工商資本進入農(nóng)業(yè)面臨的問題及化解對策

摘 要：工商資本進入農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為新的投資熱點，是鄉(xiāng)村振興的重要力量，為推動我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展作出了相應(yīng)貢獻。但在具體實施過程中也面臨如何保護農(nóng)民利益、如何避免耕地非糧化非農(nóng)化以及政府如何作為等困境。需要因地制宜確定有針對性的政策措施，保障農(nóng)民利益，為工商資本進入農(nóng)業(yè)提供各種保障，加強人才和組織建設(shè)。

關(guān)鍵詞：工商資本；農(nóng)民利益；鄉(xiāng)村振興

2013年中央一號文件首次提出鼓勵工商資本進入農(nóng)業(yè)以來，出現(xiàn)了工商資本進入農(nóng)業(yè)熱潮。理論上看，工商資本進入農(nóng)業(yè)不僅可為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素，提高土地資源的利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，還可融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高農(nóng)民收入、保障糧食安全、保護生態(tài)資源、促進鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。但在具體實施過程中，也出現(xiàn)一些問題，亟須引起重視。

一、工商資本已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要參與者

2013年中央一號文件首次提出“鼓勵和引導(dǎo)工商資本進入農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，并探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地的準入和監(jiān)管制度。2018年和2021年批準實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，將工商資本進入農(nóng)業(yè)參與農(nóng)地經(jīng)營進行政府管制明確寫入法律，標志著工商資本進入農(nóng)業(yè)的管理制度日趨規(guī)范。2023年、2024年中央一號文件繼續(xù)提出“深入推進‘萬企興萬村’行動”“加強返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園建設(shè)”“完善社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引”等重點工作，不斷細化對工商資本進入農(nóng)業(yè)的支持和監(jiān)管。

統(tǒng)計顯示，黨的十八大以來實施的精準扶貧、精準脫貧攻堅戰(zhàn)，各種工商資本進入農(nóng)業(yè)累計投資額超2萬億元，逾15萬家工商企業(yè)采取產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、扶貧車間、健康扶貧、電商扶貧、消費拉動等方式積極參與鄉(xiāng)村振興。2016—2020年實施的“萬企幫萬村”精準扶貧活動，12.7萬家民營企業(yè)精準幫扶13.91萬個村；產(chǎn)業(yè)投資1 105億多元，公益投入168億多元，解決90多萬人就業(yè)，技能培訓(xùn)130多萬人，共帶動和惠及1 803萬建檔立卡貧困人口。目前實施的“萬企興萬村”作為“萬企幫萬村”的接續(xù)項目不斷走深走實，工商資本繼續(xù)發(fā)揮積極作用，為鄉(xiāng)村全面振興和建設(shè)農(nóng)業(yè)強國作出應(yīng)有貢獻。

隨著對工商資本進入農(nóng)業(yè)的持續(xù)鼓勵和不斷規(guī)范，在規(guī)模逐步擴大的同時，參與主體不斷增多，參與形式更靈活多樣，既包括國有經(jīng)濟、集體所有制經(jīng)濟，更多的是私營經(jīng)濟、聯(lián)營經(jīng)濟、股份制經(jīng)濟，還有部分涉外經(jīng)濟以及民辦非企業(yè)類型的個體工商戶。這些經(jīng)濟類型和市場主體采取各種形式參與農(nóng)村建設(shè)，使投資農(nóng)業(yè)的主體不斷增加。參與鄉(xiāng)村建設(shè)的工商資本類型逐步由國有經(jīng)濟向非國有經(jīng)濟拓展，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域投資主體不斷走向多元化。工商資本采用不同形式從生產(chǎn)、加工、儲運、流通、銷售等環(huán)節(jié)進入鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域，部分還涉足鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等領(lǐng)域。工商資本進入農(nóng)業(yè)與農(nóng)戶形成松散型、半緊密型或緊密型等利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，探索出“工商資本+農(nóng)戶”“工商資本+基地+農(nóng)戶”“工商資本+合作社+農(nóng)戶”“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)+”等參與方式，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提供鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)，成為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興不可或缺的重要力量。

二、工商資本進入農(nóng)業(yè)存在的問題

（一）農(nóng)民利益未得到充分保障

土地是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的命脈，土地確權(quán)可以有效保障農(nóng)民的利益。當前全國已基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，涉及2億多農(nóng)戶，確權(quán)到農(nóng)戶約1億公頃承包地。在確權(quán)基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)呈加快之勢。全國已有1 239個縣（市、區(qū)）、18 731個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過0.37億公頃，超過確權(quán)承包地的三成。農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)進入企業(yè)的面積3 705.33千公頃，占家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積的11.1%，流轉(zhuǎn)土地成為農(nóng)民收入的主要來源之一。

實踐證明，工商資本進入農(nóng)業(yè)確實能夠提高農(nóng)戶收入，但也有部分工商資本進入農(nóng)業(yè)實踐得出相反結(jié)論。究其原因，一是工商資本進入農(nóng)業(yè)可能會導(dǎo)致農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中處于相對弱勢地位，造成農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益受損，同時使生態(tài)環(huán)境遭到破壞。二是由于工商資本和農(nóng)民雙方權(quán)利不對等，可能會使部分農(nóng)民簽訂不平等協(xié)議，導(dǎo)致分配不公，造成農(nóng)民損失。三是工商資本的農(nóng)業(yè)技術(shù)水平和管理水平高于本地農(nóng)戶，容易壟斷農(nóng)業(yè)高附加值環(huán)節(jié)，導(dǎo)致農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入受損。研究表明，部分工商資本進入農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)土地后易出現(xiàn)經(jīng)營不善、中途“跑路”現(xiàn)象，使農(nóng)戶財產(chǎn)性收入受損。工商資本進入農(nóng)業(yè)后大多選擇集中使用土地，如出現(xiàn)中途“跑路”現(xiàn)象，土地則需要重新劃分，給農(nóng)戶帶來額外成本，可能會進一步減少農(nóng)戶收入。

（二）部分耕地存在非糧化非農(nóng)化現(xiàn)象

部分工商資本為保持收益，在獲得土地后放棄收益相對較低的糧食作物，更傾向于選擇回報率更高的經(jīng)濟作物、花卉業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，更有甚者發(fā)展與種植業(yè)無關(guān)的旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)，使得近年來農(nóng)地利用非農(nóng)化、耕地利用非糧化問題較突出。賀雪峰等基于全國調(diào)查資料發(fā)現(xiàn)，如果工商資本以高價租用農(nóng)戶耕地種糧，大概率要面臨虧本和破產(chǎn)局面。從成本核算和經(jīng)濟效益看，為了不虧損，工商資本一般根據(jù)當?shù)氐乩砦恢煤吞厣r(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢確定投資方向，附加值較高、科技含量較高和綜合效益明顯的行業(yè)則會成為重點投資領(lǐng)域。趙延雙等對青島市工商資本進入農(nóng)業(yè)非糧化問題的調(diào)查顯示，調(diào)查樣本中有55%的工商資本存在租用耕地非糧化現(xiàn)象，主要用作畜牧養(yǎng)殖和經(jīng)濟作物種植。這些工商資本中，私營企業(yè)占42%，國有企業(yè)占32%，企業(yè)規(guī)模以中小型企業(yè)占比最大，微型企業(yè)占比最少。研究顯示，工商資本租用農(nóng)村土地會擠出從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，使其外出務(wù)工收入提高，但農(nóng)業(yè)的經(jīng)營性收入減少，最終也會影響到農(nóng)戶的種糧行為，加劇農(nóng)戶耕種的非糧化傾向。

影響耕地非糧化的因素是多方面的，整體來看，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平或地區(qū)間差異，耕地流轉(zhuǎn)租金、農(nóng)戶家庭基本特征、經(jīng)營耕地面積大小、種糧收益、補貼政策、轉(zhuǎn)入耕地年限、流轉(zhuǎn)方式等都是造成耕地非糧化的重要因素。尤其值得注意的是，造成工商資本租用耕地非糧化問題的關(guān)鍵是租用土地成本過高。由于將土地規(guī)模化經(jīng)營視為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要手段，在政府支持鼓勵下，工商資本往往以較高價格推動大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)，尤其是為了獲得連片的優(yōu)質(zhì)耕地，造成土地租金不斷攀升。化肥、種子、農(nóng)藥等農(nóng)資費用以及勞動力成本的攀升，也會增加工商資本進入農(nóng)業(yè)的成本。農(nóng)業(yè)本身回報率較低、周期長，工商資本為獲得利潤，高投入和低回報只有兩個結(jié)果，要么經(jīng)營農(nóng)地向非糧化、非農(nóng)化發(fā)展，要么退出造成企業(yè)“跑路”、爛尾頻發(fā)。

（三）政府的管理仍需逐步探索和規(guī)范

在工商資本進入農(nóng)業(yè)過程中，政府的作用不僅表現(xiàn)在鼓勵和引導(dǎo)，更重要的是制定各種政策對工商資本進入農(nóng)業(yè)進行具體規(guī)范指導(dǎo)。中央層面主要兼顧社會穩(wěn)定、糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等多重目標。每年出臺《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》對投資方向進行宏觀指導(dǎo)，投資領(lǐng)域也在不斷拓寬。鼓勵工商資本在現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等領(lǐng)域投資，涵蓋種養(yǎng)業(yè)、加工流通、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，以及農(nóng)村資產(chǎn)盤活、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。實際上，直接與工商資本打交道的主要是地方政府，地方政府對工商資本進入農(nóng)業(yè)具有的經(jīng)濟、社會、自身發(fā)展等多維度收益與保護農(nóng)民利益等有效治理水平面臨艱巨挑戰(zhàn)。其關(guān)鍵是處理好工商資本在嵌入鄉(xiāng)村與地方政府、村集體、農(nóng)民等主體之間的關(guān)系，從而更好發(fā)揮政府的職能作用，推動工商資本進入農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)實中，工商資本進入農(nóng)業(yè)除了投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)，部分社會資本下鄉(xiāng)的投資路徑往往會遵循行政邏輯，即圍繞地方政府的發(fā)展偏好開展投資，從而獲取一定的政府補貼或者政策傾斜作為回報，結(jié)果是催生在農(nóng)業(yè)治理過程中的“政府—資本”互惠結(jié)構(gòu)。研究表明，造成這種現(xiàn)象的主要原因，一是地方政府干部晉升決定權(quán)主要在上級政府，導(dǎo)致地方政府為了滿足上級政府的目標要求而與工商資本形成利益同盟與精英俘獲。二是地方政府特別是基層政府缺乏財政自主權(quán)，在缺乏資金的情況下，只能依賴工商資本進入農(nóng)業(yè)或扶植富人治村等來完成鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)，造成支農(nóng)、惠農(nóng)資金及農(nóng)業(yè)發(fā)展項目資金無法更好惠及農(nóng)民，使農(nóng)民就業(yè)及增加收入的利益訴求較難達成。從目前較為成功的資本下鄉(xiāng)項目看，政府的作用更好體現(xiàn)在政策引導(dǎo)和資金扶持、補貼和稅收等優(yōu)惠，以及以國資平臺投資入股形式實質(zhì)參與項目同時起到監(jiān)督作用等方面。

三、工商資本進入農(nóng)業(yè)的對策建議

（一）完善制度保障

嚴格項目審核和建設(shè)用地審查，保證土地流轉(zhuǎn)的法律政策執(zhí)行到位，土地流轉(zhuǎn)市場健全和監(jiān)管體系到位，有效破解農(nóng)用建設(shè)用地指標稀少瓶頸。確保工商資本進入農(nóng)業(yè)符合鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)規(guī)劃要求，在土地、稅收、金融等方面為工商資本下鄉(xiāng)創(chuàng)造有利條件，鼓勵工商資本實現(xiàn)集約化、規(guī)模經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展。進一步完善工商資本進入農(nóng)業(yè)的資產(chǎn)增值收益分配機制，推動形成地方政府、工商資本、村集體、合作社和農(nóng)戶利益共同體，共同參與項目建設(shè)、風(fēng)險共擔(dān)，利益共享。

（二）因地制宜制定政策措施

各地經(jīng)濟、社會、人文傳統(tǒng)、氣候條件、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、組織化程度等差異大，工商資本進入農(nóng)業(yè)也應(yīng)采取不同模式參與鄉(xiāng)村振興。在國家總體政策框架下，允許地方政府在總結(jié)成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、自然資源稟賦狀況及經(jīng)濟社會發(fā)展水平，出臺有針對性的政策鼓勵措施，推動形成基層政府對工商資本進入農(nóng)業(yè)的項目引導(dǎo)服務(wù)機制。

（三）創(chuàng)造良好的營商環(huán)境

加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田水利建設(shè)。推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適度向引進工商資本的村莊傾斜，不斷完善交通、水電、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田灌排系統(tǒng)，保障耕地水澆條件，并定期檢查、維護農(nóng)田水利設(shè)施。通過土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)風(fēng)險保證金等有效的制度設(shè)計更好防范風(fēng)險，為工商資本進入農(nóng)業(yè)所涉及的各方主體解除后顧之憂。

（四）切實保障農(nóng)民收益

鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民積極介入農(nóng)業(yè)新型主體，以經(jīng)營權(quán)、技術(shù)、勞動等入股，形成政府指導(dǎo)下的“農(nóng)戶+合作社（聯(lián)社）+公司”的利益共同體，讓農(nóng)民分享更多的產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，促進共同富裕，提升工商資本進入農(nóng)業(yè)的綜合效益和可持續(xù)發(fā)展能力。

（五）加強人才隊伍和組織建設(shè)

組建熟悉“三農(nóng)”的工作隊伍，形成包含熟悉現(xiàn)代企業(yè)管理制度、相關(guān)法律、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和技術(shù)人員服務(wù)等人才儲備庫，監(jiān)督、管理和規(guī)范工商資本進入農(nóng)業(yè)進程。定期組織技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民技術(shù)水平，積極創(chuàng)辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導(dǎo)農(nóng)民適度參與經(jīng)營活動，實現(xiàn)利益共享。培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、懂管理的專門人才隊伍，服務(wù)工商資本進入農(nóng)業(yè)，推動鄉(xiāng)村全面振興。

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[責(zé)任編輯：李偉杰]

作者簡介：魏 蔚（1969—），男，河南正陽人，副研究員，博士，主要從事糧食安全、世界農(nóng)業(yè)方面的研究。