒體可以對行業內參與數據跨境流動協同治理的主體進行監督， 從而完善監督問責機制， 強化行業內部的自我約束。

４.３.３激發主體積極性

激發協同主體積極性離不開技術、資金、人才等要素的支持， 為此政府部門等領導主體可以通過宏觀調控、微觀規制給予積極參與協同治理的主體補貼獎勵， 并結合賦權模式逐步提升其他主體的協同話語權， 激發其協同積極性。例如： 科研機構建立技術合作平臺， 為協同治理主體提供技術支持；國家設立專項基金支持數據跨境流動協同治理相關項目開展與研究； 政府部門積極開展調研和聽取各方意見， 提高其他協同治理主體的參與度和話語權，以賦權模式提高主體協同熱情。

４.４以協同過程為核心， 優化協同治理流程

４.４.１明確一致性目標

協同治理目標凝聚了協同治理理念與共識， 各協同主體需深入剖析數據跨境流動治理發展情況，確保協同各方對協同治理目標達成一致的理解。現階段， 數據跨境流動治理主要圍繞著“數據主權—自由流動—安全保護” 的目標開展治理過程， 我國應該結合自身發展現狀， 堅持以數據主權為底線，強調國家對數據控制的主體地位， 在此基礎上爭取各方對協同治理目標的理解和支持， 從而有效地協調主體間的競合關系， 推動協同治理過程平穩健康發展。

４.４.２參與國際規則制定

國際規則可確保數據在全球范圍內的安全和合規性， 是一個動態演進過程。我國作為數據跨境流動大國， 在尊重各國（地區）實際情況和數據跨境流動發展階段基礎上， 應積極參與數據跨境流動的國際規則制定， 其中包括： 爭端解決機制、權責分配機制、跨境流動監管機制。還應該支持鼓勵引導我國相關企業、機構等充分利用在數字經濟和相關技術領域的影響力， 積極參與數據跨境流動相關標準的制定， 為推動數據跨境流動協同治理的發展貢獻中國力量。

４.４.３搭建協同治理平臺

由于數據跨境流動協同治理受到信息溝通障礙、技術環境變化、價值認知差異等多種因素的綜合作用， 在協同治理過程中可能會出現治理資源分散、溝通交流低效、治理能力參差不齊的問題， 進而影響協同治理的開展。我國可以充分利用區塊鏈、物聯網、云計算等技術手段， 搭建一個集溝通交流、信息公開、決策支持等為一體的協同治理平臺， 有助于解決數據跨境流動協同治理過程中的復雜性問題， 更好地推動協同治理各方合作， 以促進協同治理目標的實現。

４.５以評估反饋為基石， 維護協同治理持續發展

４.５.１明確評估主體

評估主體是參與協同治理、貢獻參考意見、推動系統改進的重要力量。我國可以在明確以政府為主， 企業、研究機構、公眾等作為評估反饋主體的傳統評估模式基礎上， 充分發揮高校、科研機構的智庫作用， 打造多學科融合的評估平臺、培育專業的評估團隊， 并在此基礎上設立第三方數據跨境流動協同治理評估反饋機構， 從而提供客觀、中立的評估結果與科學權威的反饋意見。

４.５.２健全評估標準

評估標準是制定評估目標與方案的重要參考依據。構建一套科學合理、權威可靠、層次清晰的多維度指標體系， 并以此量化我國數據跨境流動協同治理真實情況， 不僅可以為后續問題反饋與過程修正提供支撐， 還為實現高效、安全、可持續的數據跨境流動提供保障。結合數據跨境流動的特征， 評估標準具體應包括： 政策法規指標、數據安全指標、數據質量指標、技術創新指標、國際合作指標、流動風險指標等。

４.５.３完善反饋機制反饋機制

是指確立和規范反饋的流程， 旨在提高反饋的連續性與可操作性， 為數據跨境流動協同治理機構和組織的優化與改進提供有價值的參考意見。結合我國數據跨境流動的現有制度框架， 明確反饋機制應該包括： 建立在線投訴、便民熱線等多種形式的反饋渠道； 在國家數據局下設立專門部門進行反饋的管理與分析， 便于對反饋進行監督與后期改進； 完善反饋回應流程， 及時對公眾和其他數據跨境利益相關方反饋的信息進行回應， 讓反饋者及時獲悉所反饋信息的采納進度， 有利于激發主體反饋積極性。

５結語

在全球數據跨境流動日益增長的背景下， 傳統治理模型難以解決當前發展困境， 加之部分國家（地區）奉行單邊主義治理， 嚴重沖擊了數據跨境流動的健康穩定發展， 以多元主體協同治理為結構的治理模式為解決數據跨境流動問題提供了更多可能。同時， 協同治理作為一種相對較新的治理模式， 在資源配置、協同方式等方面仍存在諸多阻礙。故本文在修正ＳＦＩＣ模型的基礎上， 系統剖析我國數據跨境流動協同治理現實困境， 并提出相應的紓解路徑， 為協同理念有效嵌入我國數據跨境流動治理提供了理論借鑒與結論參考。然而， 本文以數據跨境流動協同治理的理論推演為核心， 缺乏實證研究與探索， 后續可以綜合田野調查、案例分析、演化博弈等方法對數據跨境流動治理實踐與發展歷程進行接續研究。此外， 在人工智能蓬勃發展這一態勢下，如何將人工智能作為非典型性的主體參與到數據跨境流動協同治理也成為本文接續研究的重要方向。