南陽市鞏固拓展脫貧攻堅成果對策研究

摘要：2024年是南陽現代化省域副中心城市建設持續突破的關鍵一年。如何牢牢守住不發生規模性返貧的底線，將脫貧攻堅的成果鞏固住、拓展好，接續推動鄉村振興的全面開展？這是擺在南陽全市黨員干部和群眾面前的重要課題。文章基于南陽市建設省域副中心城市的背景，從鄉村振興的大局出發，研究南陽市鞏固拓展脫貧攻堅成果中存在的問題，從而有針對性地提出相對完善的基于南陽市實際與鄉村振興有效銜接的對策建議，助力南陽市省域副中心城市建設。

南陽，古稱宛，位于河南省西南部、豫鄂陜三省交界處。全市現轄2個行政市轄區、4個開發區、11個縣（市），總面積為2.66萬km2，2023年末常住人口約為949.7萬人，是南水北調中線工程核心水源地和渠首所在地。

南陽市鞏固拓展脫貧攻堅成果的現狀

南陽市脫貧攻堅取得的成效

2020年，南陽市如期取得脫貧攻堅戰全面勝利。一是脫貧目標高質量完成。脫貧攻堅戰打響以來，4 067名駐村幫扶人員奔赴扶貧一線，經過5年攻堅，全市實現90.16萬農村貧困人口全部達標脫貧、1 112個貧困村全部出列、7個貧困縣全部摘帽，48848人全部搬遷脫貧。二是脫貧人口生活水平顯著提高。農村貧困人口人均純收入由2013年的2226.57元增加到2021年的14546.42元。農村貧困人口全部實現不愁吃、不愁穿，全面實現義務教育、基本醫療、住房安全和飲水安全有保障，23.09萬貧困群眾通過轉移就業端穩了“飯碗”，57.33萬貧困群眾得到了產業幫扶，9.8萬孤老殘弱農村特困群眾享受“四集中”兜底保障，脫貧群眾獲得感、幸福感、安全感顯著增強。三是脫貧地區整體面貌發生巨變。脫貧地區經濟實力不斷增強，7個脫貧縣生產總值保持較快增長，全市建成光伏扶貧電站0.69萬余座，總規模容量58.31萬千瓦，年均收益約5億元，使3406個村集體有了穩定收入?；A設施顯著改善，行政村通硬化路率、具備條件的行政村通客車率達到100%，農村集中供水率達到93.8%，自來水普及率達到92.8%，農村戶戶通電、村村通動力電，實現20戶以上自然村光纖接入和5G網絡全覆蓋。脫貧村綜合性文化服務中心全面建成，脫貧地區綜合保障體系逐步健全。

南陽市鞏固拓展脫貧攻堅成果的現實狀況

南陽市從嚴落實“四個不摘”要求，持續完善提升“5+2”聯動機制，開展了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接靶向整改“晉檔升級”專項行動。南陽市有鞏固脫貧成果任務的行政村（社區）共4655個。17個縣市區（功能區）通過開展自查，共走訪農戶近30萬戶，發現問題14643條。其中，防止返貧監測幫扶方面問題2356條，占比16.09%；政策銜接落實方面問題5220條，占比35.65%；項目資金管理方面問題542條，占比3.7%；幫扶干部作風方面問題1117條，占比7.63%；其他重點工作問題5 007條，占比34.19%。主要問題集中在政策銜接落實、人居環境整治提升、防止返貧監測幫扶三個方面。

總體來看，南陽市脫貧攻堅戰圓滿收官，銜接推進鄉村振興取得明顯成效，但還面臨著不少困難和挑戰，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務還很重。據南陽市鄉村振興局系統顯示，目前全市共有監測對象27153戶85190人。同時，地域面積廣，人口基數大，因病、因災、因殘等各種因素影響，出現新致貧返貧風險較大，在監測預警、動態管理、后期幫扶上稍有松懈，就可能影響到脫貧成果的鞏固。

南陽市鞏固拓展脫貧攻堅成果中存在的問題及原因分析

南陽市鞏固拓展脫貧攻堅成果中存在的問題

1.群眾返貧致貧風險依然存在

2023年河南省防返貧監測范圍為家庭年人均純收入7500元，是判斷能否成為監測對象的收入參考。原則上申請監測的對象應具有農村戶籍，且至少存在以下返貧致貧風險之一：一是家庭唯一住房出現安全問題，家庭無力解決；二是家里吃水遇到困難，家庭無力解決，包括斷水超過1個月、水質有問題、取水距離較遠（時間較長）等；三是家庭成員患大病、重病、長期慢性病等，醫藥費較高家庭無力負擔；四是家里學生上學開支較大（私立貴族學校除外），家里因災、因意外事故等造成收入大幅減少或支出大幅增加，影響了家庭的基本生活；五是其他特殊情況造成的返貧致貧風險。南陽市采取一系列鞏固脫貧成果舉措，在危房排查整治、農村用水保障、學生資助和醫療保障等方面取得了顯著成效，但是不可否認，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接靶向整改“晉檔升級”專項行動中，防止返貧監測幫扶等問題還是比較突出，尤其是在政策銜接落實方面的問題較大。政策落實不到位，加之產業帶動不明顯、不可持續以及收入不穩定等因素，部分因病、因災、因子女教育返貧的風險依然存在。

2.群眾發展狀況不理想

鞏固拓展脫貧攻堅成果，非一朝一夕之事。南陽市脫貧縣、脫貧行政村等之間存在著產業發展和脫貧群眾生活質量的差異化。鄉村產業發展規模和效益不同，脫貧群眾家庭經濟收入狀況和水平不一樣，致貧原因和返貧情況存在一定的差異，再加上不同脫貧家庭成員的思想觀念和生活境況也不一樣，導致群眾發展狀況并不理想。群眾的致富思想和能力以及自主致富的內生動力，直接關系到脫貧群眾脫貧后提升收入水平和生活質量的持續性和穩定性。脫貧家庭中的勞動力人口、收入來源、是否有穩定的良性產業依托、家庭成員因病程度等，都會直接影響到脫貧群眾的后續發展狀況。南陽市防止返貧監測幫扶方面排查的問題，在一定程度上反映了部分脫貧群眾的發展狀況。

3.產業發展效益一般

南陽市推進鄉村振興產業發展，諸如臥龍區艾草產業、鄉村蔬菜大棚產業、桐柏縣茶葉產業、西峽縣香菇和獼猴桃產業、淅川縣柑橘產業等，在鞏固拓展脫貧攻堅成果方面起到了帶動作用，但是也存在著一些問題。有的產業存在盲從跟風把握不準市場供需，導致經營困難難以維持的局面。區縣和鄉村有關帶頭人和脫貧群眾的利益關聯程度不高，導致帶動脫貧群眾致富的作用發揮不明顯，甚至存在產業發展與所在地脫貧群眾相脫節的現象，脫貧群眾未能參與到產業工作中去。有些鄉村產業項目后續發展乏力，出現政策性依賴產業，“一陣風”產業等。因此，推動高質量鄉村產業發展，是鞏固拓展脫貧攻堅成果不可回避的重要焦點。

4.基礎設施建設成果難以維持

南陽市持續改善脫貧區縣的基礎設施條件，進行了鄉村道路、水利、電力、信息通信網絡等基礎設施建設工程。統籌推進脫貧區縣農村廁所革命、生活垃圾和污水治理，持續提升村容村貌；加大農村產業路、旅游路建設力度，進行了部分農村公路危橋改造和安防工程建設。隨著時間的推移，脫貧鄉村前期建設的基礎設施陸續出現了維護和維修管護缺失的現象。部分村通硬化路和鄉村道路出現坑洼和路面破損情況，影響脫貧群眾出行；脫貧鄉村太陽能路燈照明設施和部分電力設施維修管護不到位，不能正常使用；個別脫貧鄉村用于垃圾集中處理的垃圾箱和垃圾桶等成為擺設，垃圾處理和環境治理的城鄉差距較大。

原因分析

1.缺乏完善的行之有效的長效機制

南陽市相繼進行了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接靶向整改“晉檔升級”專項行動；完善提升了“5+2”聯動機制；開展了“四提四穩”專項行動。這些專項行動取得了一定的效果，但是也存在著長效機制不夠完善的問題。對鞏固拓展脫貧攻堅成果的具體落實環節，從縱向的市縣鎮村四級，到橫向的脫貧返貧監測和幫扶，沒有形成更加系統和完善的長效體制機制。

2.脫貧群眾致富能力欠缺

從實際情況來看，脫貧群眾的致富能力仍然相對欠缺。思想觀念滯后，許多脫貧群眾仍受到傳統小農經濟思想的束縛，缺乏商品觀念和經濟意識，滿足于現狀，缺乏追求美好生活的緊迫感和改變生活質量的信心；農業科技意識淡薄，由于地理因素、文化素質等原因，脫貧群眾對農業科技知識接受較慢，知之甚少；就業能力不足，部分脫貧群眾缺乏職業技能和就業經驗，難以適應市場需求，導致就業困難。

3.產業類型單一，可持續性發展后勁不足

產業發展不足，一些脫貧地區的主導產業尚未形成，或者產業發展水平較低，無法滿足脫貧群眾增收的需求。集體經濟薄弱，一些地區的村級集體經濟發展滯后，無法為脫貧群眾提供更多的增收渠道。產業類型相對比較單一，沒有形成一二三產業合力，脫貧產業項目大多集中在種植養殖等產業，且上下游產業鏈不完備，產銷渠道存在市場經營風險，產業帶動的持續性和效益性不強。

4.鄉村致富帶頭人能力和動力不足

鄉村致富帶頭人能力和動力不足，在一定程度上也對鄉村經濟振興和發展造成影響。農村基層黨組織帶頭人隊伍的平均年齡偏高，且文化水平普遍偏低。在面對新的經濟發展形勢時，缺乏必要的理論知識和專業技能，難以有效帶領群眾增收致富。部分村黨組織書記致富能力有限，缺乏長遠的眼光，在帶領群眾增收致富方面也缺乏門路和方法，缺乏對市場動態的敏銳洞察力和對產業趨勢的把握能力，無法找到有效的致富途徑。年輕的人才、大學生村官等雖然在短期內給鄉村基層隊伍注入了新鮮活力，但是致力于扎根鄉村干事創業的年輕人才數量較少，部分村鎮陳年遺留問題難以解決，政策和項目資金監管落實不到位，年輕人才帶領脫貧群眾致富受到了阻礙。

5.有效監督的環節落實程度還不夠深入

南陽市在鞏固脫貧攻堅成果過程中建立了多層次的監督機制，以確保各項扶貧政策和措施得到有效執行。但是在市縣鎮村四級縱向監督落實上，特別是村和鎮兩級，在鞏固拓展脫貧攻堅成果的環節落實上，依然存在著有效監督的環節落實程度不深入的問題，監督鞏固拓展脫貧攻堅成果的政策實施環節還不夠及時有效，甚至打折扣。

6.財政支持力度不足

南陽市全力貫徹落實國家財政和金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果行動，支持脫貧地區發展產業、改善農業農村基礎設施，提高財政資金使用效能，保證重點鞏固脫貧縣村持續穩定增收。但是依然存在財政支持力度不足的問題，脫貧區縣鄉村兜底保障等方面財力投入水平有限。

7.常態化監測幫扶還不夠深入

為防止發生規模性返貧，鞏固脫貧攻堅成果，南陽市進行了常態化監測幫扶，但也存在著一些問題。對監測戶的幫扶措施往往浮于表面，存在“一兜了之”的現象，幫扶的針對性和深入性不足；上報擬納入監測的農戶時，需要準備大量煩瑣的表冊，可能影響填報的準確性和效率；偏遠地區和貧困山區幫扶信息傳遞渠道不暢通等，這些都會影響監測幫扶的深度和效果。

南陽市鞏固拓展脫貧攻堅成果對策建議

完善鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制

持續鞏固脫貧成果，完善鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制。嚴格落實“四個不摘”的工作要求，持續做好干部幫扶和駐村幫扶工作，全面落實財政投入、金融服務、土地支持、社會幫扶等銜接政策。繼續在健全控輟保學、防止因病返貧致貧風險、農村脫貧人口住房安全動態監測、農村供水工程長效管理等方面下功夫，持續提升“三保障”及飲水安全水平。進一步做好發展壯大農村特色產業、促進脫貧人口穩崗就業、改善農村基礎設施條件、提升農村公共服務水平、加強鄉村建設和鄉村治理等重點工作。

加強群眾致富能力培訓與思維引導

進一步加大培訓力度，組織開展鄉村振興培訓班，使鄉村振興戰線上的廣大干部適應新形勢、把握新要求，明確工作方向、找準方法路徑、提升能力水平；通過高質量的教育和培訓，提高脫貧群眾的文化素質和職業技能，增強他們的就業能力和競爭力，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提供人才保障。

加強產業培育，構建現代鄉村產業體系

圍繞培育壯大特色優勢產業，完善調整優化鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接項目庫，進一步提高財政銜接推進鄉村振興補助資金用于產業發展的比例。切實提高銜接資金使用效益，確保項目能落地、落地可見效。切實加強扶貧經營性資產運營管理，實行常態化監管，及時發現問題、解決問題，確保扶貧項目持續發揮效益。要發展壯大村級集體經濟，增加脫貧群眾的財產性收入。要做大做強種養業，不斷提高糧食和重要農產品供給保障水平。要促進農村一二三產業融合發展。依托農業農村資源，發展鄉村二三產業，延長產業鏈、提升價值鏈，推動鄉村產業提高質量效益和市場競爭力。

開發和引進高素質鄉村致富帶頭人

高素質鄉村致富帶頭人是鄉村振興的重要力量，發揮著“領頭雁”的作用。從現有農村人才中選拔具備致富潛力和帶動能力的農民，如種養大戶、家庭農場主、農民合作社骨干等，作為重點培養對象；鼓勵和支持大學生、返鄉創業人員等新型農業經營主體加入鄉村致富帶頭人的行列，開展農村致富帶頭人培訓。引進外部優秀人才到鄉村發展，建立完善的激勵機制，設立鄉村致富帶頭人獎勵基金、提供稅收優惠等，為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供有力的人才支撐和動力保障。

完善干部監督與激勵考核體系

出臺鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興相銜接的干部監督激勵措施，特別是對鄉村干部隊伍中涌現出的優秀干部優先予以提拔重用，激勵他們積極擔當、主動作為。發揮好鄉村基層優秀干部和優秀骨干人才在南陽市鞏固拓展脫貧攻堅成果系列政策和專項行動中的榜樣帶動作用，落實好鄉村鞏固脫貧攻堅成果各環節的政策舉措，特別是在鄉村產業發展、危房排查整治、農村用水保障、學生教育資助和醫療保障等民生事項上，建立完善的行之有效的監督與激勵考核體系，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果“最后一公里”的落實。

加大對兜底保障等的財政支持力度

將該兜的人兜起來、該養的人養起來，讓基層干部能把精力更多用到“幫得上、扶得起”的群體身上，著力發展產業、促進就業。加大對脫貧地區的政策扶持力度，制定更加優惠的產業政策、就業政策等，為脫貧群眾提供更多的支持和幫助。

加強常態化監測幫扶

聚焦監測對象主動發現、動態管理、就業幫扶等重點要求，深入開展監測對象識別標注和精準幫扶工作，持續完善“5+2”聯動機制，繼續開展部門數據信息交換共享，確保監測對象早發現、早干預、早幫扶，深入推進網格化管理，堅決守住不發生規模性返貧底線。

南陽市立足新形勢，瞄準新階段，嚴格落實“四個不摘”要求，創新開展的“四查四促”、鞏固脫貧攻堅成果“回頭看”靶向整改專項行動、“5+2”聯動機制等，取得了較大的成效。直面鞏固脫貧攻堅成果過程中存在的問題，加快建立農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶機制，加大兜底保障支持力度，集中更多資源力量支持脫貧群眾增收、脫貧區域發展，賡續接力，高質量推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作，助力南陽市現代化省域副中心城市建設，書寫鄉村振興的嶄新篇章。

南陽市哲學社會科學規劃項目宛社規辦[2024]4號文件第212項“南陽市鞏固拓展脫貧攻堅成果對策研究”。

（作者單位：南陽職業學院）