河南自貿區制度型開放存在的問題與路徑選擇

摘 要：制度型開放是新一輪對外開放的重要特征，以自貿試驗區建設為引領推動河南制度型開放，是新時代河南實現高水平對外開放的必然選擇，也是河南經濟高質量發展的迫切要求。本文立足新發展格局，以闡釋自貿試驗區制度型開放理論為切入點，總結分析現階段河南自貿區制度型開放的現狀及面臨的困境，結合上海自貿試驗區、廣東自貿試驗區、海南自貿試驗區的成功經驗，從推進規則規制開放、優化營商環境、加大人才引育政策改革力度三個方面提出了推進河南自貿區制度型開放的路徑選擇。

關鍵詞：河南自貿區；制度型開放；商事制度改革

自貿試驗區作為我國經濟發展中新的增長極，它的建立和發展可以帶動周邊區域經濟發展。制度型開放是構建新發展格局的主線，是我國高水平對外開放的重要內容，是貿易強國建設的必然要求。河南自貿試驗區在制度型開放進程中發揮著重要的作用，作為我國新時代深化改革開放的試驗田，與河南省“十大戰略”的契合度較高。河南地處中原，河南自貿區是我國開放在內陸深化的典型，也是形成改革開放新格局進程的主要一環和重要體現，如何推進河南自貿區制度型開放，構建河南開放新格局是河南當前面臨的新課題。

一、河南自貿區制度型開放現狀

1.河南自貿區基本情況

2016年8月31日，國務院決定設立中國（河南）自由貿易試驗區（以下簡稱河南自貿區），2017年4月1日，河南自貿區作為第三批自貿試驗區正式掛牌成立。河南自貿區涵蓋三個片區：鄭州片區、洛陽片區、開封片區，實施范圍共119.77平方公里。三個自貿片區功能布局合理，鄭州片區以現代服務業和先進制造業為重點，打造多式聯運國際性物流中心；洛陽片區聚焦人工智能、新能源、生物醫藥等，打造國際智能制造合作示范區；開封片區更是全國21個自貿試驗區中唯一的文旅型自貿片區，入選第二批國家文化出口基地名單。

截至2023年年底，河南自貿區已累計新設企業13.2萬家，是掛牌前的4.9倍；貨物進出口年均增長23.8%，貢獻了河南省20%的外商投資。

2.河南自貿區進行制度型開放的先行探索

2024年4月1日，河南自貿區迎來掛牌7周年。作為不沿邊、不靠海的內陸省份，河南的對外開放不斷取得新的進展，開放型經濟規模持續擴大。作為我國第三批自貿試驗區，河南自貿區改革創新“試驗田”的作用更加凸顯，開放帶動力和影響力與日俱增。

（1） 優化營商環境，深入推進制度創新

掛牌7年以來，河南自貿區以制度型開放不斷優化營商環境，以“一次辦妥”為目標，大膽試、大膽闖、自主改，實施制度型開放建設工作碩果累累，截至2023年10月，累計形成制度創新成果546項，其中16項被國家層面采納推廣，62項在全省推廣。例如，自貿開封片區試點實施“二十二證合一”，這一改革在整合證照數量、信息化應用程度方面是全國首創，成為全國商事制度改革樣本。自貿洛陽片區主導實施的“探索委托境外加工貿易跨境資金結算新模式”，立足企業需求，制定全省首個委托境外加工貿易結算方案，填補了我省委托境外加工貿易跨境收支結算空白，為省內其他企業開展新型離岸國際貿易探索了新路子。鄭州技術交易市場探索形成了“創新技術‘能力交易’探索科技成果轉化新模式”，將技術交易由“研發后”前置為“研發前”，切實解決了研發與市場脫節的問題，有效提升了科技成果轉化成功率，縮短了轉化周期，促進了產研深度融合。

（2） 建立中部首個國際藝術品保稅倉

自貿開封片區是全國21個自貿試驗區、67個片區中唯一一個以發展文化產業為主的自貿片區。2019年9月20日，河南國際藝術品保稅倉正式獲批，落地開封片區，這是中部地區首個藝術品綜合服務運營平臺。自貿開封片區積極搭建國際化平臺，大力發展藝術品貿易，探索構建文化藝術品貿易全鏈條服務體系。河南國際藝術品保稅倉于2020年7月9日順利通過驗收，7月29日正式開倉。2021年8月，自貿開封片區入選第二批國家文化出口基地，實現了河南省特色服務出口基地“零”的突破，不到3年國家文化出口基地藝術品累計進出口總額已近12億元。河南國際藝術品保稅倉創新藝術品交易“新路徑”，通過設置“一行一處三中心”，搭建“國內藝術品走出去，境外藝術品走進來”通道，打造集文物藝術品展示、倉儲、交易、物流、擔保、租賃、稅收、金融等于一體的全產業鏈，解決了文物藝術品交易過程中的難點。河南國際藝術品保稅倉提供覆蓋藝術品交易全鏈條的綜合服務，藏品不出倉就可以進行保稅展示、拍賣交易，避免了辦理煩瑣的出入倉海關監管手續，同時減少了藏品反復搬運、拆裝的麻煩，大大降低了藏品破損的風險。

（3） 推進發展口岸建設

口岸是國家對外開放的門戶，實施更深層次的對外開放，建設更高水平開放型經濟，構建“雙循環”新發展格局，為口岸發揮更大作用提供了廣闊空間。河南省高度重視口岸建設，目前已擁有3個國家一類口岸、9個功能性口岸、5個綜合保稅區、4個保稅物流中心，口岸建設和發展水平居中西部前列。

其中，自貿鄭州片區依托國際空港、國際陸港和交通物流信息港，聚焦“空陸網海”“四條絲路”，建設“絲路自貿區”。2019年鄭州鐵路口岸實現雙向運郵；2022年5月，鄭州獲批成為全國第四個重要國際郵件樞紐口岸；2022年鄭州獲批全國首家跨境電商零售進口藥品試點，自貿區、跨境電商綜試區建設步伐加快。2023年2月10日，開封綜合保稅區通過國家驗收，這是河南省第五個綜合保稅區，全省開放平臺布局進一步完善。

二、河南自貿區探索制度型開放面臨的困境

1.對標國際高標準規則體系，依然存在較大差距

高標準國際規則強調便利化與自由化并重，著力推進最大限度地取消商品的關稅，盡可能減少各種非關稅壁壘。目前我國最惠國關稅稅率中零關稅產品的稅目較少，關稅取消和免除還有較大的空間。在外商投資準入方面，河南自貿區制度性壁壘依然較高，雖然實施準入前國民待遇加負面清單管理制度，對除國家限制外資進入的領域進行開放，以鼓勵外國投資者在當地投資，負清單長度已由2013年的190條縮減為2021年底的27條，但是與國際一流自貿區還有不小差距。例如，迪拜自貿區內外資企業除了在礦產、金融、零售等少數行業外，可100%獨資，投資準入均已放開，而河南自貿區開放領域仍集中在特定區域的特定業務，負面清單中仍有8類22項針對服務業的特別管理措施，外資市場準入仍然有待進一步開放。

2.制度創新難突破，功能定位有偏差

截至2023年10月，河南自貿區累計形成制度創新成果546項，其中16項被國家層面采納推廣，62項在全省推廣。河南自貿區大力推進營商環境建設，特別是在促進外商投資便利化、加快國際貿易“單一窗口”建設方面，出臺了較多的相關政策，創新案例、政策推廣的數量多，但是其創新動力尚存在較大的提升空間，具有突破性和創新性的高質量政策比較少，存在照搬其他地方的成功案例，但卻沒有跟本地實際情況結合好，落實情況不理想。河南自貿區功能定位有偏差，地方政府“GDP至上”的觀念依然濃厚，希望通過自貿區建設最終達到集聚產業、推動當地經濟增長的目的，河南自貿區各片區往往以新增注冊企業數、進出口額、利用資本規模、GDP規模等指標作為評比和評估的重要內容，導致自貿區重招商引資、輕制度創新研究，從而使制度創新實踐受到較大的影響。

3.科教創新資源不足，中高端人才缺口較大

截至2023年年底，河南省普通高等院校172所，其中僅有2所211/985/雙一流院校；上海市普通高等院校67所，211/985/雙一流院校16所；海南省普通高等院校22所，211/985/雙一流院校1所；廣東省普通高等院校161所，211/985/雙一流院校9所。從以上數據可以看出，河南省的教育資源與上海、廣東省相差甚遠，211/985/雙一流院校比例更落后于海南省。自貿區的發展離不開人才，而高等學院是孕育人才的搖籃，教育資源的匱乏嚴重阻礙了河南自貿區的發展。

2022年河南省GDP為5.82萬億元，全國排名第五；人均GDP為5.89萬元/人，各省級排名第二十四名。但據最新統計年鑒數據，2022年河南省人均工資77627元，上海市人均工資212476元，廣東省人均工資124916元，海南省人均工資也達到了104802元，工資水平低導致河南省缺乏對人才的吸引力，也導致河南本土人才大量流向上海、北京、廣東等省市，河南自貿區中高端人才缺口較大。

三、各地自貿試驗區推進制度型開放的經驗借鑒

1.上海自貿試驗區

上海自貿試驗區屢屢發揮先行先試作用，率先推出一線“先進區、后報關”貨物狀態分類監管等海關監管創新舉措，2013年試點運行了第一張外商投資準入負面清單后，負面清單共進行了7次修訂，特別管理措施條目縮減至2021年底的27項，實現制造業條目清零。作為國務院《若干措施》試點實施自由貿易試驗區，率先開展重點行業再制造產品進口試點，縮減成本的同時減少碳排放，助力綠色發展。例如，2023年7月，沃爾沃建筑設備公司成功從瑞士工廠進口了首臺再制造發動機。為落實“鼓勵境外專業人員來華提供專業服務”試點任務，上海自貿試驗區為持證人才提供工作許可、落戶等便利服務，先后發布兩批境外職業資格證書認可清單和緊缺清單以吸引人才。

2.廣東自貿試驗區

廣東自貿試驗區致力于推動內地與港澳地區經濟深度合作，9年來，已累計形成制度創新成果696項，其中在全省復制推廣216項。在企業準入方面，為了深化商事制度改革，推行商事登記確認制改革，將企業設立登記的行為性質從行政許可改為行政確認。在企業準營方面，為了精簡審批流程，實施“一網通辦”“交地即開工”等創新舉措。在產業和人才政策方面，為更好地服務企業和吸引人才，落地“雙15%”稅收優惠政策，在合作區內符合條件的企業和個人的實際稅負水平大幅降低。在推進粵港澳大灣區建設方面，為了方便企業注冊登記，橫琴和中國澳門兩地的投資者只需任選一地服務即可通辦兩地注冊登記。在境外人才引進方面，廣東自貿試驗區在眾多方面對港澳及外籍高層次人才給予特殊政策，如出入境、創新創業、服務保障等方面，通過特殊機制安排，推進服務業人員職業資格互認。

3.海南自貿試驗區

2020年6月，海南自貿試驗區“雙15%”稅收優惠政策正式落地，有效吸引了市場主體和人才集聚。2020年11月11日，海南自貿試驗區發布首張“零關稅”商品清單——進口原輔料“零關稅”正面清單，2020年12月和2021年3月相繼發布了進口交通工具及游艇“零關稅”正面清單和進口“零關稅”自用生產設備負面清單。截至2022年9月，三張“零關稅”清單累計進口貨值129.9億元。作為國務院試點實施《若干措施》的自由貿易試驗區，海南自貿試驗區在船舶和航空器出境維修免關稅等方面展開探索，突破了現行保稅政策，同時有利于相關維修產業的發展。

四、河南自貿區推進制度型開放的實施路徑

1.持續推進規則規制開放

（1） 深化貨物貿易便利化改革

一方面構建“一線放開”與“二線管住”的貿易監管制度。在“一線放開”方面，進入自貿試驗區的貨物，盡可能地簡化其貿易管制措施。另一方面積極推動“單一窗口”建設。為吸引、方便外資企業，為其設立“一站式”服務平臺，實現單一窗口作業，提供貿易管理、貿易發展咨詢、貿易技術支持、貿易保險等服務，以滿足貿易雙方的需求，加強對外投資合作的事后管理和服務。

（2） 推進投資規則改革

一是放寬外商投資準入準營，繼續縮減河南自貿區外商投資負面清單，消減服務業領域的限制性壁壘，以結合自身產業特色，帶動優勢產業發展。二是積極探索實施市場準入承諾即入制，將前置審批轉變為事中事后監管，強化以過程監管為重點的投資便利制度，注重過程監管，創新完善投資自由制度，減少政府審批事項和“玻璃門”現象。三是建立健全對外投資制度，支持境內企業“走出去”，開展多種形式的境外投資合作，健全對外投資服務促進體系，建立“一站式”服務平臺。

2.不斷優化營商環境

（1） 深化推行“極簡審批”

繼續精簡行政審批事項和環節，最大限度地持續深化“放管服”。對標國際高標準規則體系，參考國內對外開放最佳實踐案例，規范部門審批，提高審批效率，推行企業開辦手續“全省通辦”，政務服務辦理不受屬地限制，實現市場監管領域的“一網通辦”，切實解決“玻璃門”問題，讓群眾“少跑腿”。

（2） 推進商事制度集成化改革

構建跨省跨區域的全鏈條、集成化、系統化的準入準營服務制度，覆蓋企業從注冊到注銷的整個過程，打通部門間的“蜂窩煤”壁壘，推進商事制度集成化改革。

3.加大人才引育政策改革力度

（1） 加快境內高素質人才隊伍建設

人才是經濟社會發展的動力，是自貿區制度型開放的關鍵因素。一方面，加大對全國高校畢業生的引入力度，根據河南自貿區的發展需要，積極設置就業崗位，并研究制定人才引進政策，如人才落戶、子女教育所得稅減免、創業就業便利等一系列優惠政策并積極落實政策的實施，努力將河南打造成優秀青年人才的集聚高地。另一方面，加大對河南自貿區現有管理人員、技術人員等人才的再培養，與當地高校進行合作，或請全國相關專家舉辦講座，針對制度型開放理論知識、各地優秀發展經驗進行系統教學，為河南自貿區高質量發展創造基礎條件。

（2） 推動境外專業人才引進

為吸引優秀境外專業人才來華提供服務，河南自貿區應持續推動國際人才跨境自由流動與資質互認。作為制度創新高地的自貿試驗區，對境外來華專業人才在社會保障、子女就學、醫療服務方面實行國民待遇，打造全球人才聚集“新高地”，構建河南開放新格局。

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作者簡介：楊楠楠（1989— ），女，河南鄭州人，碩士，開封文化藝術職業學院經濟管理學院，研究方向：貨幣銀行與金融市場；高文雙（1992— ），女，河南安陽人，碩士，河南開封科技傳媒學院商學院，研究方向：會計理論。