政策工具視角下我國“雙碳”政策研究

摘要：“雙碳”政策是實現(xiàn)我國碳達峰、碳中和目標的關鍵和抓手，以我國2020—2024年中央層面的48份“雙碳”政策文本為研究對象，通過構建“政策文本內容—政策文本屬性—政策主題特征”三維分析框架，運用政策計量法、內容分析法進行分析。研究發(fā)現(xiàn)，在政策文本內容維度，存在政策工具使用不均衡，供給型政策工具使用不足、環(huán)境型政策工具使用過溢、需求型政策工具使用短缺；在政策文本屬性維度，存在政策頒布主體單一、政策文本效力不足；在政策主題特征維度，政策文本適配度較低、政策力度有待增強。基于此，提出促進政策工具結構合理，強化政策主體協(xié)同，增強政策適用等建議，以進一步優(yōu)化我國“雙碳”政策體系。

關鍵詞：“雙碳”政策；文本內容；文本屬性；主題特征

中圖分類號：X321;F124文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）22-0034-05

On China’s “Dual Carbon” Policy from the Perspective of Policy Tools

—An Analysis Based on Policy Texts at the Central Level

Zhang Ruixi

（Chang’an University， Xi’an 710064）

Abstract： The “dual carbon” policy is the key mechanism for China’s achieving its carbon peak and carbon neutrality goals. Taking 48 central level “dual carbon” policy texts from 2020 to 2024 as the research object， this paper constructs a three-dimensional analysis framework of “policy text content-policy text attributes-policy theme characteristics”. And policy econometric and content analysis methods are used for analysis. The research finds that in the dimension of policy text content， there is an imbalance in the use of policy tools， with insufficient use of supply oriented policy tools， excessive use of environmental policy tools， and insufficient use of demand oriented policy tools; in the dimension of policy text attributes， there is a limited subject for policy issuing， with insufficient effectiveness of policy texts; in the dimension of policy theme characteristics， the adaptability of policy texts is relatively low， and policy intensity needs to be enhanced. On the basis of the findings above， some suggestions are put forward，such as promoting...， strengthening...， and enhancing...the reasonable structure of policy tools， strengthen the coordination of policy subjects， and enhance the application of policies， so as to further optimize China’s “dual carbon” policy system.

Keywords： “dual carbon” policy; text content; text attribute; theme feature

近年來，全球氣溫異常升高導致世界各地極端氣候頻發(fā)，公眾安全受到嚴重威脅，應對全球變暖成為當今世界最緊迫的問題之一。我國政府已經(jīng)深刻意識到降低碳排放量的重要性，基于推動構建人類命運共同體的責任擔當和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內在要求作出了2030年實現(xiàn)碳達峰、2060年實現(xiàn)碳中和的重大戰(zhàn)略決策［1］，自此以“碳達峰”“碳中和”為核心的“雙碳”目標成為我國生態(tài)文明建設的重要內容。習近平總書記先后在重要會議中強調要積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，參與和推動全球氣候治理。李強總理在2024年政府工作報告中再次指出，要加快發(fā)展方式綠色轉型，扎實開展“碳達峰”十大行動。實現(xiàn)“雙碳”目標是對國際社會的莊嚴承諾，也是推動我國經(jīng)濟結構轉型升級、形成綠色低碳產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)高質量發(fā)展的內在要求［2］。盡管當前世界上部分發(fā)達國家已經(jīng)率先實現(xiàn)了“碳達峰”，具有一定的參考經(jīng)驗，但是立足于中國式現(xiàn)代化的本質要求，探索一條具有中國特色的“雙碳”路徑，為全人類提供“綠色治理”的中國范式至關重要。

政策是實現(xiàn)政府目標的有力抓手，對社會主體的行為起著引導和規(guī)制的作用，科學的“雙碳”政策將凝聚社會主體共識。當前我國面臨著復雜的國內外發(fā)展環(huán)境，合理選擇“雙碳”目標實施路徑，構建科學高效的政策體系，是確保我國“雙碳”工作開好局、起好步的重中之重。我國地方政府的“雙碳”政策大多圍繞中央層面的“雙碳”政策進行，上行下效的政策傳導過程對中央出臺的政策提出了更高的要求。基于此，本文以2019—2024年中央層面的“雙碳”政策為研究對象，從政策文本內容、政策文本屬性、政策主題特征三個維度構建三維分析框架進行文本挖掘，為優(yōu)化我國“雙碳”政策體系提出政策建議。

一、研究梳理

基于政策文本視角探討中國政策變遷、演化，分析政策出臺的內在邏輯與特征，具有較強的應用價值和現(xiàn)實意義。從“雙碳”相關政策研究來看，陳新明等人以“雙碳”治理為視角，運用扎根和社會網(wǎng)絡分析方法對我國綠色低碳政策文本進行探究，通過對雙碳政策的不同階段研究，對優(yōu)化我國綠色低碳政策提出建議［3］；方愷、毛夢圓等人基于我國2 195個區(qū)縣的2 492個中國核證自愿減排（CCER）項目數(shù)據(jù)，實證分析識別CCER項目與農(nóng)村居民人均可支配收入之間的因果關系及其作用機制，探索兼顧碳達峰碳中和目標與共同富裕的政策工具［4］；曾麗渲、邢鴻飛以雙碳治理為視角，探究中國現(xiàn)行碳捕集、利用與封存政策的特征與不足［5］；周瑛、嚴林志以雙碳為背景，對我國新能源汽車政策文本進行探究并提出建議［6］；基于此，無論是以“雙碳”為研究視角抑或是以其為背景，對我國“雙碳”進行研究對于推動“3060”雙碳目標具有較強的指導意義。

二、研究設計

（一）研究框架

本文構建“政策文本內容—政策文本屬性—政策主題特征”三維分析框架，如圖1所示，探討我國“雙碳”政策文本的特征。

（二）研究對象與數(shù)據(jù)收集

根據(jù)我國“1+N”碳達峰、碳中和政策體系，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、中央人民政府網(wǎng)站進行“雙碳”政策文本選擇。在政策頒布主體上，選擇由中共中央、國務院及各部委聯(lián)合或單獨頒布的“雙碳”政策；為保證政策文本的廣泛性，以“碳中和”“碳達峰”“零排放量”等相鄰近的詞語作為“關鍵詞”進行檢索并歸納整理；在政策文本類型上，意見、通知、辦法、方案、規(guī)劃等政策類型納入研究。最終篩選出與研究相關性較高，具有代表性的48份政策文件作為我國“雙碳”政策文本的代表，如表1所示。

（三）分析過程

1.政策文本內容維度

政策工具是政府為實現(xiàn)公共政策目標所采用的技術和手段［7］，在政策文本內容維度以政策工具為視角，對我國“雙碳”政策文本中政策工具的運用情況進行統(tǒng)計分析。Rothwell＆Zegveld的政策工具劃分方式有助于將政策作清晰化處理［8］，故本研究選取該政策工具模型，按照供給型、需求型和環(huán)境型分類，并進行具體政策工具的詳細劃分，如表2所示。基于政策工具分類，對政策文本進行編碼處理，編碼原則為：“政策序號—篇—章—條款”。“1-11-38-4”是指編號為1的政策文件中的第11章節(jié)第38章第4條款，以此類推對48份政策文件進行編碼，獲得編碼1 460條，部分編碼結果如表3所示。

2.政策文本屬性維度

政策的頒布主體和政策文本類型在一定程度上決定了政策的效力。政策頒布主體數(shù)量是指政策頒布的行政主體的個數(shù)，研究政策是由獨立主體頒布還是聯(lián)合主體頒布；政策的文本類型是政策的呈現(xiàn)形式，也是政策效力的直觀體現(xiàn)，在同一主體頒布的政策文本中，法律法規(guī)的效力最高，接下來依次是部門規(guī)定、意見或者辦法，而效力最低的為通知和公告。本研究選擇從政策的頒布主體和文本類型展開分析，將其劃分為政策文本屬性維度。

3.政策文本主題維度

政策主題特征維度是對政策文本進行分詞、主題詞和詞義網(wǎng)絡分析，通過主題特征探究我國當前“雙碳”政策里不同高頻主題詞之間的語義聯(lián)系，從而抓住政策文本的主要內容，揭示我國“雙碳”政策的當前研究重點與發(fā)展趨勢，分析政策的著力點與政策制定的薄弱點。

三、結果分析

（一）政策文本內容維度

從政策工具整體運用來看供給型政策工具占比25.2%，環(huán)境型政策工具占比58.6%，需求型政策工具占比16.2%，呈現(xiàn)出供給型政策工具應用不足、環(huán)境型政策工具應用過溢、需求型政策工具應用短缺。三類政策工具產(chǎn)生的影響如圖2所示，供給型政策工具作為政府實現(xiàn)雙碳目標的基礎性保障與支持，應用不足難以起到對政策目標實現(xiàn)的推動作用；需求型政策工具的短缺在一定程度上削弱了政策對于目標實現(xiàn)的拉動作用，不利于形成政策合力，而環(huán)境型政策工具主要是對“雙碳”政策目標實現(xiàn)起到影響作用。

（二）政策文本屬性維度

我國“雙碳”政策的頒布主體主要是全國人大、中共中央、國務院、生態(tài)環(huán)境部等。其中聯(lián)合頒布的政策占比45.9%，獨立政策主體頒布的政策占比54.1%，從政策頒布主體上看，中國“雙碳”政策具有鮮明的主體性，生態(tài)環(huán)境部是發(fā)布“雙碳”政策最多的主體，同時主要以“通知”“意見”為主。在政策類型上，我國“雙碳”政策類型主要是綱要、建議、意見、方案、通知、規(guī)劃和辦法，其中通知類政策最多，占37.5%，其次是意見類政策占29.2%。

（三）政策主題特征維度分析

在政策主題特征維度，運用計量分析軟件Rostcm6對“雙碳”政策文本進行處理。其中，政策文本中的高頻主題詞分別是發(fā)展、能源、碳排放、碳中和、碳達峰等，“發(fā)展”的詞頻為405，“能源”為395、“碳排放”為304、“碳中和”為257、“碳達峰”為236。

四、結論與建議

（一）促進政策工具結構合理，增強政策工具組合均衡性

在政策文本內容維度，政府需要實現(xiàn)三類政策工具的統(tǒng)籌兼顧和有效組合，避免出現(xiàn)由于單一政策工具使用過溢或短缺而對政策效果造成的負面影響。我國政府在制定政策的過程中要合理提高供給型和需求型政策工具的使用頻率，充分發(fā)揮供給型政策工具的推動作用，加大資金扶持、技術和信息支持；優(yōu)化環(huán)境型政策工具的應用，降低制度性工具的使用，增加激勵性質的政策工具，激發(fā)潛在活力；充分利用需求型拉動的作用，鼓勵企業(yè)、公眾等社會主體積極參與到“雙碳”行動中，使三類政策工具達到協(xié)調配合的穩(wěn)定效果，增強政策工具的綜合性和系統(tǒng)性，從而提升我國雙碳政策的執(zhí)行效果，防止產(chǎn)生政策失效的情況。

（二）強化政策主體協(xié)同，切實完善相關要素

在我國現(xiàn)階段，各級政府部門、利益群體、私人部門和公民個人都是政策網(wǎng)絡的構成要素。“雙碳”政策涉及主體多，在執(zhí)行政策的過程中強度大、較復雜，需加強政府部門間的合作、政府與社會第三方力量之間的協(xié)同，在政策指導下凝聚社會共識，協(xié)調資源、統(tǒng)籌規(guī)劃，共同推進中國“雙碳”目標實現(xiàn)；同時，豐富政策文本類型，對當前已經(jīng)發(fā)布的政策進行補充，強化現(xiàn)有政策的引導和支持作用，增加政策制約力較高的文件，利用強制性手段推動部分難以解決的問題。

（三）聚焦政策目標，增強政策適用與指導

在政策主題特征維度，政策制定過程中需緊扣“雙碳”政策目標，從不同領域進行政策制定和完善，進一步增強政策在不同地區(qū)、領域、條件下的適用程度。在當前現(xiàn)有的中央層面的“雙碳”政策文本中，“雙碳”政策均是依托目標導向對“雙碳”工作進行指導，要求在一定時間內實現(xiàn)節(jié)能減排的目標，但是很少有從具體層面提供指導的政策文本，相關研究表明，我國在實現(xiàn)雙碳目標的過程中，東部、中部、西部地區(qū)情況各異，實現(xiàn)雙碳目標的手段和方式各不相同，政府可以在現(xiàn)有政策的基礎上對其進行細化，對于一些目標規(guī)劃性的內容進行詳細地闡釋說明，增強政策的指導性。

五、結束語

實現(xiàn)“雙碳”目標是我國應對全球氣候變化、推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的重大決策部署，也是我國在全球環(huán)境治理中展示責任擔當?shù)闹匾e措。本文通過構建“政策文本內容—政策文本屬性—政策主題特征”三維分析框架，對2019—2024年我國中央層面“雙碳”政策進行系統(tǒng)分析，揭示了當前政策工具應用的不均衡性、政策主體協(xié)同的必要性以及政策目標聚焦的不足之處。未來，隨著“雙碳”戰(zhàn)略的持續(xù)推進，我國在政策制定和實施過程中要進一步優(yōu)化政策工具組合、強化多主體協(xié)同合作，在不同地區(qū)、不同領域，因地制宜，精準施策，走出一條符合中國實際、具有中國特色的本土化“雙碳”路徑，如期完成碳達峰、碳中和目標，為全球氣候治理貢獻中國智慧和中國方案。參考文獻：

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［7］王春福.政策網(wǎng)絡與公共政策效力的實現(xiàn)機制［J］.管理世界，2006（9）：137-138.

［8］ROTHWELL R，ZEGVELD W.Reindustrialization and technology［M］.London：Longman group limited，1985：83-104.

作者簡介：張瑞熙（1999—），女，漢族，新疆五家渠人，單位為長安大學，研究方向為公共政策。

（責任編輯：趙良）