災害管理合作與中國—東盟高質量共建“一帶一路”的互動邏輯與實踐路徑

關鍵詞 災害管理 “一帶一路” 多邊主義

〔中圖分類號〕Ｆ１２５ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）１１－０１３１－１０

一、問題的提出

近十年來，自然災害與極端天氣在全球各地頻繁上演，災害風險拉響全球防災減災紅色警報。共同應對重大災害，是當今世界面臨的全球性發展與安全風險問題。而“發展與風險的矛盾”是當代國際關系中的重大命題，西方國際治理理念和治理體系都未能很好地解決這一命題。中國作為“一帶一路”倡議的倡導者和負責任大國，理應充分感知、積極回應“一帶一路”沿線風險挑戰和發展、安全需求。習近平總書記指出，共建“一帶一路”不僅是經濟合作，而且是完善全球發展模式和全球治理、推進經濟全球化健康發展的重要途徑。２０２１年１１月，中國國家應急管理部在國際上發起建立“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作機制倡議。２０２３年１０月，國家主席習近平在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上提出共建“一帶一路”各國加強減災多邊合作平臺建設。推進“一帶一路”災害管理合作，需要明晰災害管理合作與高質量共建“一帶一路”之間的邏輯聯系，也需要面向實踐、扎根實踐。東南亞是“一帶一路”沿線自然災害風險最集中、巨災頻率最密集、救災需求最迫切的地區。與此同時，東盟作為東亞地區最早建立災害救援機制的地區組織，與亞太地區主要外部大國長期合作。立足于高質量共建“一帶一路”的目標要求，回顧中國—東盟災害管理合作進展，總結中國與地區和國家災害管理合作的實踐成效及困境，發現共性問題、關鍵問題，進一步提出促進“一帶一路”災害救援國際合作的可操作性路徑，對“一帶一路”災害管理合作走向持續深入有重要現實意義。

人類災害研究史實際上是一部合作救災的理念、策略和方法的思想史。既有相關研究已相當豐富，主要體現在如下方面。

第一，從學術研究角度來看，災害管理這一議題兼具理論性與實踐性。一方面，國內外學界對自然災害的研究具有明顯的跨學科、跨領域特征。在學科層面上，自然學科與人文社會學科工作者利用現代科學知識和方法研究災害問題，形成了災害學龐大的科學研究體系。其中，地理學、氣象學和物理學偏重于對自然災害現象的客觀考察，以理論和模型為指導，系統地收集關于自然、技術和人為災害的相關知識。管理學、法學等則進一步延伸到自然災害現象背后的社會互動關系。政治學視角下，災害管理涉及國際政治、國際關系、非傳統安全以及全球治理等多方面內容。另一方面，較多學者關注災害管理或災害治理的具體化操作。科波拉（Ｃｏｐｐｏｌａ）提出國際災害管理是緩解、準備、反應和復蘇的階段性過程。地理學者、經濟學者通常關注災害風險評估，針對某一地區進行實地調查，運用大數據科學的算法與模型為災害防治提供關鍵信息。部分學者將韌性概念引入災害治理中，提出如何評估韌性以及提升社區韌性，并將韌性作為災害管理的主要目標和評估要素。國際關系學者多以具體災害為例，討論受災國家或國際組織應對災害時的行為表現與合作。

第二，具體到“一帶一路”災害管理研究。國內學界對自然災害防治研究較早，但關于“一帶一路國際救援”的學術論文較為零散且研究內容較為宏觀。主要呈現如下特征：一是部分學者對“一帶一路”災害管理合作的建設進展、挑戰及對策進行了初步梳理和探討。這類研究聚焦于沿線國家信息共享、防災減災能力與技術研發、災害風險評估與防控方面的現狀、問題及應對。二是該領域的研究同樣呈現出學科交叉的特征。較多地理學者和氣象學者統計分析了“一帶一路”地區氣象災害的時空變化并總結特征，在沿線國家自然災害的形成機理、風險分析以及減災關鍵技術研究上取得了較多成果。三是國別研究是主流趨勢，但尚未覆蓋“一帶一路”復雜、多元化的國際救援主體，且缺乏“一帶一路”災害管理機制問題的研究，這為未來展開更為具體的研究提供了探索空間。

第三，東盟災害管理以及中國—東盟災害管理的相關研究。一方面，東盟本土學者和研究機構對災害管理關注較早。新加坡拉惹勒南國際研究所已出版數篇關于東南亞自然災害的學術性報告。卡皮利（Ｃａｐｉｌｉ）探討了東南亞國家聯盟是如何在東盟現有制度框架下協調救災行動。拉姆（Ｒｕｍ）指出規范在東盟災害管理議程設置中的驅動作用。國外學者還使用ＰＳＲ（壓力—狀態—響應）模型審查越南災害風險管理（ＤＲＭ）系統，指出備災和重建階段不同救災機構間信息共享以及資金分配機制的重要性。國內學者則重點關注國別與次區域層面的災害管理合作進展與經驗總結、東盟規范與東盟災害管理機制化建設等議題。目前學界關于中國—東盟災害管理合作的研究成果較為零散，有學者從災難外交的視角探討中國如何通過參與災害救援合作與該地區建立雙多邊關系，但更多是對官方會議內容的轉述或報道。

總之，災害管理是一個有效準備和應對災害的過程，涉及戰略性地組織資源以及大量的協調工作。本文將通過梳理中國—東盟災害管理合作的動態進展，討論地區和國家協同災害管理合作的現實困境，以期為推進“一帶一路”災害管理合作提供有益思考。

二、災害管理合作與高質量共建“一帶一路”的邏輯聯系

災害風險已嚴重影響“一帶一路”沿線國家的民生安全與可持續發展。災害管理合作秉持以人為本與可持續發展的原則深入民生、民心工程，同時推動地區和國家間救災政策與規則標準對接，契合高質量共建“一帶一路”的高標準、可持續、惠民生目標，是“一帶一路”框架下推動區域治理的可行模式，更是踐行“共商共建共享”與人類命運共同體理念的生動例證。

１．災害管理合作切合高質量共建“一帶一路”的惠民生需求

惠民生是“一帶一路”高質量發展的底色與基本內涵之一，災害管理合作內涵充分體現出惠民生的目標導向。首先，受災程度與社會脆弱程度密切相關。災害不僅會破壞基礎設施，還涉及廣泛的人力、物質、經濟和環境損失，超出了發展較為落后社區或社會的自身應災能力。例如，東南亞國家多為發展中國家，其經濟實力有限，一旦發生巨災，將嚴重制約其社會、經濟與環境之間的協調發展。２０１２年至２０２０年，該地區共發生２３０５起災難，近８０００萬人受到影響，６３０萬人流離失所，造成損失２６億美元。２０２０年，湄公河下游地帶遭遇持續的強降雨，超過５００萬人因洪災陷入生活困難，無法承擔自然災害的應急響應成本。“一帶一路”災害管理合作旨在盡量減少災害造成的生命健康、財產損失，蘊涵著危機應對方案和人道責任功能。

其次，災害管理合作是促進“一帶一路”民心相通的重要切入點。在缺少海外發展援助、能力建設支持和技術轉讓的情況下，許多資源匱乏的發展中國家難以實施減災戰略。更常見的情況是，一場災難會引發次要危險。地震、海嘯、干旱會威脅當地的糧食保障，往往引發人口大規模流離失所，使人道狀況惡化。東南亞地區和國家發展基礎薄弱，自然災害極易加劇不平等和暴力沖突可能性。針對沿線緊迫的救災需求，“一帶一路”災害管理合作服務于基建、文教、健康等民生建設項目，通過防災救災技術援助或技術轉讓為地區和國家民眾提供災害信息，彰顯了同舟共濟、守望相助的國際合作精神，有助于提升“一帶一路”道義要素，增強“一帶一路”建設總體韌性，鞏固“一帶一路”民意基礎，共同促進“安寧家園”建設。

２．災害管理合作契合高質量共建“一帶一路”的可持續目標

防災減災工作與生態可持續、經濟可持續、社會可持續緊密相連，是可持續發展的重要保障。一方面，災害管理的長期目標是促進可持續發展。在深耕“一帶一路”現有合作基礎的同時，“一帶一路”沿線嚴峻的災害形式和治理模式滯后于“一帶一路”建設的環境安全可持續發展要求。當前，“一帶一路”沿線自然災害風險具有間接向地區和國家傳導的特征，除重大災害造成的人員傷亡、基礎設施損毀之外，往往延伸出難民問題、人口遷徙，傳導至國家間的政治、經濟、安全交往層面。例如，２００４年印尼海嘯迫使５０萬人遷移，２０１１年泰國南部的洪水災害迫使４萬余人逃離家園，洪澇災害在東盟成員國之間，以及與其他鄰國間造成了緊張局勢，延伸出資源競爭加劇、移民和與東道國社區的緊張關系等。與周邊國家開展災害管理合作，是控制災害風險外溢，維護社會和經濟發展，實現可持續發展的重要手段。

另一方面，災害造成的損失制約著國家減貧目標、區域可持續發展目標和聯合國２０３０可持續發展目標。近四十年來，“一帶一路”區域國家災害造成的損失平均為２１４．７億美元，占全球經濟損失總值的２８.４％。沿線發展中國家災害損失是全球平均值的２倍以上，貧困和處境脆弱的人口在災害中首當其沖。２０２２年１０月，熱帶氣旋尼格登陸菲律賓，一周時間內，尼格颶風影響了４１２萬人，基礎設施和農業損失估計達到９８００萬美元。在農業、工業、商業和旅游業這一產業群體中，農業部門自身就承受了６３％的災害影響，且在中低收入國家中最為明顯。此外，自然災害將波及“一帶一路”沿線大量基礎設施、交通、通信、能源等重大工程項目，對境外投資和工程安全及區域發展構成重大威脅。而“一帶一路”災害管理合作具有國際公共產品屬性，是解決地區發展風險的重要舉措，是對全球可持續發展新模式的積極探索。

３．災害管理合作符合高質量共建“一帶一路”的高標準要求

加強“一帶一路”國際規則標準軟聯通，是新時代推動共建“一帶一路”高質量發展的內在要求。一方面，災害管理合作是實現“一帶一路”沿線國家對接救災政策與標準的重要場域。由于“一帶一路”沿線國家國情不同、災情災種不同，各國應對災害的資源稟賦各異，防災應災規劃和標準不一。開展災害管理是以政策溝通為途徑，凝聚防災減災共識，推動救災國際規則標準達成共識的共商共建共享過程。例如，與沿線國家協商基礎設施建設規劃、對接技術標準體系、形成兼容規范的救災運輸規則、實現國際運輸便利化，從而進一步完善風險應對和危機處置制度安排，構建區域性金融風險預警系統。因此，災害管理合作是在已有地區規范的基礎上，尋求將中國災害管理經驗與救災標準與地區和國家對接，為日益失衡的國際安全治理和國際救災規則遲滯，提供平等協商、均衡反映各方利益與訴求的重要舉措。

另一方面，災害管理是一項系統化，具有長遠意義的組織協調工程。災害管理合作延伸出的眾多產業合作，如防災科技產業、安全應急產業是助推“一帶一路”國際標準化的重要內容和載體。災害管理合作將以現有規則為依托，通過沿線國家和地區組織間的政策對接互認，助力國際災害救援規則創新發展。對中國自身而言，參與、優化、建構“一帶一路”災害管理國際合作體系，踐行了“積極參與制Djq1zeJR7F4S4NGNdHCg2w==定新興領域國際治理規則”的承諾，是對完善全球治理體系、維護國際經濟合作秩序的有效補充。

三、中國—東盟災害管理合作的主要進展及成效

中國與東盟山水相連，同處全球自然災害最嚴重的亞太地區，防災減災是中國與東盟國家的共同目標。自中國與東盟建立對話關系以來，便一直積極參與地區災害救援工作。隨著“一帶一路”倡議推進，中國積極向東盟提供救災公共產品、搭建信息交流和技術合作平臺、推動救災合作機制構建、與地區和國家共同參與國際災害救援行動，成為“一帶一路”災害救援國際合作的重要力量和典范。

１．中國對東盟救災公共產品供給種類逐漸完備

在重大災害緊急時刻，中國及時向地區和國家伸出援手，通過提供資金、醫療物資、技術合作等方式，向受災國家提供緊急人道主義救援。資金援助方面，２０１３年中國就宣布向東盟提供５０００萬人民幣無償援助，以協助東盟落實《災害管理與應急響應協議》。２０１９年，中國—東盟合作基金（ＡＣＣＦ）為地區和國家防災減災培訓提供８．４萬美元，后續為《東盟災害韌性展望》報告撰寫提供１０．６萬美元資金支持。此外，中國企業深度參與服務“一帶一路”災害管理項目并提供資金支持。中再集團搭建了遍及１３６個國家和地區的全球合作網絡，覆蓋“一帶一路”沿線９９％以上區域，為“一帶一路”超過６００個項目提供累計約３５００億元的風險保障，為近４０％的援外醫療隊員贈送海外醫療保障。

技術與人才援助方面，中國利用氣象數據、氣象服務、氣象設備和技術服務，與東盟多國開展項目合作并協助建設高科技預警系統。２０１５年７月緬甸發生嚴重洪澇災害，中國民政部國家減災中心緊急啟動空間信息應急服務機制，協調利用多顆中國衛星對緬甸災區進行遙感監測，并結合其他輔助數據對洪澇范圍與影響進行監測評估，為緬方救災決策提供有效支持。２０１６年，廣東省地震局牽頭實施了“一帶一路”東南亞地區地震監測臺網項目，向泰國、老撾、緬甸、馬來西亞援助了地震臺網中心系統建設。２０１９年８月，印尼氣象、氣候和地球物理局與中國成都高新減災研究所在雅加達聯合舉行印尼地震預警系統建設啟動儀式，啟動印尼地震預警網建設。２０２３年９月，中國啟動了“一帶一路”氣象訪問學者計劃，聯合東盟國家開發云端早期預警支持系統和衛星綜合應用平臺“風云地球”，推動氣象業務數字化、智慧化轉型，增強地區和國家防災減災“造血”能力。

２．中國與東盟國家災害信息交流頻度與場域增多

我國與周邊國家在災害防治和應急管理領域的合作起步較早。首先，中國與東盟定期舉行會議加強災害信息分享和政策交流。早在１９９５年，中國便開始通過東盟地區論壇與地區和國家交流防災減災合作。２０１３年臺風“海燕”之后的事態發展成為加強地區救災合作的催化劑。十年來，中國應急管理部、駐東盟使團與東盟災害管理委員會、成員國災害管理部門多次舉辦雙多邊災害信息交流會議。２０１６年，中國提出《中國—東盟國家氣象合作南寧倡議》，并就在南寧定期舉辦中國—東盟應急管理合作論壇達成共識。２０２１年６月，中國—東盟舉辦首屆災害管理高官會議，隨后中國應急管理部舉辦瀾湄國家加強多災種和災害鏈早期預警技術研討會，與地區和國家共同探討建設符合地區實際需求的救災合作體系。

其次，中國與東盟國家災害信息交流的場域和形式逐漸多元化。中國與東盟共同搭建了災害信息溝通的多元化交流平臺。例如，在中國—東盟科技伙伴計劃下，雙方啟動中國—東盟遙感衛星數據共享服務平臺，項目依托ＣＢＥＲＳ－０４衛星數據資源，力圖實現我國中低分辨率遙感衛星數據與東盟國家共享。２０１７年１１月，中國與東盟借助中國—東盟氣象災害防御研討會對地質災害預警預報與治理、地學人才聯合培養進行交流研討。２０２３年４月，中國氣象局牽頭舉辦“一帶一路”全民早期預警高層論壇，率先與泰國達成氣象科技合作協議。此外，瀾湄合作會議與水資源論壇也成為各國災害部門協商災害管理合作的主要平臺，各國災害管理部門基于會議積極商討災害風險評估、早期預警預報和監測、預防和減輕、備災和響應、韌性恢復等合作內容，為區域、次區域災害治理提供減災對話與交流平臺。

３．中國—東盟救災合作機制化建設穩步推進

機制化是指將問題事務由特殊的、不確定的處理方式向普遍的、固定的轉化過程。中國—東盟救災合作機制的功能主要在于以地區和國家為主要參與者，通過國家責任為主要動力，構建救災合作的國際合作平臺。首先，中國較早參與了東盟領導下的災害救援行動，并共同建立關于災害合作的高級別對話機制。２１世紀以來，中國與東盟國家在東盟“１０＋１”、東盟“１０＋３”、東亞峰會、東盟地區論壇與防長擴大會議等主要多邊框架內開展防災減災工作。２０２１年６月１０日，中國與東盟召開了首屆中國—東盟災害管理高官會，正式批準建立中國—東盟災害管理部長級會議機制。在“一帶一路”倡議提出十周年之際，中國牽頭先后成立了“一帶一路”應急管理教育聯盟、“一帶一路”國際災害風險研究中心，舉辦“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作部長論壇。中國—東盟災害管理合作已向國際機制減少信息不對稱性，實現跨邊界的信息共享的功能性階段發展。

其次，在具體的防災救援合作領域，一是中國與東盟依托現有合作基礎，搭建了多元化救災合作機制平臺，實現常態化機制合作。如中國氣象局與世界氣象組織建立“一帶一路”合作機制和平臺，氣象服務保障工作正持續深入推進，目前中國已和２３個國家的氣象部門及３個國際機構簽署雙邊科技合作協議。二是瀾湄合作機制建設已走在中國—東盟區域災害管理合作的第一方陣。２０２０年１１月起，中國水利部向湄公河五國及湄公河委員會提供瀾滄江允景洪和曼安兩個國際水文站的全年水文信息，服務下游水情預報和減災行動。２０２２年７月，瀾湄六國災害管理部門發布關于在瀾滄江—湄公河合作框架下深化災害管理合作的聯合聲明，探索成立瀾湄災害管理合作機制，為中國和東盟加強次區域災害管理合作添磚加瓦。

４．中國與東盟共同應對國際災害的行動增多

在重視國內防災減災的同時，中國積極開展與國際和地區組織、聯合國減災風險辦公室等聯合國機構的合作，利用雙多邊外交平臺同沿線國家共商災害管理合作。一是積極響應全球人道主義應對計劃，如參與國際紅十字會、聯合國國際減災戰略共建國際減輕旱災風險中心、聯合國災害管理與應急反應天基信息平臺（ＵＮ－ＳＰＩＤＥＲ）。此外，派遣專家參與聯合國災害評估隊，參與聯合國搜索與救援咨詢團部署，舉辦聯合國亞太地區地震應急演練。東盟國家中，越南國家災難管理委員會與聯合國發展計劃署（ＵＮ-ＤＰ）合作，更新國家災害信息系統數據。２０２３年２月，土耳其、敘利亞遭遇強烈地震后，中國政府在第一時間啟動緊急人道主義援助機制，越南、新加坡等東盟國家派遣警察和軍隊力量參加國際自然災害搜救工作。

二是牽頭推進“一帶一路”國際救援合作，在“一帶一路”自然災害防治與應急管理國際合作框架下，中國積極組織參與聯合救災演習和國際人道主義救援實戰。新冠肺炎疫情防控過程中，中國啟動中國—聯合國糧農組織南南合作信托基金，落實促進糧食生產專項行動，向眾多國家提供糧食援助、分享農業技術知識。此外，中國先后承辦、參加了上海合作組織聯合救災演習、東盟地區論壇聯合救災演習等。例如，２０２２年舉行中老“和平列車—２０２２”人道主義醫學救援聯合演習；２０２４年２月，中國連續１１年參加“金色眼鏡蛇”演習人道主義救援減災演練，通過人道主義工程援建、人道主義救援減災桌面推演、高級論壇、實兵演練等民事活動，穩步展現大國責任擔當和主動性。

四、中國—東盟參與共建“一帶一路”災害管理合作面臨的現實挑戰

經過多年實踐，中國與東盟在減災救災等方面積累了寶貴經驗，但仍存在“堵點”和“難題”。國際災害管理合作涉及多元化救災主體，“一帶一路”沿線國家眾多且地緣政治環境復雜，該地區人道主義格局和災害性質的動態演變、災害援助與主權問題相關性、東盟方式與東盟災害管理框架運行的矛盾性、地區和國家間救災能力差距突出、災害管理機制競爭態勢激化等都將制約“一帶一路”災害救援工作深入開展。

１．災害合作與主權問題的相關性制約區域合作共識達成

災害管理合作往往發生在兩個甚至多個主權國家間，有效的災害救援需要有關國家的政治意愿和承諾。由于國際社會的自助體系特征，國際救援面臨權力政治因素的掣肘。關于國際救援與國內救援之間，災害受援國往往會因主權問題敏感性選擇拒絕接受國際救援。不僅如此，參與救援的各個主權國家相互不信任、缺乏協調，使得國際救援合作難以充分展開。在國家內部，國家和地方政府之間的協調，以及國家和人道主義團體之間的協調不當，會對有效的災害援助造成障礙。在東南亞地區，各國自然災害頻發，多年的政治爭端和國家間信任問題降低了協同合作可能性。例如２００８年“納爾吉斯”氣旋襲擊緬甸海岸，由于擔心不必要的政治干預或失去國內政治合法性，無論人道主義如何需求，緬甸政權最初還是拒絕了所有國際人道主義援助的提議。同時，“一帶一路”共建國家法治現狀復雜且多元化。中國人道主義行動常被錯誤理解為擴大權力的偽裝或手段，導致中國救災規則標準未能與地區和國家相關救災政策付諸實踐，救災政治化可能會阻止向受危機影響的地區和國家提供關鍵援助，甚至演化為大國政治競爭與博弈的新場域。

２．東盟方式與東盟災害管理框架弱化多邊救援有效性

東盟作為較早開展災害合作的地區組織之一，已具備一定的災害管理合作經驗。但東盟救災合作仍凸顯出東盟決策與東盟國家的集體行動困境。一方面，東盟在災害管理合作中的身份認同困境弱化了國際救援有效性。由于“東盟方式”優先考慮不干預和將受影響國家作為首要負責人的原則，一定程度上限制了東盟對災害救援的反應范圍，人道主義領域也將因援助供應的延誤而被忽視。而東盟沒有授權或設立專門的常設機制來處理由成員國之間的沖突引發的地區危機，無權過問成員國內部的任何問題，導致東盟方式與東盟成員國災害管理機制在應用上存在矛盾。另一方面，東盟在災害治理方面的區域間協作較為不足。東盟成員國有其獨立的災害管理組織和管理機制，部分成員國間也建立了一些雙邊災害救援協調機制，但東盟地區的災害管理仍然沒有通過ＡＨＡ中心進行集中協調，使多邊防務框架下的災害管理機制有效性大打折扣。而且，東南亞國家間災害管理制度發育水平存在差異，導致東盟災害管理機制還缺乏共同的標準、程序、原則和術語來實現有效協調。

３．地區和國家防災減災理論研究與科技支撐力嚴重不足

各國應災能力取決于各自的災害風險管理水平、災害的風險程度和各國的經濟實力、科技水平等方面。東盟國家在救災能力和氣候變化適應性治理能力上存在著一定欠缺，其中災害監測能力尤其欠缺。一方面，各國災害管理部門能力具有顯著差異，受制于災害管理制度、地區文化多樣性，國家政策對災害風險的認知與政策水平各有不同，各成員國向東盟有效分配資源也將大打折扣。理論研究是認知災害規律的關鍵環節，東盟國家對特殊自然環境條件下孕災機理、成災機制、減災技術等仍然鮮有研究，特別是巨災及災害鏈的形成與演化研究相對薄弱，影響到區域內部各個國家之間的信息互通與協作。另一方面，域內國家自然災害科研實施較為落后，信息和通信技術并非對每個人都可獲得、可使用或可生產。盡管東盟國家積極出臺國家減災戰略行動計劃，源于地區和國家的經濟發展水平差距較大，難以利用科學技術引領防災減災工作推進。首先是早期預警系統的有效性因國家間的數字化水平而異。特別是數字基礎設施水平的不同，導致互聯網接入率出現從緬甸的４４％到文萊的９８％等巨大鴻溝，進而限制數字安全培訓、技術法律知識的應用傳播。其次是科學研究領域的巨大差異導致地區和國家在災害治理技術、防治工程標準和規范方面的不統一。操作層面，東盟國家在地震救援、醫療災害應對、專業隊伍建設、國際標準接軌上能力較弱。因此，迫切需要開展國際多邊合作研究與減災實踐，為“一帶一路”災害國際救援實施提供知識與技術保障。

４．救災機制擁堵阻滯中國—東盟災害管理深入合作

東南亞地區存在多層次災害治理體系，導致救災機制擁堵難以協調發揮多邊援助效應。一方面，地區救災機制擁堵且功能相似。東盟災害管理委員會的持續合作伙伴包括美國農業部林業局、太平洋災害中心、聯合國人道主義事務協調辦公室、聯合國難民署、聯合國兒童基金會、國際紅十字會和紅新月會聯合會和亞洲防災中心等。面對地區不同國家和不同受災主體，眾多機制功能重疊難以提供差異化的區域災害管理公共產品。另一方面，機制擁堵凸顯出不同救災主體權力和偏好的差異。由于東盟同時參與較多災害管理合作機制，成員國習慣在更廣泛的國家目標范圍內進行災害管理，東盟對于對接域外救援機制、引入國際救援力量需求旺盛，不同災害管理機制間的合作與協調問題加大了中國—東盟災害管理機制化建設難度。東盟將自身視為地區災害管理合作的新興領導者，有效協調東盟災害管理合作機制與域外國家救災機制以及“一帶一路”災害救援機制間的協同治理對中國與東盟深入災害管理合作至關重要。

五、推進中國—東盟參與共建“一帶一路”災害管理合作的路徑思考

中國—東盟災害管理合作是“一帶一路”災害管理合作的重要地區實踐，在優化中國—東盟災害管理路徑基礎上，應進一步結合沿線地區和國家國情、災情，推動政策協調與技術和能力建設合作并進，強化災害風險管理機制聯動，從而形成信息溝通、資源聯通、技術共享、機制共建、多邊參與的全方位聯動局面，推動完善“一帶一路”沿線國家災害管理國際合作聯動機制，助力“一帶一路”國際合作向縱深發展。

１．發揮政策溝通的引領和協調作用，強化地區和國家對災害合作價值認同

政策溝通是共建“一帶一路”的行動先導與重要保障，中國與東盟應立足于人道主義救援精神，秉承救災去政治化理念，以民生安全、可持續發展為協調目標，與多元主體建立廣泛聯系。一是以政策溝通為主要途徑，加強與東盟國家政黨、議會交流的雙多邊溝通。二是同步關注國家與地方部門之間的協調，推動不同級別、地區的安全生產和應急管理部門就災害信息、防災減災工作計劃以及防災減災法律體系展開對話交流。同時需優化政策溝通的手段與災害信息傳播方式。如積極搭建民間交往平臺，廣泛宣傳我國防災減災救災理念和成就，增強各國民眾對“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作機制互惠規范的信任，從而吸納更多民間主體參與“一帶一路”災害管理合作。此外，利用科研機構、高校和社交媒體等積極搭建災害問題科研交流平臺，開展跨國跨區域的巨災孕育環境、發生機理、演變規律等方面的科學研究，組織開展區域防災減災救災技術研究和國際學術交流，推進中國—東盟聯合救災科學、有序、高效開展。最后，應在“一帶一路”救援框架下因地制宜地與地區和國家開展災害管理合作，深入了解地區和國家的防災減災計劃以及民眾應災心理變化，推動構建防災減災救災命運共同體。

２．加強中國—東盟應急管理基地建設，打造“一帶一路”應急管理示范區

“一帶一路”國家和地區自然災害防治和應急管理能力建設重點依托于中國—東盟等區域合作平臺。應盡快啟動中國—東盟應急管理合作基地，推動落實《中國—東盟災害管理工作計劃（２０２１—２０２５）》。首先，要落實基地建設信息交流平臺，統籌建設和利用我國空間信息資源，實現現代化的公共危機信息交流系統。其次，依托云南、廣西兩省地理位置、人文交往優勢走好帶頭路。通過在中國云南、廣西等前沿省份建立并運營城市間應急管理合作基地，承擔對口救援東盟國家的任務，確保其在加強災害風險評估、信息管理和人員能力建設合作方面，與東盟災害管理人道主義救援協調中心發揮更大協同互補作用。最后，完善合作基地總部及配套設施籌建工作。通過開展研討會、主題論壇、培訓演練、裝備研發和深化產業投資合作，加強應急人才培養、應急產業與安全生產合作。進而可將基地打造為全球災害治理合作的新平臺。一是拓寬中國—東盟災害救援合作領域，除強化地震、洪水、干旱、臺風等常見災害救援合作外，不斷完善海運物流網絡，深化海洋環保、航道安全、海上搜救等領域合作。二是將本土和地方知識及實踐經驗應用于“一帶一路”雙多邊的安全應急國際合作中。東南亞災害風險具有地方性和特殊性，例如，瀾湄合作機制能幫助流域各國在水資源和公共衛生等領域進一步深化合作，共享水文信息。三是盡快完善并充分運用“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作機制章程、運作框架和協調人會議制度，與東盟地區現有合作機制形成合作和補充關系，打造自然災害防治和應急管理國際合作總平臺，使“一帶一路”國際救援合作更加具有活力和持續性。

３．健全多災種預警和信息交流機制，提升地區和國家風險識別與應災能力

科學技術的進步是人類進行災害干預、抗災、救災的重要條件，是提高防災減災能力和可持續發展能力的重要基礎。一是充分利用我國在防災減災領域的理論和技術優勢，運用大數據和科學技術，協調解決關鍵技術瓶頸，通過衛星資源全過程監控中國與周邊范圍內的災害風險，與地區和國家進一步分享、應用基礎數據庫的災害風險評估信息和成果。二是聯合多部門成立共建“一帶一路”風險快速評估及信息分享平臺，通過整合“一帶一路”沿線災情數據和分布情況，對災害風險進行評級分類，在區域和國際層面共同開展風險分析，以實現知識共享和聯合預測行動，提高協同效能。同時要建立起基于“一帶一路”倡議的區域減災防控體系。一是完善健全災害管理不同階段的防控機制，形成防災、應災技術層面區域互惠協同發展的機制體系，包括災害監測與臨災預警合作機制、災害救援與應災受援合作機制、防災減災救災技術合作機制、區域巨災成本再分配機制、軍民一體救援合作機制、國際法律協調機制、“一帶一路”減災救災論壇和聯盟等。二是通過雙邊、區域和多邊合作安排，利用地理空間數據、社交媒體數據和無線網絡傳感器數據為沿線災害風險開展安全性評價，加速救援信息化管理體系建設，協助地區和國家加強態勢感知能力、應急反應能力、隊伍建設能力、戰略投送能力、資源整合能力，為地區和國家提升應災能力提供合作支持。

４．維護踐行國際多邊災害合作倡議，引領塑造大國災害管理機制良性競合

聯合國會議通過了與國際救援有關的一系列承諾和聲明，《２０１５—２０３０年仙臺減災框架》被視為當前防災減災國際合作的綱領性文件。鑒于“一帶一路”沿線國家涉及的自然條件復雜，具有鮮明的區域特征，其標準對于《仙臺救災框架》下的聯合國國際救災機制標準建設具有補充作用。一方面，中國要在國際雙多邊場合支持聯合國在防災減災救災、安全生產和應急響應領域國際合作中發揮重要作用。在聯合國機制層面，支持聯合國ＨＡＤＲ體系，推動救災機制改革，擴大聯合國救災合作機制對“一帶一路”沿線區域的適應性與覆蓋面。在聯合國行動層面，推動“一帶一路”救援機制、標準與聯合國國際標準對接，建立“一帶一路”國家聯建、聯訓、聯合演練模式。另一方面，確保通過全球多邊機制促進共建“一帶一路”災害管理合作。“一帶一路”災害管理合作本質上屬于全球治理范疇，在災害管理領域形成的全球相互依賴關系要求充分發揮國際機制的全球災害管理公共產品的提供功能，以實現有效的災害管理合作。一是要強化雙多邊災害聯動響應，以東盟“１０＋３”、東亞峰會、東盟地區論壇和東盟防長擴大會等多邊機制平臺為開展地區災害管理合作的重要依托，支持由不同國家承辦舉辦人道主義救援演練，加強沿線國家對防災減災問題的關注與合作。二是引領塑造大國災害管理良性競合。在大國災害救援競爭合作層面，需立足無歧視人道主義基本立場，與大國在現有地區多邊框架和“一帶一路”救援體系下積極接觸，探尋利益共同點，共謀“一帶一路”災害管理合作發展。

六、結語

人類社會的發展進程，既是利用自然資源以滿足發展需求的歷史，也是抵御和抗爭各種災害以延續生存的過程。高質量共建“一帶一路”，防災減災救災是重點領域。東南亞地區是共建“一帶一路”至關重要的戰略前沿地帶，中國和東盟國家地緣相近、山水相連，同處全球自然災害最嚴重的亞太地區。長期以來，中國始終堅持以人為本、力所能及、守望相助的原則，統籌發展與安全，與東盟共同規劃中國—東盟災害管理合作，共同提升自然災害防治能力，為推動構建人類命運共同體作出積極貢獻，在減災救災等方面積累了寶貴實踐經驗。與此同時，中國與東盟合作凸顯出的受援國對主權問題的考慮、地區和國家政策法規和標準不一、防災應災科技水平差距較大、救災國際合作與競爭并存等“堵點”為深化一帶一路”災害管理合作提供了重要啟示。

中國與地區和國家災害管理合作表明，“一帶一路”災害國際救援并非只是地理概念，也是一個多邊概念，是國際機制、國際關系、國家戰略的耦合。災害管理合作也是我國大國外交和周邊外交的重要命題，中國除提升自身救災實力外，還需加強對沿線地區和國家救災的機制對接能力、體系創設能力、議題設置能力、博弈競爭能力。在具體實踐中，落實“一帶一路”災害救援機制化需從臨災應急合作轉向常態機制合作、從傳統友好國家到全域覆蓋、從碎片化合作到體系化統籌、從災害救援合作到災害管理合作、從非傳統安全合作到傳統安全合作。東盟災害管理合作對“一帶一路”沿線發展中國家具有基礎性的指導意義，應積極推進沿線地區和國家救災機制與“一帶一路”倡議對接、功能擴容、能力建設、政策落實，最終構建符合聯合國可持續發展目標與“一帶一路”災害國際救援體制機制相融合的救災合作體系。

責任編輯：秦開鳳