我國公共數據授權運營的實踐進展調查與展望

關鍵詞： 公共數據； 授權運營； 數據要素； 數字轉型

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２４．０９．０１０

〔中圖分類號〕Ｇ２０３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２４） ０９－０１１９－１２

數據作為生產要素的優化配置被視作我國創新性的數字轉型戰略舉措， 正驅動我國各領域面向多元場景開發挖掘數據資源。其中， 公共數據授權運營從國家戰略至各地規范， 逐步被明確為探索性的實踐， 以推進公共數據開放利用與數據要素市場化開發流通的路徑探索。國家層面， 從“數據二十條”到“數據要素Ｘ” 的戰略規劃， 均將公共數據授權定位為關鍵行動。地方層面， 浙江、廣東、北京、上海、成都等地在其數據政策法規（如數據條例）中提及公共數據授權運營， 已發布或正制定專門的公共數據授權運營辦法， 部分地方設立數據集團等運營單位探索相關實踐， 更有地方已實現依托公共數據運營的數據產品和服務開發與應用而獲得實質成效。由實踐來看， 各地的基本認知、行動模式、具體進程、實質成效不一， 且由各地的實踐反饋與學界理論分析來看， 尚需加強實踐調查與理論構建， 以系統識別實踐問題、經驗與優化方向。

公共數據授權運營的相關研究也以深化認識與優化實踐為目標持續推進中， 成果體現為： ①公共數據授權運營的基本界定。數據對象層面， 主要就公共數據、政府數據、政務數據的辨析明確公共數據的范疇。授權運營層面， 主要就公共數據授權運營并非由數據持有方直接開放而引入中介方為基點予以闡釋， 從行政許可、行政協議等分析授權運營的法理內涵與性質［１－３］ 。②公共數據運營得以提出且持續深入的原因分析， 公共數據開放與開發利用已有效果、開放利用面臨的風險、開放到利用缺乏系統流程構建等得到說明［４－５］ 。③公共數據授權運營與公共數據開放、數據要素化、數據交易等相關實踐的關系， 以此進一步定位和構建公共數據授權運營的內涵。例如， 公共數據授權運營與公共數據開放是并列或包含的關系各有觀點， 但一致的認識都是二者均是為了數據得到更好利用［６－８］ 。④對部分實踐予以梳理分析， 總結已有內容、模式、經驗與問題， 廣東、成都、海南等地多有提及與解析，公共數據授權運營的基本內涵與實踐內容進一步得到討論， 相應有了更全面的構想。由此， 公共數據授權運營涉及的利益相關者權責界定、組織架構、立法支持、制度支撐、監督機制、平臺建設、實踐模式與策略等逐步擴充出具體內容。總的來說， 現有研究更多體現為對公共數據授權運營是什么進行探討， 但對這一實踐性議題該如何做， 欠缺更豐富的實踐分析與討論［９－１４］ 。

因而， 面向今年日益豐富與產出成效的各地實踐， 本文將以現實情況為重點， 對各地公開的政策與具體實踐戰略展開調查， 明確公共數據授權運營在地方層面的探索進展與具體表現。由此， 進一步結合公共數據授權運營的行動要素， 明晰已有的實踐內容， 探討可優化的方向。

１數據收集和分析方案

１.１數據收集說明

關于數據收集： 首先， 為了相對全面且有代表性地了解和掌握我國公共數據授權運營的實踐進展，將收集范圍確定為我國副省級以上地區。經過預調查， 初步了解各省市開展了哪些實踐， 包括政府發布相關數據政策法規、試點方案以及推動建設基礎設施平臺等。然后， 展開調查： ①在各省市級政府門戶網站、公共數據開發網站、公共數據開放平臺以及公共數據授權運營平臺收集其公共數據授權運營的實踐內涵， 包括利益相關者、政策支持、平臺建設等； ②在“開放數據中國” 等微信公眾號內選取相關主題研究， 結合政府官方發布內容進行收集； ③在百度、谷歌等搜索引擎以各省市級名稱與“政務數據運營”“公共數據運營”“公共數據授權運營” 等關鍵詞進行組合檢索， 進一步擴充收集實踐現狀。

收集時間截至２０２３年１１月１９日， 篩選條件如下： ①實踐應有公共數據授權運營相關政策文件支持； ②為充分代表我國公共數據授權運營的實踐現狀， 選取的各省市政府應有授權主體、基礎設施平臺或數據產出等相關內容落地， 即至少大致完成了實踐流程。基于以上標準， 同時盡量擴大數據收集范圍以提升所收集數據的全面性與代表性。

１.２分析方案

１） 為清晰提煉實踐內容以明確我國公共數據授權運營實踐現狀， 所收集信息的分析依據為由文獻解析得出的公共數據授權運營要點解析， 如表１所示。

２） 對照上述得出的分析框架， 將所收集的信息對照分析框架進行提煉與整合， 由此從各個方面歸納出總體的實踐進展。

３） 分析實踐進展， 發現公共數據授權運營現有實踐各方面的特點與有待完善之處， 進一步展望未來的實踐優化方向。

２ 我國公共數據授權運營實踐進展

依據所收集數據， 梳理相關省市的實踐現狀，對照上述所得的分析框架， 將我國公共數據授權運營的實踐進展從授權運營定位、授權運營行動要素、授權運營保障予以呈現。

２.１授權運營定位

１） 目的依據。通過對各地公開的政策內容進行整合分析， 可發現其主要是三大目的， 以引導各地公共數據授權運營實踐發展： 一是推動數字經濟發展， 各地力求通過將數據納入產業數字化戰略，以提升產業數字化水平， 培育數字產業集群， 構建更具競爭力的國際數字經濟體系。這一目的意味著不僅要實現數字經濟的轉型升級， 還要推動相關產業的創新升級， 為數字經濟的可持續發展奠定基礎。二是提高社會治理能力， 通過充分利用各領域的公共數據， 為決策者提供更精準、實時的信息支持，從而優化資源配置和政策制定。這促使治理更科學、高效， 推動社會發展。三是提供優質的公共服務。各地致力于促進數據依法有序流通和應用， 以數字技術為支撐來提升數字政府服務和管理能力， 努力實現更高效、便捷、智能的公共服務， 以滿足社會各領域的需求。這一目標突顯了政府在數字時代的使命， 即利用數據推動社會的全面升級， 為人民提供更優質的公共服務。

２） 原則要求。通過解析各地公開政策內的授權運營原則， 可明確各地公共數據授權運營實踐的具體要求。北京、成都、青島等大多數地區均明確了公共數據授權運營應遵循統籌協調、公平公正、安全可控和需求導向的共同原則要求： 一是統籌協調原則， 即以政府部門為主導， 實現本行政區域內公共數據授權運營工作的強統籌， 加強落實各部門職能分工與協調機制。二是公平公正原則， 該原則側重于授權運營流程中對各行動主體和數據對象的授權必須保證公平性和透明性。三是安全可控原則，指嚴格落實國家法律法規相關要求， 夯實公共數據授權運營過程中的安全管控， 確保數據依法合規使用， 不得危害國家安全、公共利益， 不得損害個人、組織的合法權益。四是需求導向原則， 即以各地方社會發展需求為導向， 通過了解市場實際問題， 滿足不同行業和領域的數據需求， 實現數據的針對性開發、應用和創新， 確保公共數據的價值最大化。其中， 個別地區則根據地域特色規定了符合自身發展的原則要求， 例如， 北京市注重場景驅動， 即聚焦本市重大領域應用場景， 以深化和拓展各應用場景為發展方向打造數據專區運營機制， 要求加大力度推動數據融合應用場景和專區運營機制創新； 海南市則特別強調社會參與， 即鼓勵社會各界積極參與到公共數據授權運營中， 形成多元治理格局。

２.２授權運營行動要素

圍繞完整具體的實踐流程， 解構各地公共數據授權運營的行動要素， 具體包括行動主體、數據對象、運營方式和運營成果。

２.２.１行動主體

根據具體實踐內容， 從其在整個授權運營流程中的不同職能和角色出發， 公共數據授權運營的行動主體主要包括供應主體、授權主體、運營主體、利用主體和監管主體。這些行動主體在整個數據授權運營流程中發揮著各自獨特的作用， 共同確保數據的安全、合法、高效地流通和應用。

一是供應主體， 主要是指在履行公共職能或提供公共服務過程中產生相應公共數據， 并將其提供給授權主體的數據來源單位， 包括省、市及下屬政府部門、社會組織以及其他相關企業。在所調研省市中， 所有調研省市的數據供應主體都包括在履行公共職能的過程中形成公共數據的政府部門， 其中廣西、成都、北京等５ 個省市的供應主體涵蓋提供公共服務的企業如電網公司等， 而僅有廣東省的供應主體包含社會組織， 包括３ 個公共服務機構共５類公共數據。

二是授權主體， 主要負責各應用場景和不同地域內向運營主體進行數據授權的數據主管部門。調查發現， 在已完成較為完整的授權運營流程的省市中， 授權主體較為多樣。從主體性質上來看， 所調研省／ 市級行政區的授權主體屬于黨政系統， 涉及政府工作部門、政府直屬機構和部門管理機構， 如成都市、青島市、貴州省等均由政府及其相關下屬部門直接授權公共數據， 福建省等地區則建立了大數據局或大數據管理中心來承擔數據統管職責代替政府授權公共數據； 而僅有廣西由于數據需求的多樣性要求提供外部數據， 涉及社會服務支持系統，即各公共企事業單位， 如廣西將廣西電力公司作為授權主體之一， 突顯了其對外部數據的需求和整合。這種做法不僅拓寬了數據來源， 同時更好地滿足了多方面的數據需求。值得注意的是， 部分地區如廣西和海南，其授權主體并非單一系統。相反，根據公共數據的需求， 對授權主體的數量進行了相應調整，并結合不同場景進行試點， 以推動公共數據授權運營工作。這種靈活的調整和試點策略為更好地滿足不同領域的數據需求提供了實際可行的解決方案。

三是運營主體， 主要負責公共數據的開發利用，形成相應的數據產品和服務， 以及公共數據基礎設施的建設和運營， 包括數據的全面管理、日常運行維護以及安全保障等多方面工作。從主體性質而言，８個省市的公共數據運營主體主要為國資企業， 包括國有全資和國有獨資； 目前僅有海南省采用“政府＋市場” 進行授權運營， 通過引進其他社會資本，包括央企占股或其他行業私營企業， 對公共數據進行開發利用。

圍繞公共數據授權運營實踐調查， 可發現目前各省市的運營主體的職責內容主要包括４ 個方面：一是負責建設與運營公共數據基礎設施， 致力于確保數據采集、存儲、共享、傳輸網絡和安全等方面的順暢運行。如成都數據集團構筑城市級多元算力服務底座， 形成超算、智算、云計算、邊緣計算一體的城市泛在算力基礎設施體系。二是負責數字資產供給及產品交易服務， 包括提供合規、安全的數據產品、設置標準化的數據格式和交易協議， 以及建立數據評估和定價機制。如上海數據集團有限公司的職責包括基于授權的數據供給， 針對市場需求，向數據需求方提供合規、安全的數據產品以及數據標準化、評估定價、支付結算等交易服務。三是負責提供公共數據增值服務， 包括提供高質量的數據咨詢、解決方案、平臺開發和數據信任與安全服務等以提高公共數據生態系統的信任度， 如成都數據集團的職責包括重點建設運營成都市公共數據運營服務平臺這一數字產業服務平臺； 青島市華通集團及所屬華通智研院以公共數據運營平臺建設為主線之一， 重點推進“公共數據運營一個平臺” 建設。四是負責數據安全與生態圈構建， 即構建全面的數據安全治理體系保障數據的安全性并且強調數據生態體系的構建， 包括投資功能、產業集群發展。例如， 北京市金融控股集團有限公司將重點職責定位為統籌強化技術保障與制度建設健全公共數據安全治理體系， 以及穩步構建具有專區特色的產業生態體系。

四是利用主體， 主要負責提出數據需求申請，通過流通交易獲得數據產品或服務， 主要包括企業、社會組織以及社會公眾等。在當前公共數據授權運營實踐工作中， 數據利用主體中以企業占主體地位，但數據利用主體身份不受限制， 在征得相關主體部門審查和同意后， 均可獲得相對應的數據交易服務。

五是監管主體， 主要負責對公共數據運營的全流程做好監督管理工作， 依據性質主要包括以下３類： 一是政府和行業各部門。例如《北京市公共數據專區授權運營管理辦法（試行）》中明確強調，相關行業主管部門和相關區政府應作為公共數據專區監管部門， 負責監督公共數據專區的建設和運營，同時實踐中是由市經濟信息化部門及市場監管等有關部門負責監管工作。二是各大數據主管部門， 如廣西以自治區大數據發展局為主要監管主體， 對目前省內公共數據授權運營場景試點工作進行指導和監督。三是負責網絡數據安全的網信部門， 如《青島市公共數據運營試點管理暫行辦法》中， 要求網信、網安、公安、保密等負責數據安全的相關部門要在職責范圍內做好公共數據安全監督管理工作，實踐中， 成都市網絡理政辦、海南省網信辦分別負責自身公共數據授權運營監管工作。

２.２.２數據對象

調查發現， 在已完成授權運營全流程的省市中，授權運營的公共數據對象主要差異在于數據來源機構及其應用領域。一方面， 從來源機構上看， 主要分為３ 類： 一是各地方政府部門包括各委辦廳局及其下屬部門在履行政府職能過程中產生的公共數據。例如， 海南省授權運營的數據對象主要包括海南省工業和信息化廳、海南省交通運輸廳、海南省教育廳和海南省科學技術廳等政府部門產生的公共數據。二是國家設置的帶有公益性質的企事業單位在提供公共服務過程中產生的公共數據， 主要包括氣象局、公辦醫院、公辦教育院校等事業單位和電網公司、燃氣公司、地鐵公司等提供公共服務的國有企業。例如， 廣西壯族自治區公共數據授權運營試點單位之一為廣西電網公司， 依托電力數據形成電力數據信托服務產品， 提升商業銀行的風險管控能力， 輔助進行貸款決策。三是社會組織， 包括民辦的醫院、教育機構、科研機構、基金會等提供非營利性社會公共服務的團體產生的公共數據， 如廣東省的數源單位內包括廣州市教育基金會， 提供相應捐贈名單等公共數據以促進公共數據產品和服務的開發與利用。

另一方面， 從應用領域來看， 目前所調研省市中公開的數據對象主要包括財政金融、信用服務、醫療衛生、交通運輸、資源環境、企業管理、農業農村、教育科技、商貿營銷， 其中各省市均重點關注了財政金融、信用服務領域， 醫療衛生、交通運輸和資源環境領域也多有涉及。其中數據對象的應用領域， 一是多以金融領域為試點先行， 積極探索公共數據授權運營推進數字經濟發展， 如北京市率先提出建立“金融公共數據專區”， 匯集公積金、稅務、社保等金融公共數據， 力求實現金融公共數據在不同場景中的應用。二是多以醫療衛生領域公共數據進行運營實踐， 如山東省授權北方健康醫療大數據科技有限公司運營山東全省健康醫療大數據，推動全省健康醫療大數據整合匯聚、開放共享和創新應用， 帶動健康醫療大數據產業繁榮發展。三是交通運輸領域， 貴州省基于國有的全國高速路網交通大數據， 與車輛、運政、ＥＴＣ 等其他多維國有大數據資源進行融合碰撞， 讓國有交通大數據在安全合規的前提下流通應用， 創造出持續的社會和經濟價值。四是資源環境領域， 青島市華通集團已在其市級公共數據授權運營平臺打造醫療業務專區， 從產融專區拓展至醫療衛生領域， 實現更大領域范圍內的公共數據授權運營工作。此外， 貴州、海南等個別地區進一步創新探索其他領域， 包括時空數據、跨境體育等。例如貴州省打造時空數據專區，將區域經濟、人口、消費能力、交通狀況等多種領域數據進行時空化處理， 綜合形成時空數據產品和服務以應用于存在多方面挑戰的業務工作。

２.２.３運營方式

調研發現， 各省市在探索公共數據授權運營實踐設計上各有特色， 從運營主體的性質出發， 可將公共數據授權運營方式歸納為兩大類： 一是國有資本運營公司方式， 它是指將公共數據全權授予國有資本運營公司， 通過其全資持股或參股項目公司的方式統一實施對被授權數據的增值性開發利用。這種方式在確保公共數據安全、統一推進運行方面具有優勢。二是特許經營方式， 主要是指與運營主體通過協議約定其在一定期限和范圍內投資運營被授權的公共數據， 由其獲得收益并提供公共產品或者服務。換言之， 它是將公共數據作為一種特許資源， 其運營主體不局限于國資企業， 而是與企業、社會組織法定機構、公益二類和從事生產經營活動的事業單位等社會資本進行合作。其中具有代表性的為海南省大數據管理局， 其打造了“海南省產品超市”， 將公共數據作為特許資源， 積極引進社會企業參與開發數據產品， 并將交易環節融入其中開展公共數據授權運營工作， 其中中國電信股份有限公司就中標獲得了海南省數據產品超市６ 年的獨家運營權。

在上述兩種公共數據授權運營方式中， 大多數省市選擇了國有資本運營公司方式， 但在具體實踐中仍體現了自身不同的地域特色： ①成都、上海、青島、貴州以集中統一授權方式展開實踐， 成都市政府將全市公共數據統一授權成都市數據集團股份有限公司這一國有全資公司， 負責建設政府數據運營服務平臺， 實現數據資源與市場方使用需求的有效對接； 上海市政府集中授權國有控股公司上海數據集團有限公司， 承擔本市公共數據、國企數據、行業數據及其他社會數據的授權運營工作； 青島市授權國資背景的華通集團開展本市全部公共數據授權運營工作， 負責數據安全合規供給和提供數據產品或服務； 貴州統一授權云上貴州大數據產業發展有限公司開展省內公共數據授權運營工作。②北京市則以專區授權為特色開展授權運營， 即北京市經信局率先以金融領域為專區試行， 授權北京金融控股集團有限公司建立“金融公共數據專區”， 承接公共數據托管和創新應用任務。③山東省探索性地提出了“大數據主管部門綜合授權、數據提供單位分領域授權” 的授權方式， 省政府與聯仁健康醫療大數據科技股份有限公司簽署共建協議， 以醫療數據應用場景為創新授權， 正式授權北方健康醫療大數據科技有限公司運營山東全省健康醫療大數據。④廣西壯族自治區依托“智桂通” 運營平臺和相應的數據交易平臺， 在電力、自然資源、農業、工業等６ 個重點領域進行試點， 統一開展運營方入圍、合規性審核、憑證生成、數據產品發布、合同備案等授權運營全流程管理活動。⑤廣東省按照“省市共建、廣佛協同” 的數據驅動總體思路， 頒發了全省首批《公共數據資產登記證書》， 開展公共數據確權授權， 同時創新提出由首席數據官統籌加強本級政府或本部門公共數據與社會數據的供需對接及融合應用， 建立本市公共數據授權運營機制。⑥福建省在統一授權基礎上實行二級開發機制， 即授權省國資大數據集團作為一級開發主體處理原始數據， 解決技術支持和市場化運作問題， 隨后二級開發主體（數據利用主體）開展數據產品或服務的利用與流通。

２.２.４ 運營成果

運營成果是體現各地采用不同模式進行公共數據授權運營實踐成效的重要要素， 也是檢驗各地授權運營實踐是否成功促進數據依法有序流通和應用并進一步推進數字經濟發展的重要依據。這里的運營成果不單純指代運營主體通過對所授權的公共數據進行加工處理后開發的數據產品或服務， 而是公共數據使用方成功與運營主體交易并且已成功應用到業務場景中的數據產品或服務。根據對已公開信息的調研發現， 成都、北京作為公共數據授權運營先行先試地區， 其目前可查詢到的公開運營成果數量為９類。其次， 上海、貴州、福建、海南緊隨其后， 運營成果數量達到６～８類， 此外青島、廣東、廣西也在積極探索公共數據產品或服務的流通與應用。

目前通過對各省市運營成果應用場景的整合，可以看出我國公共數據授權運營側重金融、醫療、交通和社會民生領域。其中， 一是金融領域尤其突出， 例如， 北京金融大數據公司與銀行等金融機構聯合研發“信易貸” 產品， 目前已有多款產品落地使用， 累計支撐貸款發放超過２００億元， 有效推動了全市普惠金融的“量增、價降、面擴”； 再如廣西開發“生豬大數據信貸” 產品， 商業銀行作為數據需求方， 獲取了可信可追溯的生豬全過程大數據，并依托動態生豬大數據開展風險管控， 提升了商業銀行的風險管控能力。二是醫療領域在不斷探索，如海南省數據產品超市開發了“海南健康易通” 產品， 該產品以疫情防控的實際場景化需求為背景，利用政務數據， 特別是與防疫相關的核酸檢測數據、醫療接種數據、行程碼數據等， 在防疫領域實現了新的突破。三是涉及交通領域的運營成果趨于豐富，如成都市向成都深駕科技有限公司提供駕駛證信息、交通違法信息等數據資源， 輔助其在汽車租賃企業中更好地識別和判斷業務主體風險， 提升了汽車租賃業務線上化和數字化程度。四是在社會民生服務，包括就業保障、農村勞工、社保等方面， 運營成果數量占比較大， 云上貴州建設運營貴州省勞動用工大數據綜合服務平臺， 實現“數據多跑路、群眾少跑腿、服務有溫度”， 切實解決了省人社廳的燃眉之急， 做到了民有所需， “數” 有所為。同時， 由于各地的政策要求、發展需求和實踐能力略有差異，各地在對公共數據授權運營產品、服務以及應用場景上會受其影響呈現不同效果。

２.３授權運營保障

２.３.１政策保障

開展公共數據授權運營實踐工作需要相關政策文件的有效指導和支撐保障。調研發現， 據不完全統計， 目前２１ 個省市出臺了涉及公共數據授權運營的政策法規， 包括廣東、海南、四川、貴州、江西、新疆、廣西、北京、上海、重慶、長春、杭州、廣州、青島、廈門、深圳等地， 其中遼寧、湖北、四川、江西、新疆、重慶、廈門、深圳各地區僅在本地區大數據條例或公共數據管理辦法中提及“公共數據授權運營” “公共數據運營” “政務數據運營”， 具體涵蓋僅提出建立公共數據授權運營機制、基本解釋公共數據授權運營內涵； 山東、廣東、福建、貴州、廣州、廣西、上海、海南等地盡管未頒布具體運營管理辦法， 但已在本地區數據條例、公共數據開放辦法、公共數據管理辦法中詳細指出公共數據授權運營的主體職能分工或運營流程， 為本地區公共數據授權運營實踐工作提供政策支撐和法規保障。

同時， 北京、成都、青島、長春、浙江、杭州地區發布了公共數據授權運營的具體管理辦法， 針對區域內公共數據授權運營具體內容作了要求與規定， 一是明確公共數據授權運營實踐的目的原則，從頂層設計和規范建設的角度對公共數據授權運營實踐在整個數字要素化市場中的位置進行定位和引導， 包括公共數據授權運營試點的背景、內涵、目的、原則、方向等。如北京市、成都市、青島市均在公共數據授權運營相關政策文件中提出了其應該遵循的原則， 并普遍認同公共數據授權運營應當遵循統籌協調、需求導向、創新引領、政府引導、市場運作、安全可控的原則。二是確定公共數據授權運營實踐的主要行動內容， 涵蓋了所授權的數據范圍、各主體的職責分工、運營過程中的各環節要求、承載數據及其產出的平臺建設等內容。其中， 主體職責分工在所調研省市中均有提及， 成都市于２０２０年印發的《成都市公共數據運營服務管理辦法》中充分考慮了上述公共數據授權運營實踐的行動內容， 對主體職責、平臺建設、運營流程等內容進行了尤為詳細的規定和要求， 為其試點實踐奠定了政策基礎。三是針對公共數據授權運營流程中數據安全問題提出的安全管理要求， 即對授權主體、運營主體、監管主體等各行動主體從制度建設、技術保障、人員管理等各個方面落實相關安全職責規范，包括強化各環節數據安全責任制度、健全風險評估等安全機制、實施數據安全技術防護、加強各環節相關人員安全監管等內容， 以解決公共數據授權運營實踐下的數據安全隱患。四是聚焦公共數據授權運營實踐的后端工作， 即收益分配問題。由于目前我國公共數據的公益性和開放性要求， 多數地區難以對后續收益進行合理判斷和規范管理， 導致當前很難討論和規定公共數據運營產品或服務在流通、交易和應用完成后的成本和收益比例。盡管北京、成都、青島已發布公共數據授權運營具體管理辦法，但仍難以為收益分配進行具體詳細的規定。而廣西則在２０２３ 年發布的《廣西數據要素市場化發展管理暫行辦法》中針對數據要素收益分配進行了相關規定， 以保護各授權運營主體的合法權益。

２.３.２平臺支持

公共數據授權運營平臺建設是落地數據要素流通和應用的重要數據基礎設施。調研發現， 公共數據授權運營平臺大致可分為三大類： 一是以流通運營為核心的公共數據運營服務平臺。目前， 僅有成都、青島和廣西建立了統一的公共數據運營服務平臺， 探索公共數據產品或服務的應用與流通。其中，廣西創新平臺形式， 探索“智桂通” 公共數據運營平臺以移動端形式， 作為數據資源樞紐， 依托全區多級互聯的公共數據資源平臺， 成為規范、有序、安全、開放的公共數據授權運營載體。二是未開發運營平臺的地區結合本地區公共數據開放平臺和區域內大數據交易所平臺共同維持公共數據運營成果的成功產出和流轉， 包括北京、貴州、上海、廣東等地， 如北京市在本市數據交易所內專門設置公共數據運營專區以支持授權運營產出的交易與應用； 再如貴州省在云上貴州平臺上匯集、存儲公共數據， 并結合貴陽大數據交易所打造更加精細化的公共數據專區產品和服務。三是涵蓋公共數據資源加工、管理、流通、交易等全流程服務的一體化公共數據綜合服務平臺。例如， 海南省的“數據產品超市”， 集數據歸集、管理、加工、交易為一體， 將各類型參與主體納入平臺， 并將運營主體加工處理后的數據產品開放給市場進行流通交易， 其操作滿足公共數據整個授權運營流程。

圍繞公共數據授權運營的實際情況， 目前授權運營平臺的相關職能設計主要包括４ 類： 一是以公共數據資源為中心實現公共數據的安全保障， 包括公共數據資源接入、數據資源目錄管理、數據評估等功能， 打造安全的公共數據運營環境， 進一步解決平臺運營的數據安全問題。如海南省數據產品超市著重強調了平臺的數據安全保障服務， 從體系建設確保數據有效監管， 從技術建模實現數據留痕可溯， 落實敏感數據的脫敏接入難題， 全面加持數據全生命周期安全過程。二是以授權運營各主體對象為重點， 保證公共數據的合規授權管理與開發應用，包括授權主體的授權過程、運營主體的加工利用、監管主體的協同等。三是圍繞數據產品服務的全流程進行管理以確保公共數據授權運營產出的可信可用以及供需的有效對接， 包括數據產品或服務的開發、審查和交付等環節。如福建省公共數據資源開發服務平臺重點以向數據需求方提供數據加工服務為主， 依托平臺技術能力幫助數據需求方降低開發門檻， 實現公共數據產品的順利開發應用。四是圍繞授權運營全流程提供合規安全支撐的多種措施，包括制定安全策略、應用安全技術、設定監管機制、組建治理團隊等。如青島市明確了公共數據運營平臺采用數據沙箱、隱私計算、身份認證等技術， 保證可信授權認證和數據安全流通， 實現公共數據運營全過程的可記錄、可審計、可追溯。

３討論： 基于公共數據授權運營的實踐解析的展望

從我國公共數據授權運營實踐進展的調查結果來看，公共數據運營已由各地的政策導向轉化為多元的探索性實踐， 呈現出多樣的形態與成果。同時，調查結果顯示， 公共數據授權運營從整體實踐到各要素的特點與有待深思優化的要點值得更充分的研究。

３.１實現公共數據授權運營多維構建與精準定位的平衡

就其定位來說， 各地對公共數據授權運營的服務導向與原則設定體現在３ 個方面的特質： 一是從公共屬性出發， 強調公益視角對公共數據的開發利用， 即盈利性不是其基本定位， 首要的目標是對政府決策、社會治理、公共服務的支持， 體現效率思維。二是從運營角度一定程度凸顯經濟視角， 作為數據要素化的示范性探索， 強調匹配成本投入并從經濟產出的角度吸納多元主體開發利用， 顯示效益思維。三是從公共數據需要明確的范圍出發， 為制定此范圍需要有相應的公共數據分級分類方案， 或在政府數據分類分級方案中納入公共數據授權運營這一維度， 來確保不同條件的公共數據可以進行不同程度、不同類型的授權運營。四是從數據對象角度體現數據全生命周期的優質生成、管理和流通應用， 因而尤其要求體系化的數據治理以滿足各項原則要求。同時， 公共數據授權運營未有體系化的政策闡釋與實踐標準化設定， 直接體現為和其他形式的數據開發利用邊界模糊， 對定位自身的實踐形態到數據開發利用的整體體系都存有可能的風險和不利影響。

因而， 在現有的多維定位下， 更要做好公共數據授權運營在數據開發利用體系中的精準定位。一方面， 從公益角度明確公共數據授權運營同公共數據開放的協作機制。二者絕非相互取代的關系， 尤其要防范以公共數據授權運營消解開放的范疇， 要將公共數據授權運營導向不適合開放的那部分數據，更要將公共數據開放從方向、方法、已有實踐等作為基礎來優化支撐公共數據授權運營。另一方面，從數字經濟視角做好公共數據授權運營和數據交易所的有效聯動。數據對象上， 公共數據授權運營和數據交易所盡管有所重疊， 但前者只限定于公共數據， 后者則偏重社會數據。數據交易所也更強調效益產出， 因而二者的行動模式可相互參照， 但不可照搬。同時， 公共數據授權運營的探索經驗、問題、策略等， 也可幫助官方機構理解數據要素化的重難點， 并轉化為政策行動用于推進社會數據的流通交易。

３.２擴展深化創新探索進程中的公共數據授權運營行動要素

總體來看， 公共數據授權運營已有一定的實踐設計和實質性行動， 形成一定成效， 為公共數據授權運營作為數據要素化的示范性探索提供相對系統的實踐基礎， 在顯示其行動特質的同時反映出有待優化升級的空間。

由主體層來看： ①供應主體的多元性有所體現，直接呈現出公共數據授權運營數據源的職能、業務、場景以及數據對象自身的復雜性。對供應主體而言， 哪些供應主體更需要提供數據有待整體層面的識別、怎樣將數據授權運營納入其職責、怎樣讓供應主體更好地運營提供數據、如何讓供應主體有足夠的能力做好數據供應等是需要在實踐中有待進一步厘清的問題。②就授權主體而言， 如果是以數據管理機構為主導， 那么數據管理機構的職能定位、層級設定、與供應主體的權責關系是需要在組織架構中更加明確， 對應的政策支持需要設定， 而數據管理機構能夠從經濟、技術、法律、管理等視角建構自身的數據治理和管理能力也是能夠作為主導方的重要前提。③運營主體在當下的實踐中強調其“國有” 性質和“企業” 特質。一方面， 如何確保對非國有組織機構的參與公平和數據利用的各方公平有待探討； 另一方面， 如何平衡好企業市場化導向下的效益追求和公共數據的公平、安全和倫理保障也是重要問題。④于利用主體而言， 當前以組織機構為主， 尤其是企業。公共數據授權運營如何吸納更多元、更多領域的組織機構用戶以擴大規模需要考慮。同時， 組織機構用戶之外的社會個人用戶是否也會是直接的利用主體也需要更多的考量與設計。⑤對監管主體而言， 由于數據涉及所述業務領域、經濟、法律、技術等各方面， 因而監管主體多元。在這種情況下， 主導方的設定以及多元主體協同監管機制的設計尤為重要， 由此規避政出多頭的亂象。

由數據對象層來看， 重點行業場景數據先行的趨勢明顯。其中， 醫療、金融等行業尤為突出。在數據要素Ｘ 的引領下， 數據對象的多元化將持續深入。一方面， 未來公共數據授權運營是否就是以行業為主要思路， 數據跨場景多元融合的特質如何體現有待探索； 另一方面， 數據產品與服務為主要形式的情況下， 公共數據授權運營由誰為主導、如何構建產品與服務、用戶需求如何挖掘等需要更加系統的模式。

由運營方式來看， 各地有一致之處的同時也顯示出較多差異。一方面， 在國家未有系統標準規范體系的情況下， 各地的試點探索要強調本地實際和動態的問題發現， 由此及時建立相對穩定的實踐模式； 另一方面， 在全國一體化的導向下， 為了未來的互通， 現有實踐的相互參照需要各自自主和國家引導相結合。

從運營成果來看， 目前的場景化、試點化較為明顯。換言之， 公共數據授權運營盡管在不同領域已有成效， 但更多是“點狀”，其規模和影響力有待擴展。各地需立足于國家至地方來探索不同運營模式下如何進行運營成果的設計會更加科學、更加高效。同時， 現有成效的“經濟” 程度有限， 受限于公共屬性、財政體系、收益分配機制等限制， 如何實現合規合法的、更顯著的市場化有待關注。

３.３強化公共數據授權運營保障要素配置

總體來看， 公共數據授權運營的保障要素是制度先行， 平臺逐步跟進， 形成保障層的兩大抓手。

就制度來看， 從頂層戰略的部署到數據條例的關切， 又到專門辦法的細化， 再到部分標準規范的支撐， 制度體系的構建思路較為明確。當前， 主要就公共數據授權運營如何做和如何實現的政策法規還有待形成體系化的內容， 比如對應的確權、流通合規要求與相應手段、收益分配等， 需要形成更明確的依據。

就平臺而言， 公共數據授權運營目前的功能更接近于單向發布的“門戶”。換言之， 目前的平臺功能有待健全。其中， 如何從用戶的角度強化互動空間的建設尤為重要。具體來說， 平臺應當促進用戶理解公共數據授權運營、吸納用戶參與公共數據授權運營、將公共數據授權運營的成果與經驗展開社會化共享等目標導向應當充分確立， 用以指導平臺的優化建設。

此外， 人才方面的保障也應得到更有針對性的“生產” 與投入。一方面， 從專業角度加強各方的數據要素相關能力的建構， 要求專業人才的配置，并在各方設定數據相關部門或職務； 另一方面， 從社會數據素養培育的角度出發， 由數據管理主管部門聯動人才培養單位、信息機構如圖書館等， 建構數據社會化的素養培養體系。

３.４推進全國一體化協同體系的建設

公共數據授權運營是我國在數據要素化背景下由官方機構為主導設定的示范性行動， 具有重要的戰略意義， 在國家頂層導向下落于各地開展創新探索， 這是此前３ 個方面共同顯示出的優化方向。因此， 一方面要尊重地方實際、主觀能動性和數據要素化潛力的多樣性， 強調地方因地制宜部署和優化公共數據授權運營； 另一方面， 國家整體框架及其體系的建構依舊是關鍵目標， 即在中央與地方的協同框架下展開優化探索， 連通各地的行動要素及其成果， 實現更高效率與更優資源配置的行動集成。

一是國家層面應加強頂層設計與統籌協調， 明確各地區優勢與經驗， 在保持地方特色的基礎上建立起我國各地共同推進公共數據授權運營的行動框架與規劃， 加強地區間的協同與互補。二是以中央政策為指引， 各地政府相協作， 以國家平臺為支撐，從數據對象到數據流程， 構建起全國一體化的公共數據授權運營的數據資源體系。三是加快構建全國一體化的公共數據授權運營體系。尤其在當前行業先行的趨勢下， 打破地區邊界極為重要： 一方面，為各地連通數據、數據流程、公共數據授權運營流程、保障要素等提供標準化的框架； 另一方面， 也要為公共數據授權運營現有行動體系的地區聯動協同提供政策指導與資源及利益分配機制。

４結語

公共數據授權運營已成為我國推進數據要素化的主體內容之一， 貫通國家戰略到地方創新實踐。本文通過調查， 對各地公共數據授權運營的實踐要素予以梳理， 明確現有進展， 并由此發現可從各實踐維度優化的行動空間以及從國家整體出發的一體化策略。同時， 本文未來的研究還有待收集更多的實踐數據， 也可落于具體案例或是從成效等維度深入研究公共數據授權運營的各個方面， 探索公共數據授權運營的規律、發現其要點和對應注意事項，由此形成更具理論與實踐體系的研究成果。