政府引導基金的發展和定位實踐

隨著全球經濟形勢的不斷變化和國家戰略性新興產業的快速發展，政府引導基金在推動經濟發展、產業結構升級和科技創新等方面發揮著重要作用。本文將從政府引導基金的定義和內容出發，分析其運作模式和先進經驗，并對未來發展提出建議，以期為開放城市的國有資本產業投資轉型和經濟結構升級提供有益參考。

政府引導基金概述

政府引導基金，是指由政府出資，并吸引有關金融、投資機構和社會資本聯合設立，交由專業投資管理機構進行管理和市場化運作，帶有扶持特定階段、行業、區域的引導性投資基金。當前，我國經濟正處于轉型升級階段。政府為促進經濟發展，改善金融環境，出臺了一系列關于政府引導基金的政策措施。2015年，國家發布了《關于推廣政府引導基金模式加大創業投資支持力度的通知》（國發〔2015〕32號），為政府引導基金的管理和發展提供了指導和支持。2020年，國家頒布了《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7號），進一步加強了政府引導基金的管理和效益控制。目前，政府引導基金作為財政的一種補給方式仍為區域發展的主要手段。在此背景下，重新梳理我國政府引導基金的發展模式和經驗具有重要的實際意義，對于政府引導基金的健康發展和提高財政出資效益具有重要作用。

政府引導基金運作模式與發展歷程

政府引導基金運作模式 第一，直接投資模式。直接投資模式是指政府引導基金直接投資于目標企業或項目。在這種模式下，政府引導基金作為股東或合作伙伴，通過持有股權或合作權益獲得投資回報。政府引導基金可以提供資金、技術、管理經驗等支持，幫助企業實現技術創新、產業升級和市場拓展。

第二，子基金投資模式。子基金投資模式是指政府引導基金以參股子基金的形式進行投資，并交由專業的基金管理公司，由專業團隊負責基金的運作和投資決策。基金管理公司根據基金的投資策略和目標，選擇符合條件的企業或項目進行投資，并通過股權投資等方式獲取回報。政府引導基金的投資決策可以基于市場需求、產業政策和戰略規劃，以實現國家經濟發展的戰略目標。

第三，投貸聯動模式。投貸聯動模式是指政府引導基金通過直接投資為產業落地生產經營提供資金支持的一種策略。在此模式下，政府引導基金通過股權投資為落地產業方提供資本金。同時，銀行提供貸款為企業提供流動性資金，從而使得落地產業方獲得大量的資金支持。通過股權和債權方式融資，落地產業方融資更具有靈活性。

政府引導基金的發展歷程 第一，萌芽階段（2002-2006）：為了促進高科技產業發展，我國政府借鑒以色列政府引導基金經驗，在北京中關村設立了首支總規模5億元的政府引導基金，主要投資于中關村科技園區的高科技企業，支持科技創新和發展。在此階段，我國共設立了6只政府引導基金，總規模達到40億元。

第二，快速發展階段（2007-2013）：隨著財政部和發改委逐步出臺了關于政府引導基金的政策和法規，政府引導基金的設立和運作逐漸規范化。在此階段，科技部和財政部共同設立了總規模1億元的國家級科技型中小企業創業投資引導基金，為科技型中小企業提供了更多的融資渠道和資金支持。這些舉措標志著我國的政府引導基金進入了快速發展階段。

第三，轉型升級階段（2014年至今）：隨著財政部發布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預【2015】210號），政府引導基金的投資方向已經從最初的扶持創業投資發展轉型為支持各類重點領域和薄弱環節，如科技創新、環境保護、醫療衛生、農業發展等領域，使政府引導基金的作用得到了充分發揮。

政府引導基金存在的問題

第一，缺乏監管機制。政府引導基金在管理和運營過程中，缺乏專業的監督考察機構對基金的投資決策進行專業評估，這可能導致投資偏頗或資金浪費等問題，同時也為腐敗問題提供了機會，一些基金管理人員可能濫用職權，將資金進行不當投資。

第二，投資決策缺乏市場化導向。由于政府產業扶持、政策等原因，政府引導基金對部分項目的投資可能存在缺乏市場化導向等問題。這導致某些投資決策過于政策性，而忽視了市場需求和盈利能力的考量。因此，這些投資可能會面臨市場風險和資金損失，同時也會對市場競爭產生扭曲效應。

第三，缺乏有效的退出機制。引導基金的成功與否，不僅取決于投資決策的準確性，也取決于退出機制的有效性。然而，在我國的引導基金中，退出機制相對薄弱。一方面，退出決策往往受到政府政策的影響，不夠靈活。另一方面，缺乏市場化退出渠道，使得基金投資回報難以實現，也限制了資金再利用。

第四，資金使用效率低下。引導基金的目標是促進特定領域發展，但在實際操作中，由于缺乏有效的評估和監測機制，資金使用效率往往較低。一些資金可能被用于不具備競爭力的項目，或者基金管理人前期儲備項目較少而拉長投資期。這些都導致了資金浪費和資源的低效利用，也阻礙了引導基金發揮應有的作用。

政府引導基金發展的優化策略

明確政府引導基金的定位 一是社會資本的合理分配。市場機制在優化社會資源配置的過程中，可能會出現某些領域投融資市場失靈現象，此時可以利用政府引導基金的引導作用，吸引并拉動大量社會資本，通過市場化的運作方式，將資金有效投入到創新創業、中小企業發展、行業變革和發展戰略等領域，以此實現社會資本的優化配置。二是要充分發揮地方金融資源的杠桿作用。傳統意義上，政府通過直接的財政補貼、稅費優惠等手段推動地方產業結構的轉型升級和地方中小企業的發展壯大。然而，這種直接補貼的方式往往存在著效率低下、資源浪費等問題。因此，政府引導基金可以作為政府財政資金與社會資本的橋梁，通過杠桿效應，放大地方金融資源，提高財政資金的使用效率。

優化管理運營機制 為了進一步激發企業活力，應優化頂層設計，明確引導資金的管理主體、責任范圍、激勵約束等。首先，要堅持規范，實行自主管理，明確監管主體和監管重點，突出政策導向、重要制度、績效評價等。此外，要根據不同的政府引導資金類型，建立科學高效的政策機制，在試點先行總結經驗的基礎上，逐步擴大范圍，先著眼于解決當前存在的突出矛盾和問題，針對引導基金在組織架構、績效評價、風險控制、稅收處置等關鍵環節提出改革措施，并科學界定部門職責，避免交叉重復管理，切實減輕基金運行負擔。

探索合適的發展模式 目前，我國各地區正在對政府引導基金進行積極的探索和實踐，例如，北京政府引導基金模式特點是規模較大，政策支持力度強，注重國際化合作，注重對科技創新的支持。上海政府引導基金模式特點是以創新和市場化為核心，設立面向全球的創業投資子基金，同時注重培育本土的創業投資機構和人才，提高本土創投機構的投資能力和管理水平。深圳政府引導基金模式特點是以產業化和專業化為主導，重點支持深圳市的科技企業和創新項目，并通過設立專門的科技金融服務平臺，為科技企業提供全方位的金融服務。

充分發揮基金管理人的主觀能動性 基金管理人在基金運營過程中起到關鍵性作用，但地方財政的一些束縛，不但未能實現轄區內的產業發展，同時還面臨著無法留住優質基金管理人，扭曲了基金管理人的投資行為，致使基金運作績效較差等問題。為了解決這些問題，一是可以采取盡職盡責容錯機制，針對地方股權基金中的種子基金、風險投資基金設置不同比例的容錯率，以推動種子基金、風險投資基金投資早期企業促進發展，對已履行規定程序作出決策的投資，如因政策或市場風險等造成投資損失，不追究決策機構、受托管理機構責任。二是建議對基金管理人設置階梯形讓利，同時將讓利與返投、盈利、被投企業規格等多因素進行掛鉤，從而督促基金管理人篩選優質項目。三是建議對基金管理人設置返投倍數要適當，尤其是經濟稍落后地區往往希望通過設置高返投倍數起到招商作用，但經濟落后地區的營商環境往往有待提高，設置高返投倍數出現的局面是很多頭部基金管理機構不愿意拿“帶著枷鎖的錢”，組建基金后基金管理人完不成返投，或為了完成返投任務而返投等，最終導致招商落地的企業質量不佳，無法起到產業促進作用。所以財政資金要想實現放大效應，推進地區經濟發展和產業升級，實現真正的市場化運作，降低返投倍數、減少返投限制是充分發揮基金管理人主觀能動性的重要措施。

積極構建全面業績評價體系 政府引導基金作為一種政策性基金，旨在引導資本流向產業并帶動產業發展。政府引導基金構建全方位的績效評價體系可以提高基金運作效率、推動產業發展和提高經濟效益評估的有效性，更有助于實現政府引導基金的預設目標。第一，構建一個具體且可實施的績效評價體系。包含目標實現程度、投資運營效率等多方面評價指標，并對重點指標賦予相應的權重。第二，充分進行內外監督。內部監督主要體現在建立健全的內部控制制度以及及時發現、反映和評價有關問題。外部監督主要體現在引進獨立的第三方評估與審計機構，對引導基金的運行進行獨立外部評估，并將有關工作匯報給上級部門。第三，改進年度業績評價指標。引導基金要針對不同的投資階段設定評價指標，如天使基金與主要投向成熟期的基金不能用同一考核指標，使其在確保資金使用效率和投資準則的同時，更好地體現其公平性。第四，對業績評估成果進行有效運用。可以根據績效考核結果，對優質基金的基金管理人提供更多業績獎勵，對于績效不佳的，可以適當降低預算安排，減少管理費用等。

政府引導基金的成功實施對促進地區經濟發展具有重要意義。政府需要密切關注國家宏觀經濟形勢和政策走向，結合本地區的實際情況，制定科學合理的引導基金管理政策和實施方案。并在基金的管理過程中，建立健全的基金管理制度，加強對基金運作的監督和評估，及時發現問題并采取措施加以解決，確保基金的高效運作和地區經濟的健康發展。

（作者單位：長春凈月產業基金投資有限公司）