浙江嘉興地震應急體系的優化策略與建設途徑

[摘要]" " 本文基于嘉興市已初步完成機構改革及地震應急預案修訂的背景，對當前嘉興市所面臨的地震應急工作形勢進行了深入剖析，并在此基礎上從重構與強化協同應急制度、完善應急預案、引導社會參與等8個方面，提出構建和完善嘉興市地震應急體系的策略路徑。目標在于提升嘉興市應對突發地震事件的應急能力，同時也期望能為長三角區域其他具有與嘉興相似地理、社會經濟特點的城市在地震應急體系建設上提供有價值的參考與借鑒。

[關鍵詞] 地震應急體系; 應急響應; 嘉興市

[DOI] 10.19987/j.dzkxjz.2024-043

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0" 引言

《國務院抗震救災指揮部關于進一步健全完善地方防震減災救災體制機制的意見》（國震發〔2021〕2 號）明確強調要強化和完善地方層面的防震減災救災組織體系和運行機制，要求切實加強地震工作基礎建設，提升整體統籌與協調效能，并廣泛動員全社會力量共同推進新時代防震減災救災事業的高質量發展，從而為經濟社會穩健、高質量的發展提供堅實穩固的地震安全保障。在這一指導原則下，地震應急體系建設作為防震減災救災組織體系的關鍵構成部分，其作用尤為突出。鑒于全國范圍內地震應急工作格局因機構改革而發生的深刻變革，浙江省嘉興市對防震減災工作的相關機構亦進行適應性調整。基于當前的新形勢背景，構建并優化嘉興市地震應急體系，以提高政府對于突發地震事件的應對與處置能力，不僅是踐行“兩個至上”理念的具體體現，也是有效防范化解地震災害風險、保障區域經濟社會和諧穩定發展的核心舉措之一。

1" 嘉興概況

1.1" 區域人口與經濟特征

嘉興市位于浙江省東北部，嵌于長江三角洲腹心區域的杭嘉湖平原之上，是浙江省11個地級行政區劃之一，是長三角城市群的核心組成部分、上海大都市圈的重要城市節點、浙江大灣區的核心承載城市以及杭州都市圈的副中心。中國共產黨第一次全國代表大會在嘉興閉幕，為我黨誕生的歷史圣地。嘉興市下轄2個區、直轄3個縣級市并代管2個縣，其陸域疆界覆蓋4223 km2，同時擁有海域面積1523 km2。至2023年末，嘉興市常住人口數已達到558.4萬人。2023年，嘉興市全年實現地區生產總值（GDP）7062.45億元人民幣，全市一般公共預算收入達到632.02億元人民幣。居民收入方面，全市居民人均可支配收入達到了66353元，其中城鎮居民的人均可支配收入為75909元；農村居民人均可支配收入為49643元，這一數值連續20年穩居浙江省首位[1]。

1.2" 區域地震活動特征

嘉興市地質結構主要以第四紀覆蓋層為主，其中最厚處可達300余米之深，在海鹽縣南部等局部區域可見基巖裸露。地區地勢整體呈現出南高北低的特征，平原上池塘星羅棋布，人工開鑿的河渠交錯縱橫。嘉興市內分布有多條斷裂帶，包括北東向延伸的馬金—烏鎮斷裂與蕭山—球川斷裂，北西向延展的長興—奉化斷裂和嘉善—壹山斷裂，以及近乎東西走向的湖州—嘉善斷裂（圖1）。

據歷史推測及文獻記載，嘉興歷史上至少發生過10次4級以上地震，其中最大震級的地震事件發生在1678年的海鹽地區及1867年的海寧鹽官地區，震級達到4.8級，在當時造成了諸如屋瓦傾覆、民居損壞等破壞。自1970年有儀器監測數據以來，嘉興區域內已記錄到1.0級以上地震21起，其中最大的一次為2014年嘉興平湖市發生的3.2級地震（圖2）。

此外，嘉興市還受到郯廬地震帶和長江下游至南黃海地震帶強震和臺灣北部地區強震活動的影響，上述這些遠場大震對嘉興市區內的高層建筑容易產生較為明顯的振動效應。第五代《中國地震動參數區劃圖》的實施，嘉興全市范圍內超過75%的鎮（街道）的抗震設防烈度被確定為Ⅶ度，凸顯了防震減災工作的重要性。

2" 國內外地震應急體系建設啟示

通過對諸如美國和日本等發達國家在地震應急體系構建方面的深度研究，我們獲取了多方面的啟示與借鑒：

（1）法律法規的完備性：這些國家普遍建立了歷史悠久且體系完善的地震相關法律法規框架，明確規定了防震減災各環節的職責劃分，從而為地震應急救援提供了堅實的法律保障基礎[2]。

（2）組織機構的健全性：涉及地震工作的行政職能機構與學術科研機構之間分工明確，前者主要負責抗震設防措施的制定與執行以及應急救援活動的統籌協調，而后者則專注于地震科學研究、監測預警技術的發展與應用。

（3）救援隊伍的專業性：對地震應急救援人員實行嚴格的資質認證制度，并確保其接受專業化培訓，以達到高標準的技術能力要求，保證在緊急狀況下能夠迅速、高效地投入救援工作。

（4）社會力量的參與度：鼓勵并規范非政府組織積極參與地震應急救援，通過市場機制引入巨災保險制度，減輕財政在應對地震災害時的經濟壓力，同時也促進了多元主體共擔風險的社會格局形成。

（5）科技手段的創新應用：盡管地震預警技術尚存爭議和技術壁壘，但發達國家如美國、日本等已展現出對地震預警及其他信息化、智能化技術的高度重視；此類技術正在逐步提升地震應急管理的科學性和實效性，在我國當前背景下，四川、云南等多震省份也正逐步推進并取得積極進展[3]。

綜上所述，發達且多震國家地震應急體系構建的啟示與借鑒主要包括5個方面：①法律法規體系完備，明確防震減災各環節職責；②組織機構健全，行政部門與科研機構分工明確；③救援隊伍具備專業資質與培訓，確保高效救援；④積極引導社會力量參與，引入巨災保險等分散風險；⑤重視并應用地震預警等科技手段，提升管理科學性和實效性。

3" 嘉興市地震應急體系建設現狀與問題

3.1" 應急體系層面

在機構改革之前，嘉興市所涵蓋的地震監測預報、震害防御以及應急管理等系列工作的統一歸口管理權均隸屬于科技部門。政府臨時防震減災工作決策機構為嘉興市防震減災工作領導小組，而在應急響應狀態下，該領導小組則會自動轉變為嘉興市抗震救災指揮部，其辦公室均設在科技部門。2019年機構改革后，市級地震應急職能從科技部門轉移至應急管理部門，但縣級地震工作的歸屬尚未實現完全統一，這導致了在協同指揮和信息共享等方面出現了諸多難題。目前，嘉興市地震議事機構分為常態與非常態兩種模式運作，其中常態下的議事主要由嘉興市防震減災工作領導小組負責，并以市科技局作為其辦公室；而當發生地震災害時，則轉由嘉興市抗震救災指揮部承擔主要職責，指揮部辦公室設在市應急管理局。鑒于機構改革后地震議事機構規模及其成員單位構成發生了變化，亟需對各成員單位的具體工作職責及相互間的協同配合機制進行重新梳理和完善。

3.2" 預案體系方面

由于受到機構改革的影響，原先的地震應急預案中部分條款已無法適應當前實際情況。現階段，市縣新一輪地震應急預案修訂工作正在進行之中，而專門開展應急預案編制的部門單位較少。

3.3" 救援隊伍方面

市縣消防隊伍作為專業自然災害綜合救援力量，但在專業裝備配置、地震專項培訓及實戰經驗積累方面仍顯不足。隨著社會的發展進步，嘉興全市的社會救援隊伍數量有所增加，但同樣面臨裝備配備不齊全、缺乏專業化技能培訓等問題。因此，有必要建立相關制度，規范和引導社會力量有序參與地震應急行動方案。此外，嘉興本地的地震專家隊伍較為薄弱，目前主要依賴省級行業專家資源的支持。

3.4" 在地震監測預警方面

嘉興已建成10個無人值守地震監測臺站，監測能力達到1.5級，按照“十四五”規劃目標將進一步提升至1.0級。地震預警臺網雖已初步建成，但其應用尚處于起步階段，特別是在少震地區的科學有效性有待進一步探索驗證。

3.5" 現代化支撐方面

地震應急處置的科技化、智慧化進程有待加快，例如地震應急輔助決策評估系統、預案數字化平臺、震情災情快速收集與上報等現代化應急處置技術手段的建設和應用尚未達到理想效果。盡管嘉興市已完成第一次地震災害風險普查工作，但其科研成果在指導本市地震應急體系建設方面的核心作用尚未得到有效發揮。

此外，地震巨災保險、專項經費配置、救援物資儲備、避難場所建設等應急保障措施總體上仍有待加強，需要與經濟社會發展水平相協調匹配。

4" 嘉興市地震應急體系建設途徑建議

在全面貫徹執行“大應急、大減災、大安全”的戰略指導原則背景下，針對嘉興市當前地震應急管理全流程各個階段所凸顯的問題與不足進行深入剖析。據此，本研究從8個關鍵維度提出優化嘉興市地震應急體系建設的策略方案，旨在全方位提升嘉興市地震應急管理體系的現代化建設標準與應對效能。

4.1" 重構與強化應急協同制度

4.1.1" 強化部門協同協作制度

在遵循《中華人民共和國防震減災法》《浙江省防震減災條例》及其相關配套法規的基礎上，嘉興市應當制定詳盡的抗震救災實施辦法，以完善各地震應急相關部門間的協同配合和社會多方協作機制。此舉旨在進一步強化各級人民政府在地震應急工作中所扮演的核心主導角色，并明確細化各相關部門與單位的具體職責分工。對于本地區各個部門的地震活動，需提供更為細致的指導原則，確保將各部門的參與范圍、合作方式及地位作用等核心要素清晰界定。同時，應明確規定各類主體在參與地震應急響應工作時各自承擔的責任和義務，從而構建起權責分明、運作有序的地震應急管理體系。

在構建高效的地震應急管理體系過程中，妥善處理地震部門與應急管理部門之間的協同合作至關重要，對于提升整體應急救援效能具有決定性作用。

（1）在職責分工方面，應明確地震部門與應急管理部門在地震災害預防、預警發布、應急準備、響應行動及恢復重建各個階段的具體職能劃分和協作機制，確保對部門“三定”職責表述的規范和完善。市科技局與市應急管理局分別作為嘉興市防震減災工作領導小組辦公室和抗震救災指揮部辦公室的核心承載單位，需各自承擔起牽頭制定臨時議事機構工作機制和規則的重要任務。

（2）強化信息共享與互聯互通。地震部門與應急管理部門應當實現地震監測預警數據、災情評估報告、應急資源調度等信息的實時交互和無縫對接，確保決策者能夠迅速獲取準確情報，進而做出及時有效的應對決策。

（3）聯合開展預案編制工作，旨在形成一套融合地震專業技術和應急綜合協調需求于一體的完整預案體系，確保預案內容既能體現地震部門的專業要求，又能滿足應急管理部門的整體協調需要。

（4）建立強有力的應急響應與協同機制。地震發生時，地震部門憑借其專業技術優勢提供地震參數分析、烈度分布圖、震情會商等關鍵信息，以支持應急管理部門進行統一指揮，并調動各方力量共同參與救援行動；而應急管理部門則負責統籌全局，有效協調包括地震部門在內的多方抗震救援力量，確保人員搜救、醫療救護、生活保障、震情追蹤以及災后重建等一系列工作得以有序高效地開展。

（5）定期組織聯合培訓和應急演練，增強兩部門在實際應對過程中的配合默契度，從而全面提升協同應對地震災害的能力。

（6）加強科研合作與技術創新，推動地震預警技術、震害預評估技術、快速評估技術以及應急救援技術的持續創新與廣泛應用，攜手提升地震災害風險管理的整體水平。

綜上所述，在“大應急、大減災、大安全”的宏觀框架下，地震部門與應急管理部門應充分利用各自的優勢，通力合作，目標是形成部門間的資源整合、功能互補與無縫對接，構建一個集監測預警、風險防范、應急處置和災后恢復功能于一體的高效地震應急管理體系[4]。

4.1.2" 完善社會力量動員與參與制度

在強化自然災害綜合應急救援隊伍（消防隊伍）建設的同時，應系統構建一套完善的政策框架，以鼓勵和規范企事業單位、社會組織及志愿者團體等非政府組織依法依規有序地參與到地震應急救援活動中。為此，應當建立一套全面的社會救援力量登記備案機制，并配套相應的培訓體系，旨在確保社會資源得到高效整合與科學調度。在此過程中，至關重要的是在相關政策法規中明確界定社會力量參與地震應急救援的權利和義務，為其提供清晰的法律依據。同時，針對社會救援力量所做出的貢獻，在政策層面給予充分的保障措施和激勵機制，以此激發社會各界積極參與地震應急救援工作的積極性和主動性，共同促進地震應急管理體系的健全和完善[5]。

4.1.3" 完善預案體系與演練制度

除政府層面必須制定并發布地震應急預案外，還應當要求各相關部門以及社會團體根據相關法律法規編制各自的地震應急預案，并確保其內容定期更新與完善，涵蓋但不限于應急響應流程、組織架構設定、任務分配方案、資源調配策略等關鍵要素。此外，應積極倡導和鼓勵社會各界廣泛開展地震應急演練活動，旨在通過實踐鍛煉來全面提升全社會對于地震災害的應對與處置能力[6]。

4.1.4" 強化信息共享與溝通協調機制

建立并完善防震減災與地震應急信息報告機制，旨在地震發生后相關信息能夠迅速、準確地傳遞，并實現公開透明的發布，從而有力促進政府各部門和社會力量之間的高效協同反應。為此，應設立專門的信息共享平臺或機制，使得政府各相關單位和社會組織能及時獲取官方發布的權威地震監測預警數據、災情評估信息以及行動指南，以便其實施更有針對性地應急處置措施。

4.1.5" 推進自然災害巨災保險制度

通過財政補貼、稅收優惠等多元途徑積極推動自然災害（地震）保險制度的構建和完善。可設立具有地方特色的巨災保險基金，該基金作為應對地震及其他自然災害發生后的主要賠償支付來源，旨在有效緩解商業保險公司在災害賠付過程中的經濟壓力，從而確保受災地區能夠得到及時且充分的補償與援助。

4.1.6" 實施監督與考核評價機制

構建地震應急工作的監督機制，由市縣各級政府及各級人大等權威機構對政府各部門以及社會參與單位在應急預案執行、專項經費使用、應急準備落實等方面的工作進行嚴格的檢查與評估。對于在地震應急救援中表現積極、貢獻顯著的社會力量，應予以表彰和獎勵；反之，對于未能履行職責的相關責任主體，應當依法依規追究其責任。

4.2" 完善各級地震應急預案體系

（1）應秉持“橫向到邊、縱向到底”的原則構建地震應急預案網絡。此體系需涵蓋全市各級政府以及各個職能部門，自國家、省級層面直至嘉興市、縣區、鎮（街道）等基層單位，各級政府均須逐級制定詳盡且連續性的地震應急預案，形成一套上下聯動、無縫配合的預案鏈條。同時，各市級政府部門應立足于其職能特點和定位，編制部門內部及專項應對方案，確保預案內容具體明確，兼具高度的可操作性和實用性，以便在地震發生后能夠迅速有序地啟動應急管理工作。

（2）預案的適時修訂是保持預案體系與時俱進的核心環節。各級政府需密切關注社會經濟環境的發展變化，并據此定期對現有預案進行審視更新，建議每兩年左右進行一次全面審查，結合實際情況調整和完善預案內容，確保預案更加貼合實際需求，更有效地指導未來的地震應急處置工作。

（3）政府應當積極推動多元主體共同參與地震應急預案的編制過程。鑒于地震應急管理是一項涉及廣泛的社會系統工程，必須凝聚政府部門、行業協會、企事業單位乃至廣大社會公眾的集體力量。政府應主動引導并扶持各類相關組織根據各自特點和實際需求制定出針對性強、操作性強的應急預案。

總之，通過構建全覆蓋、精細化、動態更新及多元共建的預算體系，目標在于構建并維護一個全面、立體、靈活的地震應急預案網絡，確保預案內容切實可行并緊跟時代步伐。

4.3" 引導社會力量積極參與

（1）政府單一的防災減災資源難以全面覆蓋所有環節，特別是在地震預警、緊急救援及災后重建階段，社會力量可以提供不可或缺的補充服務。尤其在鎮（街道）、社區等基層層面，社會力量能夠有效彌補政府公共服務的局限性，甚至在某些情況下扮演起第一響應者的角色[4]。因此，動員全社會廣泛參與防震減災工作至關重要，此舉不僅有助于提升整體的防災減災意識和應對能力，還能促進形成多元聯動、立體高效的防災救災體系。

（2）在資源配置方面，社會力量包括企事業單位、社會組織以及志愿者團體等多元化主體，它們各自擁有專業技能、人力資源以及資金支持等諸多優勢資源。鼓勵并引導這些社會力量積極投入防震減災工作中，能夠更加高效地調動和利用各類社會資源，實現防災減災效能的最大化。

（3）廣泛的社會參與將有力推動防震減災知識的普及與傳播。以藍天救援隊為例，市縣政府可積極推動與其建立緊密的合作關系，在地震科學知識普及和應急救援技能培訓等方面開展深度合作，通過組織專題講座、研討會以及實地演練等多種形式，切實提高公眾對防震減災的認知水平和自救互救能力。

（4）為提升社會救援力量的專業素養與實戰能力，應通過系統化的培訓、模擬演練以及評估考核等形式，為其提供專業的技術指導和支持，同時在裝備配置和經費保障等方面給予必要的扶持，從而確保在地震等災害發生時，社會救援力量能迅速反應并高效執行救援任務。

總之，通過政府引導與培訓，目標是為了社會力量在防震減災工作中扮演重要角色，彌補政府資源不足，提升防災減災整體效能。

4.4" 發揮媒體引導作用

（1）加強輿論引導與信息公開的權威性與準確性。新聞媒體應當扮演起及時、準確和全面發布地震應急信息的關鍵角色，確保公眾能夠迅速獲取真實可靠的信息，有效遏制不實信息或引發恐慌的言論傳播。在網絡信息時代，尤為關鍵的是提高震情公開的時效性，確保真相先于謠傳和誤傳傳播開來，避免公眾因不實信息而被誤導。為此，地震部門、應急管理部門應協同媒體、網信辦及公安部門等多方面力量，共同完善輿情管控機制與突發信息的緊急發布流程，健全部門新聞發言人制度，規范新聞發布程序[7]。

（2）提升新聞媒體從業者在地震應急管理領域的專業素養。鼓勵并支持新聞工作者深入學習和掌握地震應急管理的專業知識，以保證其報道更加客觀公正，減少可能存在的誤解和誤導。可通過定期舉辦專業培訓研討會等形式，增進記者、編輯等媒體從業人員對地震應急處理流程、科學知識及相關法律法規的深入理解與應用能力。

（3）拓寬信息發布渠道，強化信息傳播效果。充分利用傳統媒體與新媒體平臺的優勢，采取圖文、視頻、直播等多種形式廣泛發布地震相關信息，增強報道內容的吸引力與影響力。例如，在社交媒體、官方網站、移動應用等新媒體平臺上同步更新災情動態、地震知識，實現信息傳遞的全方位覆蓋。

（4）強化輿情監測與管理，營造良好的網絡輿論環境。針對自媒體平臺的輿情變化態勢，建立一套有效的輿情監測機制，積極引導網上討論走向，對出現的不實言論進行及時澄清，同時鼓勵分享正面案例，促進社會正能量的傳播，形成政府與社會各界協同參與的良好治理氛圍。

總之，加強地震應急信息發布的權威性與準確性，提升媒體從業者專業素養，拓寬信息發布渠道，強化輿情監測與管理，目標是確保公眾及時獲取真實信息、遏制不實傳言，有助于營造良好輿論環境，促進政府與社會各界協同應對地震災害。

4.5" 提升地震監測預警能力

優化全市地震監測臺網布局，推進觀測設施更新換代，持續保護地震臺站周圍監測環境，提升地震 監測站網智能化水平。依托覆蓋城鄉、安全可靠、高速暢通、服務便捷的數字網絡基礎設施，利用大數據、云計算、物聯網技術，提升地震監測站網設備管理、運行監控、維修維護、運行質量評價等自動化和智能化水平。增強近海海域地震監測能力，提升地震烈度速報和地球物理參數獲取能力。完善核電站、跨海大橋等重特大基礎設施的專用地震臺網建設。依托國家預警信息發布系統，建立嘉興市級預警信息轉發平臺（圖3 ）。

4.6" 做到地下清楚，地上結實

在全面完成第一次地震災害風險普查的基礎上，進一步查清全市地震災害危險源與風險源，掌握地震災害風險底數，編制地震災害風險區劃圖、地震斷層分布圖，將地震災害風險基礎數據應用于國土利用規劃和重大工程建設，有效管控嘉興市地震災害風險，建立抗震風險監督平臺及城市防災能力檔案和信息管理制度。開展全域地震構造環境探測工作。完善建設工程抗震設防要求監管機制，始終將抗震設防理念融入城市規劃和建設中，力求在減輕地震災害損失的同時，促進經濟社會可持續發展。加強城鄉老舊房屋、學校、醫院及重要基礎設施等建筑物抗震能力普查、加固與消化[1]。

4.7" 提升地震應急管理數字智能建設

借助現代信息技術和數字化手段，推動防震減災工作的精細化、智能化，從而有力地提升地震應急救援體系的整體能力和水平。①加強地震災害風險普查成果應用與風險防控，精細化風險識別，為應急救援決策提供可視化工具，高效智能服務處置決策。②優化應急資源布局，根據風險評估結果，科學規劃和調整地震應急救援資源布局。③構建防震減災一體化平臺，建立集成地震監測、預警、風險評估、應急響應等功能的一體化數字平臺，實現與各相關部門的信息聯通，強化地震應急救援過程中的跨部門協同聯動，確保在地震發生時能夠迅速、有效地整合各種應急資源，形成合力，目標是提升整個救援體系的響應速度和效率。

4.8" 增強社會公眾自救互救意識

社會公眾的安全意識是否強烈、應急避險能力是否過關、自救互救能力是否掌握等都會直接影響到地震后群眾的生命安全。所以要常抓不懈的不斷提升公眾防災減災意識以及提高自救互救本領，這樣才能使公眾在面對突發的地震災害時能夠在第一時間作出反應，并采取合理正確的應對舉措，從而盡可能降低災害與損失[8]。

5" 結論

嘉興市地震應急體系建設是一項涉及多維度、全方位的復雜系統工程，涵蓋但不限于政策法規的具體細化與執行落實、預案體系的持續優化與完善、社會力量的有效動員與整合、媒體功能的合理發揮與強化、監測預警能力的顯著提升、風險防控機制的深度強化以及數字化智能化建設等核心層面。唯有通過深入細致的研究探索和實踐操作，嘉興市方能構建起一套符合新時代發展要求、接軌國際先進理念的城市地震應急預案體系，從而全面提升城市對地震災害的抵御能力，切實保障廣大人民群眾的生命財產安全和社會秩序的穩定和諧。

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Strategy and construction path of earthquake emergency system in Jiaxing City

Zhong Wei1， *， Cao Huichao2， Wu Wei3

1. Jiaxing Seismic Survey and Prevention Center， Zhejiang Jiaxing 314000， China

2. Jiaxing Vocational and Technical College， Zhejiang Jiaxing 314036， China

3. Jinhua Earthquake Monitoring and Reporting Center， Zhejiang Jinhua 321000， China

[Abstract]" " "Based on the background of Jiaxing City’s preliminary completion of institutional reform and revision of earthquake emergency plans， this paper deeply analyzes the current situation of earthquake emergency work faced by Jiaxing City. It proposes a strategic path for building and improving the earthquake emergency system in Jiaxing City from eight aspects， including reconstructing and strengthening collaborative emergency systems， improving emergency plans， and guiding social participation. The goal is to enhance the emergency response capacity of Jiaxing City in response to sudden earthquake events， while also hoping to provide valuable reference and inspiration for other cities in the Yangtze River Delta region with similar geographical and socio-economic characteristics in the construction of earthquake emergency systems.

[Keywords] earthquake emergency system; emergency response; Jiaxing City