國土空間規劃體系下的山區高速公路建設方案研究

摘要 文章通過文獻對比、案例研究等方法，從山區高速公路特點出發，深入剖析國土空間規劃體系下的山區高速公路選線重點，提出在與“三區三線”融合上的重點考慮因素及舉措。經研究，農業空間及永久基本農田，應盡量避讓，確因無法避免的需做好行政上報審批工作；生態空間及生態保護紅線，應視生態保護區等級盡量避讓，確需穿越的應盡量采取“無害化”方式；城鎮空間及城鎮開發邊界，應緊抓關鍵節點，著重分析經濟社會效益，做好取舍。

關鍵詞 國土空間；三區三線；山區高速公路；建設方案

中圖分類號 U412 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2024）14-0036-03

0 引言

2019年發布的《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據[1]。高速公路作為各類開發保護建設活動之一，是經濟社會發展的重要紐帶，是經濟高質量發展的“先行官”。近年來，山區高速公路作為高速公路重點建設方向，因環境復雜、建設條件困難等因素，與“三區三線”有效融合問題格外突出，已成為建設方案的重點研究內容。

目前，該類型研究仍處于初期階段，以探討國土空間規劃體系下的綜合交通規劃[2]、普通公路優化路徑[3]、普通公路研究重點[4]為主，對于山區高速公路環境及建設條件的特殊性，尚無建設方案上的深入研究。該文從山區高速公路特點出發，深入剖析國土空間規劃體系下的山區高速公路選線重點，提出在與“三區三線”融合上的重點考慮因素及舉措，并以某山區高速公路工程可行性研究為例釋義，該研究成果對同類型項目具有一定的借鑒意義。

1 山區高速公路特征

1.1 建設條件復雜

山區建設條件復雜，地形主要為丘陵和山地地貌，地形起伏大，地形切割深，橋隧占比高。易出現冰凍和大霧天氣，對路線工程起到較大制約。地質復雜，易出現溶洞、滑坡、斷裂等諸多現象，影響路塹邊坡穩定。上述建設條件，均為山區高速公路選線帶來較大影響。

1.2 生態環境要求高

山區高速公路以山地、林地、耕地為主，比普通高速公路涉及更多的農業空間及生態空間。在國土空間規劃的“多規合一”引領下，比普通高速公路避讓“三區三線”任務更重、壓力更大。

1.3 社會效益突出

山區高速公路串聯行政節點多為經濟條件較差、少數民族較為聚集的脫貧縣市，山區高速公路所承載的社會公益性更重、期盼更高，也更應與國土空間規劃深層次融合。

2 國土空間規劃體系下的山區高速公路選線重點

2.1 與農業空間及永久基本農田的關系

農業空間是指以農業生產、農村生活為主體的功能空間。永久基本農田是指按照一定時期人口和經濟社會發展對農產品的需求，依據國土空間規劃確定的不得擅自占用或改變用途的耕地。山區受地理環境影響，農業空間及永久基本農田占比多，高速公路作為線性工程，難以完全避免占用基本農田。根據《土地管理法》，建設項目占用永久基本農田，需上報至國務院審批，山區高速公路在項目選線時應盡量避免永久農田。確因現實需求無法避免的，應積極做好上報審批工作，并及時協調落實占補平衡。

2.2 與生態空間及生態保護紅線的關系

生態空間是指具有自然屬性，以提供生態服務或生態產品為主的功能空間。生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能，必須執行嚴格保護的陸域、水域、海域等區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。近年來，隨著“綠色發展”理念的落實，生態保護已成為項目建設的重點考慮因素，山區高速公路應盡量避讓生態紅線。同時，隨著規劃與實踐的融合，相關部門已指出，確因項目實際需求難以避讓生態紅線的，在符合縣級及以上國土空間規劃的前提下，允許在生態紅線內開展建設活動；但如若涉及生態紅線內核心保護區，則應盡量采取經科學論證的“無害化”方式穿越。

2.3 與城鎮空間及城鎮開發邊界的關系

城鎮空間是指以承載城鎮經濟、社會、政治、文化、生態等要素為主的功能空間。城鎮開發邊界指在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，重點完善城鎮功能的區域邊界。高速公路作為城鎮對外連接的重要通道，與城鎮開發邊界的關系最為敏感。高速公路因路面過寬、封閉性較高，對城鎮的分割阻斷作用較大，諸多城市發展均以高速公路、鐵路等交通通道為界。若高速公路穿越城鎮，一方面征拆成本過高、建設難度大，另一方面會影響現有城市功能布局及發展。若高速公路過于毗鄰城鎮，將會阻礙未來城鎮擴張，限制城市發展方向。若高速公路過于遠離城鎮，則經濟社會效益難以發揮。

3 工程實例

3.1 項目概況

零陵至道縣高速公路屬《湖南省高速公路網規劃修編（2014—2030）》中的一條展望線，也是一條加密線，位于永州市中西部，功能在于將永州市零陵區、雙牌縣和道縣直接連接起來。路線走廊總體呈南北走向，北接永零高速（零陵區境內），南至廈蓉高速，與道賀高速相接，路線縱貫零陵區、雙牌縣和道縣。零陵至道縣高速公路所處區域屬于湘南承接產業轉移示范區，該區域目前正處于快速發展階段，也是湖南省重點發展的區域之一。

該項目建成后，可極大地改善湘南山區落后的交通狀況，為改善區域投資環境提供基礎保證；連接沿線重要旅游景點、加快旅游業發展；完善路網結構，提高公路運輸能力供給，加強湖南省南部的客貨運輸交流；促進湘南山區社會經濟發展，對脫貧攻堅將起到巨大的推動作用。

該項目呈南北走向，起于富家橋鎮，與規劃的永零高速對接，路線往南經五里牌鎮，沿洛湛鐵路西側，自雙牌縣城以西繞過縣城規劃區，在南嶺民爆公司西側布線后南延，經總管廟，以隧道穿過豹子山，達到雙牌縣城以南的安家村，之后利用G207老路走廊南延，以高架橋形式于尚仁里鎮西側山麓布線后進入雙牌大山，前段基本沿G207走廊帶布線，以隧道穿過塔山，經打鼓坪林場，沿G207西側，經廊洞水庫東側，過梅花鎮后跨洑水河，路線沿道縣縣城以西布線，終于新農村與廈蓉高速相接。沿線主要控制點包括：富家橋鎮、五里牌鎮、雙牌縣城、梅花鎮、道縣縣城。推薦線主線全長75.412 km，主線設置7處互通，6處互通收費站，2處服務區。項目估算總投資1 251 242萬元，平均每公里造價16 592萬元。

3.2 與農業空間及永久基本農田的適應性方案研究

路線方案選擇中盡量減少項目建設對耕地的占用。選線盡量靠近建設用地區，并采取避讓措施，使得路線選擇盡量避開耕地，進而在確定線路后降低線路用地占用基本農田的量。在高填地段盡量選擇“以橋代路”的高架橋方式通行，少占用耕地和基本農田。在無法避免占用基本農田的情況下，對需要永久占地的收費站、服務區等用地提高集約、節約用地標準，單座用地規模在同等設計標準下明顯小于建設用地指標的要求。

3.3 與生態空間及生態保護紅線的適應性方案研究

“生態保護紅線”是國家層面的“生命線”。該項目路線方案選線過程中，盡可能繞避生態紅線區域，盡可能減少路線對生態紅線的占用，但路線部分路段不可避讓需占用生態紅線。項目沿線有日月湖國家濕地公園、打鼓坪省級森林公園等重要生態保護區，該項目路線對以上區域均進行了繞避，盡量減小對其的不良影響。

3.4 與城鎮空間及城鎮開發邊界的適應性方案研究

項目沿線分布有雙牌、道縣兩縣及眾多鄉鎮。建設方案需盡可能有利于城鎮的保護和發展。

3.4.1 雙牌縣城過境段方案比較

雙牌縣是該項目主要控制點之一。雙牌縣城所在地呈現東西高，南北低、中部群山連綿的馬鞍形，受地形條件制約，雖然二廣高速經過雙牌境內，但是由于二廣高速距離雙牌縣城較遠，雙牌縣城上下高速不便捷。結合洛湛鐵路和G207的走向，雙牌縣城城鎮發展規劃，雙牌縣境內水系分布情況，雙牌縣水源保護區、日月湖國家濕地公園及南嶺民爆炸藥倉庫位置等諸多因素，對雙牌縣城過境段主要研究了兩個方案，分別為K線、A線。兩方案比較如下：

（1）工程規模

雙牌縣城附近地形相對困難，東西兩側均靠著大山，東側瀟水穿縣城而過。A方案建設里程比K線長3 km，并且兩跨瀟水，瀟水規劃為Ⅲ級航道，主跨達到120 m，因此，A線建設規模比K線大，橋隧比略高。從工程造價來看，K方案比A方案節省近7億元。

（2）與規劃的符合性

兩個方案均未進入縣城和工業園區中心區域。K線方案沿縣城西側布線，A線方案在縣城東側繞避縣城中心城區。但是由于受到瀟水航道上構筑物間距以及飲用水源保護區的影響，A線方案進入了城鎮規劃區邊緣，因此拆遷規模較大。

（3）占用生態紅線、基本農田情況

如表1所示，A方案里程較長，占用基本農田和生態紅線的規模均大于K線方案。綜合比較，推薦采用K方案。

3.4.2 打鼓坪鄉繞鎮段方案比較

為了保證路線方案更順直，結合打鼓坪鄉鄉鎮規劃以及廊洞水庫飲用水源保護區保護范圍，該報告對打鼓坪鄉繞鎮段主要研究了兩個方案，分別為K線、D線。兩方案比較如下：

（1）工程規模

受到打鼓坪鄉規劃以及廊洞水庫飲用水源保護區的影響。K線沿打鼓坪鄉東側布線，D線沿打鼓坪鄉西側布線；受地形影響，兩方案路線里程，工程規模均相當。由于D線隧道方案更長，拆遷量更大，造價比K線方案高近2億元。

（2）與規劃的符合性

兩個方案均未進入打鼓坪鄉規劃區域，不會對打鼓坪鄉的發展帶來負面影響。D線方案需要設置隧道下穿廊洞水庫飲用水源保護區范圍，對廊洞水庫有一定的負面影響。

（3）占用生態紅線、基本農田情況

如表2所示，D方案占用基本農田和生態紅線的規模均大于K線方案。綜合比較，推薦采用K方案。

3.4.3 道縣縣城過境段方案比較

該路段比選主要研究道縣縣城段如何過境，以有效帶動當地經濟的發展，降低對城區規劃的不良影響。同時結合路網結構分析區域高速公路網銜接順暢性以及如何發揮路網的整體效益。

針對這一情況，建設方案對該路段進行了3個方案組的研究。E線方案組沿道縣縣城東側布線，兩跨瀟水，對接道賀高速現有道州樞紐互通。K線方案組沿道縣縣城西側布線，設置樞紐互通，利用寧道高速，完成與道賀高速的轉換。E+F線方案組沿道縣縣城東側布線，在金星村設置樞紐互通，利用寧道高速，完成與道賀高速的轉換。方案比較如下：

（1）工程規模

項目建設里程看，K線方案最短，E線方案最長；由于E線方案需要兩跨瀟水，F線方案需要一跨瀟水，因此E線方案的橋隧規模最大。因此，E方案造價52.01億元，比K線高近15億元，比E+F線高近10億元。

（2）規劃符合性

各方案均未進入道縣縣城規劃范圍，與規劃的結合性較好。由于道縣工業園位于縣城的東北角，E線方案對道縣工業園的發展帶動作用明顯。K線沿規劃區西側布線，通過設置道縣西互通連接G357，便于道縣工業園上下高速，同時K線可以與洛湛鐵路道縣站相接，有利于構筑綜合交通樞紐體系。

道縣西側目前已建成洛湛鐵路，已經限制了道縣縣城往西發展。K線方案在縣城附近與洛湛鐵路同側，將有利于縣城遠期的規劃發展。

（3）經濟影響范圍

K線位于道縣縣城西側，主要輻射道縣第一大鎮壽雁鎮，輻射人口近10萬人。E線與E+F線位于道縣東側，主要輻射白馬渡鎮和白芒營鎮，輻射人口近7萬人。K線方案輻射人口更多。縣城西側分布有陳樹湘烈士紀念館、濂溪故里等重點旅游景點，K線方案更利于旅游景點的綜合開發，對道縣旅游經濟的發展有明顯促進作用。

（4）占用生態紅線、基本農田情況

如表3所示，E線和E+F線占用生態紅線和基本農田面積基本相當。K線占用的生態紅線面積較多。綜合考慮與城鎮空間的適應性，推薦采用K方案。

4 小結

山區高速公路是交通基礎設施建設工程的重難點，在國土空間規劃新形勢下，山區高速公路建設方案需著重考慮與“三區三線”的關系，既要盡力避免，又要考慮與社會經濟發展相適應。該文研究成果可為同類型項目提供了借鑒與參考，對于國土空間規劃下高速公路建設方案的普適性研究步驟、思路及原則，仍有待進一步完善。

參考文獻

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[5]郭光磊.新形勢下的公路工程可行性研究重點[J].交通世界，2022（10）：17-18.

收稿日期：2024-04-16

作者簡介：趙翔（1986—），男，本科，工程師，研究方向：公路工程及交通規劃。