政策工具視角下貧困職教生高質(zhì)量充分就業(yè)的頂層設(shè)計

作者簡介

王紅雨（1987- ），女，天津大學(xué)教育學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，研究方向：職業(yè)教育（天津，300350）

基金項目

天津市2019年哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“貧困大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)精準幫扶的獲得感研究：以天津市高校為中心”（TJJXQN19-002），主持人：王紅雨

摘 要 貧困職教生就業(yè)幫扶政策工具已覆蓋命令型、激勵型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)變革型與自愿型等工具類型，其中激勵型、命令型與能力建設(shè)型工具的應(yīng)用頻次高于系統(tǒng)變革型與自愿型工具；經(jīng)濟資助與崗位提供應(yīng)用頻次最高，且其對應(yīng)的政策工具多為命令型工具與激勵型工具；就業(yè)成功、資源整合與公平正義的政策價值呈階梯形正向分布；但在政策“工具—要素—價值”三者交叉上，低頻點與空白點較多。對此，應(yīng)以政府善治引領(lǐng)為核心，構(gòu)建“政府—市場—職業(yè)院校”間的就業(yè)幫扶協(xié)同公共治理機制；“扶智”與“扶志”相結(jié)合，完善政策工具在不同內(nèi)容要素間的合理配置，協(xié)調(diào)具體政策工具的可持續(xù)性及階段性落實；持續(xù)滲透公平正義的價值引領(lǐng)功能，注重工具類型、內(nèi)容要素與政策價值間的協(xié)同共生。

關(guān)鍵詞 貧困職教生；高質(zhì)量充分就業(yè)；就業(yè)幫扶；政策工具；政策計量分析

中圖分類號 G715 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2024）19-0034-08

就業(yè)是最基本的民生。黨的二十大報告明確提出要“強化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進機制，促進高質(zhì)量充分就業(yè)。健全就業(yè)公共服務(wù)體系，完善重點群體就業(yè)支持體系，加強困難群體就業(yè)兜底幫扶”。家庭經(jīng)濟弱勢學(xué)生是就業(yè)支持與幫扶體系中的重點群體，實現(xiàn)家庭經(jīng)濟弱勢學(xué)生穩(wěn)定就業(yè)、滿意就業(yè)既是實現(xiàn)教育脫貧、阻斷貧困代際傳遞的根本訴求，也是職業(yè)教育助力貧困生充分就業(yè)、高質(zhì)量就業(yè)的應(yīng)有之義，是就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略落實于職教領(lǐng)域，助力實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的有效路徑。解析、衡量貧困職教生就業(yè)幫扶政策工具的合理性、適配性是教育扶貧政策體系持續(xù)完善的基礎(chǔ)性工作，也是衡量職業(yè)教育是否有效幫扶家庭經(jīng)濟弱勢群體實現(xiàn)體面勞動的試金石。相較于國家政策的持續(xù)輸出，學(xué)界對此方面的研究卻稍顯不足，少數(shù)相關(guān)既有研究或聚焦于政策的歷史梳理[1]，或聚焦于政策的演變邏輯[2]，鮮少探討政策內(nèi)部要素的基本布局與相互關(guān)系。鑒于此，本研究對2007-2023年國家有關(guān)部門出臺的70份貧困職教生就業(yè)幫扶政策進行分析，從政策工具理論出發(fā)，結(jié)合幫扶政策工具類型、政策內(nèi)容要素與政策價值建構(gòu)三維分析框架，以期為高質(zhì)量充分就業(yè)背景下職教貧困生就業(yè)支持與幫扶政策體系的優(yōu)化提供對策建議。

一、研究設(shè)計

（一）研究樣本

選取2007年5月①至2023年12月國家相關(guān)部門頒布的貧困職教生就業(yè)幫扶政策文本為研究對象，資料來源于相關(guān)部委官網(wǎng)及“中國政策研究網(wǎng)”“萬方法律數(shù)據(jù)庫”等權(quán)威政策數(shù)據(jù)庫。經(jīng)反復(fù)討論，剔除與本研究主題無關(guān)政策文本，同時對政策內(nèi)容進行條目式篩選，最終收集有效政策文本70份，見表1。政策樣本可分為兩類，一類是職業(yè)教育的專門性文本，此類文本就貧困職教生就業(yè)幫扶形成專題式的政策指導(dǎo)，如《國務(wù)院關(guān)于建立健全本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系的意見》（國發(fā)[2007]13號）、《關(guān)于完善中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生資助體系的若干意見》（財教[2007]74號）、《教育部關(guān)于加快高等職業(yè)教育改革促進高等職業(yè)院校畢業(yè)生就業(yè)的通知》（教高[2013]3號）等；另一類是跨領(lǐng)域條目性文本，此類文本多將職業(yè)教育系統(tǒng)改革、脫貧攻堅戰(zhàn)略、弱勢群體就業(yè)等不同領(lǐng)域的問題結(jié)合交互，在具體政策條目或文字表述中涉及貧困職教生就業(yè)幫扶的相關(guān)指導(dǎo)意見，如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2016]64號）指出：“針對貧困家庭中有轉(zhuǎn)移就業(yè)愿望勞動力、已轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動力、新成長勞動力的特點和就業(yè)需求，以職業(yè)院校為依托開展差異化、持續(xù)性技能培訓(xùn)。”

（二）分析框架

1.理論指導(dǎo)：政策工具理論

政策工具理論發(fā)端于20世紀60年代，至今已成長為公共管理學(xué)中的重要分支。學(xué)界關(guān)于政策工具的內(nèi)涵認識不一：Elmore（1987）認為政策工具是政府為達成政策目標的權(quán)威性選擇[3]；Peters（2007）將政策工具視作政策活動與政策實踐的構(gòu)成部分[4]；Hughes（2015）將政策工具定義為調(diào)整政府行為的有效機制[5]；陳振明則認為政策工具是實現(xiàn)政策目標或結(jié)果的手段[6]。雖然學(xué)者關(guān)于政策工具的定義各不相同，但總的來說，政策工具可以概括為政策目標和政策行動之間的聯(lián)結(jié)機制。

作為政策工具理論的重要組成部分，政策工具的類型研究日趨成熟，整體上呈現(xiàn)三種論調(diào)：第一，工具論，將政策工具視為實現(xiàn)政策目標的有效工具，如Salamon（2002）根據(jù)應(yīng)用目的將政策工具劃分為直接行政、社會管制、經(jīng)濟管制、公共信息等類型[7]。第二，資本論，將政策工具視為政府可利用的有效資本，如McDonnell和Elmore以資本類別為依據(jù)將政策工具劃分為命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具[8]。第三，行為論，視政策工具為政府的治理行為，如陳振明依據(jù)政府治理行為特征將政策工具劃分為工商管理技術(shù)行為、市場化工具行為與社會化行為[9]。也有學(xué)者持融合論觀點，如Howlett和Ramesh（2009）根據(jù)國家對政策系統(tǒng)的控制強度將政策工具劃分為強制型、自愿型、混合型三類，兼具資本論與行為論特征[10]。

2.分析框架：“工具類型—內(nèi)容要素—政策價值”的三維分析框架

X維度：政策工具類型。不同政策工具類型的劃分方法各具理論合理性。本研究綜合樣本政策文本的內(nèi)容考量，在McDonnell和Elmore政策工具類型四分法基礎(chǔ)上增加Howlett和Ramesh的自愿型工具，將貧困職教生就業(yè)幫扶政策工具類型劃分為命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具和自愿型工具五類。

在政策工具類型中，命令型工具指政府部門通過權(quán)力運行與權(quán)威影響將貧困職教生就業(yè)幫扶政策轉(zhuǎn)化成具體標準與行動以發(fā)揮其調(diào)控、規(guī)制職能，包括發(fā)布法律法規(guī)、指示指導(dǎo)、直接命令、設(shè)置機構(gòu)、政策試驗等；激勵型工具包含正向激勵和負向激勵兩種形式，正向激勵包含政策優(yōu)惠、資金補貼、名譽獎勵等，負向激勵則如處罰、通報批評等；能力建設(shè)型工具指能夠提升貧困生個人或群體能力發(fā)展的行為方式，以系統(tǒng)學(xué)習(xí)、短期培訓(xùn)、項目培育為主；系統(tǒng)變革型工具指貧困生所在組織或環(huán)境的相關(guān)優(yōu)化舉措，如資源配置、制度更新、環(huán)境提升等；自愿型工具指政府外的力量，如社區(qū)、社會、市場、行業(yè)等組織發(fā)揮的作用。

Y維度：政策內(nèi)容要素。內(nèi)容要素集中體現(xiàn)了政策文本的作用對象與作用領(lǐng)域，彰顯了政策的頒布主旨。我國貧困生就業(yè)幫扶經(jīng)歷了由粗放式幫扶到精準式幫扶的演進過程。粗放式幫扶是以政府財政投入為主的資源性幫扶，如經(jīng)濟資助、崗位供應(yīng)等，雖在短時內(nèi)取得較大成效，但卻存在貧困生認定不清、政策針對性不強、貧困生內(nèi)生力不足等問題[11]；精準式幫扶更強調(diào)多方利益主體整合與持續(xù)性跟蹤幫扶，在資源性幫扶的基礎(chǔ)上增加能力幫扶與制度幫扶[12]，如貧困生身份精準認定、就業(yè)指導(dǎo)與生涯培訓(xùn)、培養(yǎng)質(zhì)量提升、責(zé)任主體協(xié)同構(gòu)建、幫扶效果監(jiān)測等。據(jù)此，本研究將就業(yè)幫扶政策的內(nèi)容要素劃分為經(jīng)濟資助、崗位提供、就業(yè)指導(dǎo)與生涯培訓(xùn)、培養(yǎng)質(zhì)量提升、責(zé)任體系構(gòu)建、幫扶效果監(jiān)測六方面，以其作為政策分析的Y維度。

Z維度：政策價值。政策價值是政策設(shè)置的最終目標所指。綜合前期研究成果②與筆者搜集的政策文本來看，貧困生就業(yè)幫扶的基本價值可依照“個人—社會—國家”之邏輯劃分為個體價值、中間價值與最高價值三個層次。個體價值表現(xiàn)為貧困生擁有平等就業(yè)的權(quán)利，可通過自身人力資本的提升獲得期待的崗位，達成體面就業(yè)；中間價值在于通過貧困生的成功就業(yè)達到消除社會資源配置不均與低效的問題，這需通過不同層次、類型、結(jié)構(gòu)、要素的社會資源在不同階層間進行調(diào)整與再分配達成；最高價值指向?qū)崿F(xiàn)社會公平正義的終極目標，通過貧困生就業(yè)的起點正義、過程正義與結(jié)果正義，真正阻斷貧困代際傳遞，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展[13]。由此，本研究將貧困職教生就業(yè)幫扶的價值維度劃分為就業(yè)成功、資源整合與公平正義三個維度，將其作為政策分析的Z維度。見圖1。

（三）政策文本的編碼

以三維分析框架為前提，以相關(guān)政策條目為分析單元，使用Nvivo 12按“政策序號—條款序號—內(nèi)容標記序號”對政策文本進行編碼和歸類。需要指出的是，在“X-Y-Z”分析框架中，“X軸”是首先確保完成編碼的，即所有的文本編碼均能夠涉及X軸政策工具類型的分類，Y軸內(nèi)容要素與Z軸價值維度會盡力體現(xiàn)，但不能保證全部能夠進行編碼。由于篇幅限制，部分編碼結(jié)果如表2所示。

二、政策文本分析

（一）政策類型分析

在已掌握文本中，政策類型囊括“通知”“意見”“辦法”“決定”“規(guī)劃”“問答”六種形式。其中，“通知”類文本數(shù)量占絕對優(yōu)勢，占比達85.71%，此類文本是政府部門日常發(fā)布政策建議的最常用類型，在本政策主題上主要適用于上級部門下達貧困生幫扶指示與具體工作布置事項。其次為“意見”類文本4份，占比約6%，主要從宏觀政策設(shè)計上對貧困生就業(yè)幫扶工作提出指導(dǎo)思路與處理辦法；“辦法”“決定”“規(guī)劃”“問答”等類型的文本數(shù)量較少，合并僅占總數(shù)的10%左右，說明當前貧困生就業(yè)幫扶政策在長周期、可持續(xù)規(guī)劃發(fā)展與具體幫扶舉措的建議實施與有效評估方面的政策表述占比相對較少。

（二）政策出臺部門分析

政策的發(fā)布主體涉及二十余個部門。人力資源和社會保障部、教育部、國務(wù)院辦公廳、財政部、國務(wù)院扶貧辦、人民銀行與銀監(jiān)會、共青團中央等部門出臺政策的總數(shù)超過5成，構(gòu)成此類政策的主要出臺部門。其中，人力資源和社會保障部出臺政策文本最多，這符合所屬部門與“就業(yè)幫扶”這一政策主題立足“民生為本”基本原則的權(quán)責(zé)關(guān)系；其次是教育部，主要關(guān)涉職業(yè)教育與成人教育司、財務(wù)司、高校學(xué)生司等相關(guān)部門，這符合“貧困職教生”這一政策的針對主體；再次是國務(wù)院辦公廳和財政部，這在一定程度上說明當前職教貧困生就業(yè)幫扶的主要手段可能在于政策支持與資金輸入。需要指出的是，不同政策文本的出臺形式多為部門間的聯(lián)合推出，呈現(xiàn)出發(fā)布幫扶政策涉及部門主體的多樣性特征，在一定程度上體現(xiàn)了貧困生就業(yè)幫扶工作的復(fù)雜性與相關(guān)部門聯(lián)合治理的協(xié)同性。

（三）基于三維框架的分析

1.X維度：工具類型分析

以編碼為基礎(chǔ)獲得政策文本的工具類型分布。如表3所示：70份政策文本兼顧命令型、激勵型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)變革型和自愿型五種類型，政策工具的綜合運用為貧困職教生就業(yè)幫扶創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

在五類政策工具中，占比最高的為激勵型工具（32.1%），這和貧困職教生就業(yè)幫扶的“弱勢扶助”之根本屬性相符；其次為命令型工具（29.2%），其高頻使用表明貧困職教生就業(yè)幫扶工作的復(fù)雜性與艱難性決定其需要國家層面統(tǒng)一指揮；再次是能力建設(shè)型工具（28.8%），表明教育培訓(xùn)、人才質(zhì)量提升等“扶貧先扶智”的長效機制在不斷強化貧困生就業(yè)幫扶效果；自愿型工具（5.2%）與系統(tǒng)變化工具（4.7%）占比較低，表明我國當前貧困職教生就業(yè)幫扶在社會各方間的協(xié)同效應(yīng)仍需加強。

如圖2所示，從政策工具的具體類目來看，命令型工具、能力建設(shè)型工具與系統(tǒng)變革型工具的內(nèi)在分配結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)較強不均衡性。在命令型工具中，由國家層面直接提供的資金、物質(zhì)等資源供給占比最高（56%），“必須”“務(wù)必”等強制性語言符號相較于其他二級工具也出現(xiàn)得較多，如“務(wù)必對困難家庭的高等職業(yè)教育畢業(yè)生、各高職院校需根據(jù)實際情況給予適當?shù)那舐氀a貼與政策支持”[14]等類似表述出現(xiàn)的次數(shù)較多；其次為政府管制（29%），是政府部門對貧困職教生就業(yè)幫扶各項具體事務(wù)進行管理與制約的表征所在；指示指導(dǎo)占比為15%，主要出現(xiàn)在“意見”類與“規(guī)劃”類政策文本中。在激勵型工具中，正激勵類別的經(jīng)濟補貼與崗位提供并重，類似“規(guī)范使用重點群體重點幫扶專項支持資金”“積極拓展政策性崗位資源”[15]等相關(guān)表述出現(xiàn)次數(shù)較多，而以“問責(zé)”“通報處罰”等為手段的反激勵則處于缺失狀態(tài)。在能力建設(shè)工具中，占絕對優(yōu)勢比例的為“求職培訓(xùn)”（80%），說明我國目前貧困職教生就業(yè)幫扶仍多停留在“就業(yè)指導(dǎo)”等就業(yè)起點層面，對于就業(yè)具體過程或職業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性支持機制關(guān)注相對較少；而在“信息技術(shù)支持”（10%）、“數(shù)據(jù)支持”（7%）、“人才質(zhì)量提升”（3%）等方面的關(guān)注則明顯不足，說明面向信息時代的、大數(shù)據(jù)時代與終身發(fā)展等貧困生就業(yè)幫扶長效機制與幫扶手段相對表現(xiàn)欠佳。在系統(tǒng)變革型工具中，貧困職教生就業(yè)環(huán)境的提升受到重視（89%），這主要表現(xiàn)在“構(gòu)建公平、公正就業(yè)環(huán)境”之中；而基礎(chǔ)物質(zhì)建設(shè)則占比較小（11%），這與當前貧困職教生就業(yè)幫扶之基礎(chǔ)物質(zhì)建設(shè)大多依托于院校、實訓(xùn)基地、相關(guān)產(chǎn)業(yè)等已有物質(zhì)環(huán)境中的現(xiàn)狀密切相關(guān)，反而說明其基礎(chǔ)物質(zhì)建設(shè)已相對完備。在自愿型工具中，社會性因素明顯優(yōu)于市場性因素的利用，說明當前就業(yè)幫扶政策尤其注意發(fā)揮社區(qū)或公益組織的作用，相關(guān)產(chǎn)業(yè)與行業(yè)組織的功能發(fā)揮亟待加強。

2.X-Y維度：工具類型與內(nèi)容要素分析

貧困職教生就業(yè)幫扶政策主要圍繞經(jīng)濟資助、崗位提供、就業(yè)指導(dǎo)與生涯培訓(xùn)、培養(yǎng)質(zhì)量提升、責(zé)任體系構(gòu)建與幫扶效果監(jiān)測六個內(nèi)容要素展開。如表4所示，直接的經(jīng)濟資助與崗位提供兩類內(nèi)容要素使用頻率最高，合并占比超六成，且其相對應(yīng)的政策工具多為命令型工具與激勵型工具，表明以直接資源輸出為主要手段的粗放型幫扶仍為當前貧困職教生就業(yè)幫扶的主要模式；其次為就業(yè)指導(dǎo)與生涯培訓(xùn)，占比17.7%，這一方面與政策幫扶的主題密切相關(guān)，另一方面也體現(xiàn)在政府越來越重視貧困生就業(yè)的定位標準、內(nèi)生動力與長久發(fā)展，精準性幫扶要素逐漸呈現(xiàn)；責(zé)任體系構(gòu)建的內(nèi)容要素占比達10.5%，主體的責(zé)任邊界與不同主體的責(zé)任協(xié)同開始逐漸受到重視；而培養(yǎng)質(zhì)量提升（7.7%）與幫扶效果監(jiān)測（3.8%）占比相對較少，說明政府與院校仍應(yīng)對貧困生就業(yè)的根本問題與持續(xù)性監(jiān)管加強重視。

不同政策工具中作用內(nèi)容要素的占比不同，表明政策工具實際發(fā)揮效應(yīng)的側(cè)重點有所差異：在激勵型工具、命令型工具與自愿型工具中，排名前三的內(nèi)容要素分別為經(jīng)濟資助、崗位提供、就業(yè)指導(dǎo)與生涯培訓(xùn)，反映出政府直接投入的基本方向，經(jīng)濟資助與崗位提供屬于外在的資源性幫扶，能最大限度實現(xiàn)貧困職教生就業(yè)幫扶的“兜底”功能；而就業(yè)指導(dǎo)與生涯培訓(xùn)屬于內(nèi)在的信息性幫扶資源，與政策的作用主題密切相關(guān)，能最為直接地實現(xiàn)貧困職教生就業(yè)幫扶的“對接”效應(yīng)。在系統(tǒng)變革工具中，責(zé)任體系構(gòu)建內(nèi)容要素整體占比最多，體現(xiàn)出我國貧困職教生就業(yè)幫扶的主體責(zé)任性與不同主體間的協(xié)同性成為當前工作的要點。而在能力建設(shè)工具中，培養(yǎng)質(zhì)量提升內(nèi)容要素占比最高，說明影響就業(yè)質(zhì)量的根本性問題即“人才培養(yǎng)質(zhì)量”開始受到重視。值得關(guān)注的是，就整體政策工具的使用頻數(shù)而言，能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具、自愿型工具的整體占比較少，其所作用的內(nèi)容要素明顯不足，說明當前貧困生就業(yè)幫扶仍以短時效內(nèi)的資源性幫扶為主要形式，可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性幫扶實踐仍待加強。

如表5所示，貧困職教生就業(yè)幫扶價值體現(xiàn)在就業(yè)成功、資源整合與公平正義三個維度，三個維度呈現(xiàn)明顯的正向階梯狀分布，就業(yè)成功編碼占比62.3%，資源編碼占比23.6%，公平正義編碼占比14.1%，這符合一般價值訴求由低至高的一般分布規(guī)律。就業(yè)成功是貧困職教生就業(yè)幫扶的基礎(chǔ)性價值訴求，這在具體文本表述中體現(xiàn)得最為頻繁、突出，如“要將貧困家庭高等職業(yè)院校畢業(yè)生及時納入就業(yè)幫扶”“有就業(yè)意愿的都能實現(xiàn)就業(yè)或組織到就業(yè)準備活動中”[16]，貧困職教生就業(yè)成功的問題正在逐步解決。資源整合是達到就業(yè)幫扶要素精準的關(guān)鍵條件，是影響貧困問題在部門間、區(qū)域間聯(lián)動解決的重點[17]。在就業(yè)幫扶過程中，國務(wù)院、教育部、人力資源和社會保障部、財政部等部門聯(lián)合共青團、銀監(jiān)會等相關(guān)部門以命令型工具、激勵型工具為基本手段，利用自身的決策資源及權(quán)力資源，有效整合了不同利益主體、不同主管部門、不同區(qū)域之物質(zhì)資源、人力資源、信息資源，為從貧困生就業(yè)公平到社會公平提供了有效中介條件。公平正義則是貧困職教生就業(yè)幫扶的終極目標，處于政策價值金字塔的頂端，當前仍以命令型工具為主要表現(xiàn)手段，這無疑表明政府的基本態(tài)度：貧困職教生就業(yè)幫扶問題不單單是貧困職教生的個人問題，而是關(guān)涉到諸多貧困家庭與社會相關(guān)弱勢群體的生存、發(fā)展問題，是減少貧困、縮小社會階層差距的最終價值目標，因此需要強制性手段彰顯其終極價值。

4.X-Y-Z維度：工具類型、內(nèi)容要素與政策價值的交叉分析

符合X-Y-Z三個維度的政策詞條共計131條。依據(jù)分段式數(shù)量統(tǒng)計，政策對應(yīng)次數(shù)在10以上（包含10）的高頻對應(yīng)僅有3類：“命令型工具-經(jīng)濟資助—就業(yè)成功”政策鏈響應(yīng)次數(shù)最多（17條），其次是“能力建設(shè)型工具—就業(yè)指導(dǎo)與生涯培訓(xùn)—就業(yè)成功”政策鏈（13條），最后是“命令型工具—崗位提供—就業(yè)成功”政策鏈（10條），這說明當前政策設(shè)計的基本邏輯是政府通過權(quán)力運作輸出經(jīng)濟資源與具體崗位，抑或通過能力建設(shè)輸出就業(yè)指導(dǎo)與生涯培訓(xùn)，以此達到貧困生成功就業(yè)的基本目的。除此之外，政策對應(yīng)次數(shù)在5至10的政策鏈有5條，對應(yīng)次數(shù)在1至5區(qū)間的政策鏈有30條，對應(yīng)次數(shù)為0的政策鏈有49條，可見“X-Y-Z”的交叉低頻點、空白點較多，說明工具類型、要素類型、價值類型間多處“各自為政”狀態(tài)，三者間的協(xié)同作用機制仍需加強。

三、結(jié)論及建議

（一）結(jié)論

1.貧困職教生就業(yè)幫扶政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建初步完成，但條塊化、分割化明顯

當前，我國貧困職教生就業(yè)幫扶政策的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建已初步完成。從政策內(nèi)容設(shè)置來看：政策工具類型維度兼具命令型工具、激勵型工具、系統(tǒng)變革型工具、能力建設(shè)型工具與自愿型工具；內(nèi)容要素維度包含經(jīng)濟資助、崗位提供、就業(yè)指導(dǎo)與生涯培訓(xùn)、培養(yǎng)質(zhì)量提升、責(zé)任體系構(gòu)建與幫扶效果監(jiān)測等諸多手段；政策價值維度則囊括就業(yè)成功、資源整合、社會公平正義等多元價值觀念，這使得政策整體設(shè)計呈現(xiàn)出不同工具類型、內(nèi)容要素與價值目標的結(jié)構(gòu)性共存。但需要指出的是，三者雖互有關(guān)涉，但在大多數(shù)政策文本中“工具—內(nèi)容—價值”彼此各行其道，使得貧困職教生就業(yè)幫扶政策呈現(xiàn)出條塊化、分割化的分布態(tài)勢，不同政策要素內(nèi)部的聯(lián)系性、一致性和協(xié)同性有待加強。

2.激勵型工具、命令型工具、能力建設(shè)工具整體利用率較高，系統(tǒng)變革工具與自愿型工具整體利用率相對不足

通過政策工具類型分析可知，激勵型工具的整體利用率最高，多以“經(jīng)濟補貼”的形式實現(xiàn)，這符合政策制定的初衷即“積極、有效地引導(dǎo)、激勵貧困生實現(xiàn)直接就業(yè)”[18]；其次是命令型工具，多以“直接提供”的形式實現(xiàn)，這與命令性工具運行的低成本、高效能特征相關(guān)；再次是與命令型工具占比基本持平的能力建設(shè)工具，多以“求職培訓(xùn)”為主要手段，這與充分挖掘貧困職教生就業(yè)的理性因素與自我效能感密切相關(guān)，三者的整體利用率是其他兩類政策工具類型利用率的9.97倍，呈現(xiàn)明顯的過溢狀態(tài)。在此狀態(tài)下，系統(tǒng)變革工具與自愿型工具受到擠壓，甚至可謂“真空”態(tài)勢，說明當前職教貧困生就業(yè)幫扶的“全方位、全要素支持環(huán)境”尚未構(gòu)建，行業(yè)、企業(yè)、社會性實習(xí)基地等非政府力量的參與度有待提升。

3.政策工具類型在政策內(nèi)容要素間的分配尚不均衡

合理的政策工具分布應(yīng)呈現(xiàn)整體性均衡態(tài)勢，尤其是工具類型與內(nèi)容要素的匹配度要相互適宜。但在貧困職教生就業(yè)幫扶政策體系中，各類政策工具在內(nèi)容要素中出現(xiàn)明顯聚類現(xiàn)象，如命令型工具與激勵型工具一般高頻作用于經(jīng)濟資助、崗位提供、就業(yè)指導(dǎo)與生涯規(guī)劃領(lǐng)域，而在培養(yǎng)質(zhì)量提升及幫扶效果監(jiān)測領(lǐng)域作用相對較少；系統(tǒng)變革工具則高頻作用于責(zé)任體系構(gòu)建方面，自愿型工具雖同樣高頻作用于經(jīng)濟資助領(lǐng)域，但因整體利用率較低而在其他領(lǐng)域中相對作用不足。可見，貧困職教生就業(yè)幫扶政策中的不同政策工具類型一般均在“短期資源性”內(nèi)容要素中相對作用較多，如經(jīng)濟資助、崗位提供等一般均在不同政策工具類型下被高頻使用；而“長期機制性”內(nèi)容要素，如貧困職教生培養(yǎng)質(zhì)量的系統(tǒng)提升、職教生就業(yè)幫扶責(zé)任體系的整體構(gòu)建、國家?guī)头稣邎?zhí)行及效果監(jiān)測等，各類政策工具雖有兼顧，但仍處于使用不足甚至嚴重缺失狀態(tài)。政策工具類型與政策內(nèi)容要素分配不均的情況極易導(dǎo)致政策內(nèi)容的片面性或政策落實主體間溝通不暢的發(fā)生，進而導(dǎo)致貧困職教生就業(yè)幫扶政策懸置、低效、失效甚至是無效的不利局面。

4.“政策工具類型—內(nèi)容要素—政策價值”的交互度、協(xié)同度仍需加強

雖然我國已初步構(gòu)建起貧困職教生就業(yè)幫扶的政策體系，但“工具類型—內(nèi)容要素—政策價值”彼此間的交互度、協(xié)同度仍顯不足，這往往會造成幫扶政策頂層設(shè)計與基層具體執(zhí)行、具體就業(yè)幫扶舉措與育人價值訴求的多匹配脫離，無法實現(xiàn)政策工具、政策內(nèi)容與政策價值的良性互動，進而制約貧困職教生就業(yè)幫扶政策設(shè)計及政策執(zhí)行的有效性。

（二）建議

1.以政府善治引領(lǐng)為核心，積極構(gòu)建“政府—市場—職業(yè)院校”間的貧困生就業(yè)幫扶公共合作治理機制

貧困生就業(yè)幫扶的政策工具分布雖已呈現(xiàn)多元化分布狀態(tài)，但并非均衡分布，系統(tǒng)變革工具與自愿型工具的整體利用率在激勵型、命令型與能力建設(shè)工具道德擠壓下明顯應(yīng)用不足，甚至呈現(xiàn)“缺失”狀態(tài)。從政策工具的根本屬性來看，每類政策工具都具備有別于其他政策工具的功能優(yōu)勢與制衡效用[19]，因此，系統(tǒng)變革工具與自愿型工具的應(yīng)然功能是其他政策工具類型所不能替代的，此兩類政策工具的積極應(yīng)用應(yīng)在尊重以政府主導(dǎo)為核心政策設(shè)計與實施力量的基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建囊括政府、市場與職業(yè)院校的貧困職教生就業(yè)幫扶公共合作治理機制。

我國的職業(yè)教育治理已逐步走向社會化發(fā)展方向，“治理社會化的實質(zhì)是政策工具的重新選擇，是以強制性程度較低和直接性程度較低的政策工具逐漸取代強制性程度較高和直接性程度較高的政策工具”[20]。在此進程中，政府應(yīng)以“善治引領(lǐng)”為指導(dǎo)思想，從“整體性”視角統(tǒng)攬全局，在貧困生就業(yè)幫扶政策網(wǎng)絡(luò)中扮演引領(lǐng)者角色，因地制宜地設(shè)計促進貧困職教生就業(yè)的政策工具組合，逐步完善其決策民主化、施政法治化與問責(zé)效益化等相關(guān)舉措，由此成為各類政策工具與政策內(nèi)容要素提升利用率與有效度的主導(dǎo)力量；市場應(yīng)以“外部增效”為中心逐步構(gòu)建貧困生就業(yè)幫扶資源的多元供給制度，如將以社會捐資為代表的多元性籌款機制與以充分崗位信息供給為代表的飽和性信息傳遞機制的引入[21]，大力挖掘職教貧困生就業(yè)新增長點，拓展市場化就業(yè)崗位，加強就業(yè)供給、穩(wěn)定就業(yè)需求，實現(xiàn)就業(yè)供需機制的良性運轉(zhuǎn)，為貧困職教生就業(yè)幫扶提供資源動力；職業(yè)院校則應(yīng)以“主動內(nèi)生”為中心，充分發(fā)揮自身在貧困生幫扶中的自主權(quán)、參與權(quán)與實踐權(quán)，在就業(yè)幫扶政策的宣傳、執(zhí)行、評價方面構(gòu)建協(xié)同機制，引導(dǎo)學(xué)生樹立正確擇業(yè)觀，保護學(xué)生就業(yè)權(quán)益，以育人質(zhì)量的提升推動貧困生人力資本與就業(yè)能力的發(fā)展，打通政策出臺至政策落地的“最后一公里”，使貧困職教生就業(yè)幫扶政策執(zhí)行充分落地。由此，政府、市場、職業(yè)院校三者各司其職、各盡其責(zé)，相互銜接配合，有效提升系統(tǒng)變革工具和自愿型工具的政策工具效應(yīng)，形成“上下結(jié)合”“內(nèi)外協(xié)調(diào)”的貧困生就業(yè)幫扶政策設(shè)計與執(zhí)行機制。

2.“扶智”與“扶志”相結(jié)合，完善貧困生就業(yè)幫扶政策工具在不同內(nèi)容要素間的合理配置，兼顧具體政策工具的可持續(xù)性發(fā)展與階段化發(fā)展

內(nèi)容要素表征著政策工具選用的本體識別度、達成度和認可度[22]，內(nèi)容要素與政策工具類型可謂評價政策設(shè)計是否科學(xué)的一體兩面，其在政策工具理論中的重要作用是不言而喻的。目前，貧困職教生就業(yè)幫扶政策在“短期資源性”內(nèi)容要素中相對作用較多，而對于“長期機制性”內(nèi)容要素則關(guān)照不足。但實際上，無論對于貧困生個體抑或社會整體而言，貧困生就業(yè)幫扶的目標除解決就業(yè)、溫飽與基本生計之外，還應(yīng)囊括有效的社會保護、貧困生整體能力提升、社會資源重新分配整合等長期幫扶機制，這是減少貧困生群體再次返貧、提升群體就業(yè)滿意度和生活幸福感的長效機制[23]。為此，在未來政策的設(shè)計與實施中，應(yīng)特別注重對職教貧困生群體“扶智”與“扶志”的緊密結(jié)合，大力加強如提供就業(yè)培訓(xùn)、普及高質(zhì)量職業(yè)教育、嵌入現(xiàn)代技術(shù)培訓(xùn)、加強社會性支持資源等“輸血式”幫扶模式，以優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)力培育為育人目標，由內(nèi)至外地激活貧困生內(nèi)生職業(yè)發(fā)展動力，提升貧困生群體的自我發(fā)展能力，使“扶智”在脫貧攻堅收官階段發(fā)揮充分的引領(lǐng)力[24]。

此外，政策工具要素的應(yīng)用還要考慮政策設(shè)計與實施階段：如在幫扶政策的起步推行期，政府可多注重對職教貧困生的基本生活保障，以資源支持為主要路徑，加大就業(yè)資金投入與就業(yè)崗位設(shè)置；在幫扶政策的持續(xù)推進期則應(yīng)以制度支持為主要路徑，特別注重為貧困生群體提供持續(xù)的優(yōu)質(zhì)智力支持、環(huán)境設(shè)施與政策供給，如以技能學(xué)習(xí)和實習(xí)實踐為中心帶動貧困職教生就業(yè)能力的系統(tǒng)提升、就業(yè)環(huán)境與就業(yè)文化的不斷優(yōu)化、全方位協(xié)同性就業(yè)幫扶政策的持續(xù)供給等；而到幫扶政策已然相對成熟的效果反饋期，則應(yīng)以政府為主體聯(lián)合多方利益相關(guān)者（如用人單位、第三方機構(gòu)等）構(gòu)建長效監(jiān)測機制，動態(tài)評估貧困生在就業(yè)或職業(yè)發(fā)展中的業(yè)績表現(xiàn)，分析其未能就業(yè)或再度失業(yè)的原因并進行針對性調(diào)整，注重貧困職教生就業(yè)質(zhì)量、職業(yè)發(fā)展與生活滿意度的可持續(xù)評估，以此評價幫扶政策效果，助力后續(xù)幫扶政策的優(yōu)化與完善。

3.持續(xù)滲透公平正義的價值引領(lǐng)功能，以系統(tǒng)思維完善工具類型、內(nèi)容要素與政策價值間的協(xié)同契合

公平正義是衡量社會進步的重要標志，但在貧困職教生就業(yè)幫扶的價值維度上，“公平正義”響應(yīng)頻率相較于“就業(yè)成功”與“資源整合”而言均處于相對較低頻次，這表明就業(yè)幫扶背后所蘊含的縮小社會貧富差距、真正實現(xiàn)社會公平正義的價值觀念尚未在政策設(shè)計中充分體現(xiàn)與落地執(zhí)行。為此，應(yīng)以“公平正義”為政策工具類型與內(nèi)容要素的最終評價標準，以政策引導(dǎo)、環(huán)境造就、文化塑造、效果評價為中心持續(xù)滲透公平正義的價值引領(lǐng)功能。

除此之外，工具類型、內(nèi)容要素與政策價值間的協(xié)同契合也是關(guān)涉政策工具使用最優(yōu)化的重要因素。單一的工具類型或內(nèi)容要素或政策價值無法實現(xiàn)政策設(shè)計與實施的最優(yōu)化，也不可能獨立解決貧困職教生就業(yè)幫扶中的復(fù)雜問題，因此，必須以系統(tǒng)性思維指導(dǎo)“工具類型—內(nèi)容要素—政策價值”間的協(xié)調(diào)適配。系統(tǒng)性思維是強調(diào)整體性與靈活性相結(jié)合的思維范式，“具備很強的整體性、結(jié)構(gòu)性、動態(tài)性、立體性、綜合性特質(zhì)，注重從整體觀和全局觀來看待客觀事物要素間的相互聯(lián)系、相互結(jié)合與發(fā)展變化這一有機整體”[25]。根據(jù)中國特色教育幫扶戰(zhàn)略舉措的核心任務(wù)、關(guān)鍵目標及內(nèi)容要素，應(yīng)以政策價值為總體性指導(dǎo)方針，合理應(yīng)用政策工具類型，保證各類政策工具在選擇與運用上維持相應(yīng)比例，靈活設(shè)計具體內(nèi)容要素配比，以此保障貧困職教生就業(yè)幫扶政策的層級整體性與效度連續(xù)性。

參 考 文 獻

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