中國(guó)基本公共服務(wù)體系的內(nèi)涵演進(jìn)、價(jià)值邏輯與三維協(xié)同

關(guān)鍵詞 基本公共服務(wù) 公共價(jià)值 供需精準(zhǔn)匹配

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕Ｄ６３ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）１１－０１０８－１０

一、引言

基本公共服務(wù)是保障全體人民生存和發(fā)展基本需要，是現(xiàn)代政府的基本職能。黨的十六大報(bào)告首次把公共服務(wù)作為政府的四項(xiàng)基本職能之一，將優(yōu)化公共服務(wù)供給正式提上了國(guó)家議程。２００５年，黨的十六屆五中全會(huì)首次明確公共服務(wù)均等化原則。２００６年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，進(jìn)一步提出要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。自２０１２年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院先后頒布《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》，政府在推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)方面更加專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化。高質(zhì)量的現(xiàn)代化發(fā)展布局是根據(jù)我國(guó)發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件變化做出的科學(xué)判斷，基本公共服務(wù)也需按照高質(zhì)量發(fā)展要求推進(jìn)改革，重塑公共服務(wù)供給體系。

當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)面臨三大困境：一是基本公共服務(wù)分布的結(jié)構(gòu)性失衡，二是服務(wù)主體關(guān)系模糊帶來(lái)的服務(wù)失效，三是服務(wù)供需匹配的精準(zhǔn)度不足。針對(duì)上述困境，亟須從學(xué)理上結(jié)合我國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化語(yǔ)境對(duì)基本公共服務(wù)體系進(jìn)行重構(gòu)。由此，本文的研究問(wèn)題為：如何從基本公共服務(wù)供給的主體、過(guò)程和結(jié)果三個(gè)維度構(gòu)建高質(zhì)量基本公共服務(wù)體系，以針對(duì)性地解決基本公共服務(wù)失衡、多元主體不協(xié)調(diào)、供需不匹配的三重困境？本文試對(duì)此作深入探析。首先，結(jié)合基本公共服務(wù)的理論與實(shí)踐脈絡(luò)，梳理高質(zhì)量基本公共服務(wù)的具體內(nèi)涵，并指出三大困境；其次，基于價(jià)值邏輯對(duì)基本公共服務(wù)體系的三重困境進(jìn)行分析；最后，提出并論證基于治理—制度—技術(shù)的整合框架的基本公共服務(wù)體系構(gòu)建途徑，展望該框架在推動(dòng)高質(zhì)量基本公共服務(wù)方面的潛在貢獻(xiàn)。

二、基本公共服務(wù)體系的分立特征與整合需求

１．基本公共服務(wù)體系的范式演進(jìn)

公共服務(wù)理論植根于人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐，理論淵源主要包含三個(gè)方面：第一，服務(wù)科學(xué)理論。以服務(wù)主導(dǎo)邏輯和系統(tǒng)論為核心，服務(wù)主導(dǎo)邏輯提倡通過(guò)服務(wù)共同創(chuàng)造價(jià)值，系統(tǒng)論強(qiáng)調(diào)服務(wù)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性，②強(qiáng)調(diào)服務(wù)創(chuàng)造價(jià)值的獨(dú)特性。第二，國(guó)家理論。在研究國(guó)家與社會(huì)關(guān)系時(shí)，明確界定國(guó)家（政府）與社會(huì)邊界，并逐步確立政府提供公共產(chǎn)品（或服務(wù)）的范圍。自工業(yè)革命以來(lái)，政府的角色從最初的守護(hù)型政府最終發(fā)展為今天的賦能型政府。隨著社會(huì)福利和改良主義理論的興起，政府逐漸從提供基本的國(guó)防安全和公共機(jī)構(gòu)運(yùn)作服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒍嘣⒔Y(jié)構(gòu)化的公共服務(wù)體系，旨在促進(jìn)國(guó)民福利的提高。第三，公共管理。主要集中在如何更有效地提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，這也是本文關(guān)注的理論焦點(diǎn)。隨著生產(chǎn)力的持續(xù)進(jìn)步，公共服務(wù)體系的理論范式也逐步演進(jìn)。

（１）基本公共服務(wù)供給的效率觀(guān)。１９４９年中華人民共和國(guó)成立之后到改革開(kāi)放之前，我國(guó)面臨生產(chǎn)效率的壓力，科層制下的命令—控制機(jī)制成為公共服務(wù)供給的主要手段。該時(shí)期我國(guó)處于“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”，甚至是“強(qiáng)政府—無(wú)社會(huì)”狀態(tài)，政府包辦所有公共服務(wù)，此范式下公共服務(wù)的供給主體為政府和公務(wù)員體系，基本公共服務(wù)的供給強(qiáng)調(diào)組織理性、專(zhuān)業(yè)化與控制社會(huì)成本。具體表現(xiàn)在政府包攬和壟斷供給，如嚴(yán)格的定量配給制，以及通過(guò)“單位”向個(gè)體提供最基本的社會(huì)保障與公共產(chǎn)品。當(dāng)時(shí)我國(guó)公共服務(wù)供給尚未實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化供給，也未建立基于科層理性的供給體系，還受制于生產(chǎn)力極大不足與政府壟斷性供給公共服務(wù)之間的矛盾，這一時(shí)期我國(guó)的公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都較為落后。

（２）基本公共服務(wù)供給的市場(chǎng)觀(guān)。市場(chǎng)觀(guān)根源于西方新公共管理運(yùn)動(dòng)，削減開(kāi)支、減少赤字并提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是改革目標(biāo)。２０世紀(jì)８０年代至２０世紀(jì)末，我國(guó)處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的時(shí)期。此階段，政府進(jìn)行了四次大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，其中，１９９８年的改革被一些研究視為中國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)的變式。政府將公共服務(wù)作為建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)之一，具體表現(xiàn)在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域，特許經(jīng)營(yíng)、合同承包等公私合作方式開(kāi)始進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域。改革開(kāi)放后的公共服務(wù)市場(chǎng)化供給更多關(guān)注成本、效率等指標(biāo)，在公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、供給者多樣化等方面有了實(shí)質(zhì)改善。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了我國(guó)的傳統(tǒng)公共服務(wù)范式已開(kāi)始被以結(jié)果為導(dǎo)向的、市場(chǎng)化、準(zhǔn)市場(chǎng)化的公共服務(wù)供給方式所取代，但也出現(xiàn)政府責(zé)任缺失、發(fā)展失衡、公益性不足等類(lèi)似實(shí)踐困境。雖然全面質(zhì)量管理思想與工具提升了公共服務(wù)質(zhì)量，但這種潮流依舊將公共服務(wù)的顧客作為被動(dòng)的參與者。

（３）基本公共服務(wù)供給的網(wǎng)絡(luò)觀(guān)。網(wǎng)絡(luò)是２１世紀(jì)解決公共服務(wù)供給問(wèn)題的主要范式，其特點(diǎn)是多中心與復(fù)雜的部門(mén)間關(guān)系，以公共價(jià)值為核心的運(yùn)作體系。在此范式下，公共服務(wù)更加強(qiáng)調(diào)公平、責(zé)任評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和多元主體本身所具有的治理能力，促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的可持續(xù)提升。２１世紀(jì)的前十年左右，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已出現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展格局。在２００１—２００４年間，已有２０％—３０％的公共服務(wù)來(lái)自政府雇傭的服務(wù)方，政府對(duì)公共服務(wù)私有化生產(chǎn)過(guò)程中的問(wèn)責(zé)、監(jiān)管、決策參與、質(zhì)量評(píng)價(jià)等多維度配套制度體系進(jìn)行完善。如２００１年推行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，以促進(jìn)政府采購(gòu)的規(guī)范化、法制化，避免在改革開(kāi)放初期出現(xiàn)重視效率忽視公益性的問(wèn)題。除外部購(gòu)買(mǎi)、民營(yíng)化和公私合作等主流途徑外，還存在如社區(qū)治理中的居民組織和提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織。在該時(shí)期，我國(guó)公共服務(wù)供給的多元格局基本形成，但基于有效協(xié)同的合力尚未形成。

（４）基本公共服務(wù)供給的整合觀(guān)。黨的十八大以來(lái)，公共服務(wù)體系的“均等化”“普惠化”“優(yōu)質(zhì)化”“多樣化”成為新的發(fā)展需求。為滿(mǎn)足這些需求，我國(guó)在實(shí)踐中逐漸形成一種黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)下的多方合作的整合模式。不同于西方多元主體范式下分立的結(jié)構(gòu)性實(shí)體的競(jìng)合沖突關(guān)系，我國(guó)的模式是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為之間的良性互動(dòng)。２０１５年《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》發(fā)布，意在引導(dǎo)吸引社會(huì)資本參與以提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)；２０２３年《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，以規(guī)范政府與企業(yè)合作機(jī)制。同時(shí)，新技術(shù)對(duì)公共服務(wù)供給的層級(jí)結(jié)構(gòu)、供需關(guān)系等賦予了新的治理機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)，黨的十九屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”。２０２１年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》再次提出要持續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)數(shù)字化、智能化水平，為人民群眾提供更加便利和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

２．高質(zhì)量基本公共服務(wù)體系的三維要素

基本公共服務(wù)體系由三大核心要素構(gòu)成：一是供應(yīng)主體，包括各級(jí)政府、市場(chǎng)力量以及社會(huì)組織等參與者；二是服務(wù)過(guò)程，涵蓋服務(wù)的設(shè)計(jì)、與目標(biāo)受眾的交接、服務(wù)生成的流程以及所運(yùn)用的技術(shù)工具；三是服務(wù)結(jié)果，展現(xiàn)公共服務(wù)帶來(lái)的影響，清晰表現(xiàn)與非基本公共服務(wù)的不同。

何為高質(zhì)量的基本公共服務(wù)體系？黨的二十屆三中全會(huì)提出要增強(qiáng)基本公共服務(wù)均衡性和可及性的目標(biāo)。在主體維度方面，高質(zhì)量基本公共服務(wù)體系需要多個(gè)主體各盡其責(zé)、各盡所能、各得其所、共建共享，突出多元性、協(xié)同性、健全性，在遵循公平、正義、效率的邏輯之上，注重政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的協(xié)作配合；在供需過(guò)程維度方面，高質(zhì)量基本公共服務(wù)體系強(qiáng)調(diào)以公眾需求為導(dǎo)向，通過(guò)技術(shù)賦能、管理和決策流程再造來(lái)實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)匹配，突出公共服務(wù)的響應(yīng)性、靶向性、智慧性；在結(jié)果維度方面，高質(zhì)量服務(wù)體系提供均等化和可及性的基本公共服務(wù)，突出公平性、充足性、優(yōu)質(zhì)性，增強(qiáng)人民的獲得感、幸福感和安全感（具體見(jiàn)圖１）。

３．我國(guó)基本公共服務(wù)體系存在的三重困境

一是結(jié)構(gòu)性不均衡，表現(xiàn)在服務(wù)構(gòu)成、空間、城鄉(xiāng)以及人群之間。從服務(wù)構(gòu)成來(lái)看，基本公共服務(wù)的發(fā)展存在明顯差異，基礎(chǔ)教育和公共文化服務(wù)發(fā)展相對(duì)較好，而環(huán)境保護(hù)服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后。從空間分布看，區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象突出：東部地區(qū)兩極分化態(tài)勢(shì)較為嚴(yán)重，中部地區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，西部地區(qū)面臨發(fā)展水平下降風(fēng)險(xiǎn)。從城鄉(xiāng)差距來(lái)看，服務(wù)資源的水平和效果差異明顯，以教育領(lǐng)域?yàn)槔?，雖然全國(guó)公辦中小學(xué)教職工編制基本達(dá)到全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，但人口集中流入的城市地區(qū)仍面臨編制不足問(wèn)題，導(dǎo)致“無(wú)編可用”和“空編閑置”并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。從人群差異來(lái)看，城市戶(hù)籍和非戶(hù)籍人口在公共服務(wù)待遇上存在顯著差距，非戶(hù)籍人口在獲取養(yǎng)老服務(wù)、最低生活保障、“三無(wú)”人員救助供養(yǎng)、困難殘疾人補(bǔ)貼和托養(yǎng)等服務(wù)時(shí)仍面臨隱形門(mén)檻，特別是在失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平仍有明顯差別。

二是供應(yīng)主體不均衡，影響基本公共服務(wù)的供給有效性。盡管政府在提供基本公共服務(wù)方面承擔(dān)不可推卸的責(zé)任，但財(cái)政資源的有限性使政府難以覆蓋日益增長(zhǎng)的基本公共服務(wù)需求。在數(shù)字化背景下，政府各層級(jí)間協(xié)同不足，社會(huì)力量參與引導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制尚不健全，影響了基本公共服務(wù)供給效率。以公共文化為例，在項(xiàng)目分級(jí)治理過(guò)程中，中央主導(dǎo)邏輯與地方自主邏輯、迎檢邏輯與服務(wù)邏輯之間的沖突制約了服務(wù)的效果；在數(shù)字化服務(wù)領(lǐng)域，合作信息的不完全性和不對(duì)稱(chēng)性導(dǎo)致公私主體基于眼前利益而做出不利于服務(wù)效果的策略行為。

三是基本公共服務(wù)的供給與需求之間不匹配。一方面，面向現(xiàn)實(shí)需求的“供需錯(cuò)配”在數(shù)量上呈現(xiàn)供不應(yīng)求或供過(guò)于求問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)建設(shè)過(guò)程中仍舊以“政府導(dǎo)向”居多，許多服務(wù)的決策與設(shè)計(jì)忽視了當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c感與體驗(yàn)感，導(dǎo)致一些基本公共服務(wù)投入并不能滿(mǎn)足居民需求。比如，有些地方政府單方面認(rèn)為“我覺(jué)得你需要”某項(xiàng)服務(wù)或設(shè)施，或者把其他地區(qū)的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)直接照搬。另一方面，面向未來(lái)的“前瞻不足”，無(wú)法適應(yīng)變化著的需求潮流，各級(jí)政府雖然建立了線(xiàn)上的表達(dá)渠道，但沒(méi)有完善配套反饋機(jī)制，在一定程度上導(dǎo)致了政府部門(mén)公共服務(wù)供給的滯后性，具體表現(xiàn)如較低的公共就業(yè)服務(wù)匹配效率。

三、高質(zhì)量基本公共服務(wù)體系的價(jià)值邏輯

１．基本公共服務(wù)體系結(jié)構(gòu)均衡：以公共價(jià)值為導(dǎo)向

公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性失衡反映出政府公共資源投入無(wú)法均衡增加全體公民的公共福祉。以公共衛(wèi)生資源的城鄉(xiāng)差異為例，政府增加投入，改善了農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)，但面對(duì)社會(huì)整體對(duì)公共衛(wèi)生基本要求的提升以及城市區(qū)域快速提高的公共衛(wèi)生服務(wù)水平，該投入在緩和城鄉(xiāng)差距、滿(mǎn)足人民基本需求方面仍不夠理想。從結(jié)果上看，公共服務(wù)沒(méi)能兌現(xiàn)公共價(jià)值，是典型的公共價(jià)值失靈。公共價(jià)值體現(xiàn)為公民對(duì)政府的期望集合與公眾效用感知，是公共服務(wù)的核心追求；當(dāng)公共價(jià)值失靈導(dǎo)致服務(wù)供給無(wú)法滿(mǎn)足群體平等需求時(shí)，政府需要積極介入以彌補(bǔ)這一缺陷。

為避免公共價(jià)值失靈，在服務(wù)中應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共價(jià)值，因此高質(zhì)量的公共服務(wù)體系理應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值為目標(biāo)，而非以服務(wù)的微觀(guān)效用為目標(biāo)。與商品（或服務(wù)）相比，公共服務(wù)具有效用不可分割性，不同使用者對(duì)相同公共服務(wù)的期望和獲得的效用均存在差異性。以效用為導(dǎo)向的服務(wù)面臨個(gè)體性與公共性的根本矛盾，容易誤使公共服務(wù)僅以部分群體的獲益。相反，以公共價(jià)值為目標(biāo)的公共服務(wù)體系，將服務(wù)定位在其外溢價(jià)值上，以?xún)冬F(xiàn)公共服務(wù)的公益性目標(biāo)，從而在保證覆蓋度的基礎(chǔ)上，盡量實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效用，并注重可持續(xù)性和多樣性。以公共價(jià)值為目標(biāo)的多樣化公共服務(wù)體系不僅給公眾個(gè)體帶來(lái)效用，還能給全社會(huì)帶來(lái)包括社會(huì)價(jià)值、環(huán)境價(jià)值、政治價(jià)值等多維度價(jià)值，增加公眾對(duì)政府的信任與支持。

２．基本公共服務(wù)體系主體均衡：以?xún)r(jià)值共創(chuàng)為途徑

從價(jià)值角度而言，主體失衡的困境是價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程中的分離。價(jià)值是多元的，彼此間存在競(jìng)爭(zhēng)、分歧和不相容，在基本公共服務(wù)供給過(guò)程中，市場(chǎng)與政府間也存在利益沖突。現(xiàn)行財(cái)政收支模式下，政府無(wú)法單獨(dú)提供高質(zhì)量公共服務(wù)，如中高端社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)這種受眾群體小，具有個(gè)性化和針對(duì)性的服務(wù)內(nèi)容；而過(guò)于依賴(lài)市場(chǎng)則會(huì)將公共服務(wù)過(guò)度交易化，從而排擠支付能力有限的人群，有損公共服務(wù)的公益性。因此，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)各類(lèi)主體共享資源、表達(dá)訴求、求同存異，通過(guò)協(xié)同達(dá)到合作共贏，這個(gè)過(guò)程本質(zhì)上是價(jià)值共創(chuàng)，也是高質(zhì)量的公共服務(wù)體系的特征之一。

已有研究提出公共服務(wù)的供給過(guò)程，是一個(gè)公共服務(wù)供給者（如政府、企業(yè)、社會(huì)組織）與使用者（如公民、企業(yè)）間互動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程。在私人產(chǎn)品提供中，供給者只能提供價(jià)值主張，需要使用者的使用和感知才能完成價(jià)值創(chuàng)造的過(guò)程。而在公共服務(wù)提供中，價(jià)值主張不僅僅是供給者完成的，也需要使用者的參與，需要來(lái)自不同群體的公眾來(lái)表達(dá)訴求才能兼顧城鄉(xiāng)、區(qū)域的利益。公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)的表現(xiàn)之一是使用者中心，在公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)中，服務(wù)使用者是價(jià)值創(chuàng)造的核心，供給者在價(jià)值創(chuàng)造中起到促進(jìn)者的作用，因而公共服務(wù)的使用者貫穿于公共價(jià)值的提出與使用全過(guò)程。表現(xiàn)之二是多主體供給，基本公共服務(wù)的供給主體主要是地方政府，但服務(wù)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理等全過(guò)程離不開(kāi)市場(chǎng)、非政府組織的協(xié)助或直接供給。

然而，各主體共同參與不一定就能共同創(chuàng)造價(jià)值，合作中各主體關(guān)系失衡或矛盾沖突可能會(huì)引發(fā)價(jià)值共損現(xiàn)象，即在合作中產(chǎn)生了非預(yù)期的消極結(jié)果，或是一方利益增加而另一方利益受損，產(chǎn)生原因包括合作缺乏透明性、缺乏勝任力、缺乏合作能力、缺乏信任和信息共享。例如在建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾焚燒廠(chǎng)等環(huán)境類(lèi)基本公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，地方政府如果沒(méi)有妥善處理好當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c、信息公開(kāi)等問(wèn)題，有可能引發(fā)輿論和社會(huì)危機(jī)，導(dǎo)致地方政府、企業(yè)和居民多方利益共損。因此，對(duì)主體關(guān)系的處理決定了價(jià)值能否共創(chuàng)。

３．基本公共服務(wù)體系供需匹配：“以人民為中心”的價(jià)值理念

基本公共服務(wù)供給與需求不匹配，實(shí)際上是以供給邏輯替代需求的精準(zhǔn)識(shí)別，而公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)展目的是公共部門(mén)向居民提供符合期望的服務(wù)，需要對(duì)公共服務(wù)的需求精準(zhǔn)管理、供給決策精準(zhǔn)制定、流程精準(zhǔn)設(shè)計(jì)，以及績(jī)效精準(zhǔn)評(píng)價(jià)，這要求政府能夠回應(yīng)居民的真實(shí)聲音。“以人民為中心”的價(jià)值理念相對(duì)于“以政府為中心”和“以市場(chǎng)為中心”而言，是公共服務(wù)以人民需求作為設(shè)計(jì)、供給的核心標(biāo)準(zhǔn)，最大限度實(shí)現(xiàn)供給與需求相匹配，實(shí)現(xiàn)以人民為本、以人民為先和以人民為主的三重深刻內(nèi)涵。因此，高質(zhì)量公共服務(wù)需要做到“以人民為中心”的公共管理價(jià)值理念。

“以人民為中心”的價(jià)值理念要求人民的愿望能夠被納入政府的公共需求管理、人民的觀(guān)念能夠影響服務(wù)的決策、人民的活動(dòng)能夠融入服務(wù)的生產(chǎn)以及人民的聲音能夠決定服務(wù)的評(píng)價(jià)。在公共服務(wù)需求管理階段，供給者需要通過(guò)調(diào)查了解公眾對(duì)公共服務(wù)主觀(guān)的感知、需求和偏好。例如利用線(xiàn)下走訪(fǎng)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和座談會(huì)追蹤對(duì)公共服務(wù)使用的規(guī)律和動(dòng)態(tài)足跡，為決策和研判提供數(shù)據(jù)支撐。在公共服務(wù)決策階段，需要將公眾納入決策，居民不僅僅只有意見(jiàn)表達(dá)權(quán)，還有一定的決策權(quán)，因而需要由公眾與服務(wù)供給者共同商議、共同決策。在公共服務(wù)的流程精準(zhǔn)設(shè)計(jì)階段，讓公眾以參與式治理的方式影響設(shè)計(jì)內(nèi)容，將自上而下式的需求調(diào)查與自下而上式的需求表達(dá)相結(jié)合，以此保證設(shè)計(jì)與需求相匹配。在公共服務(wù)精準(zhǔn)評(píng)價(jià)階段，讓居民能對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量、供給者直接進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成居民參與公共服務(wù)全過(guò)程的閉環(huán)。

四、基于“治理—制度—技術(shù)”三維協(xié)同框架的高質(zhì)量基本公共服務(wù)體系

在梳理基本公共服務(wù)的三重困境的價(jià)值邏輯之后，本文提出“治理—制度—技術(shù)”框架（見(jiàn)圖２），該框架建立于我國(guó)公共服務(wù)的三重困境的現(xiàn)實(shí)條件之上，分別遵循以公共價(jià)值為導(dǎo)向、以?xún)r(jià)值共創(chuàng)為途徑和以人民為中心的價(jià)值內(nèi)涵的價(jià)值邏輯，在主體、過(guò)程和結(jié)果三個(gè)維度中建立提高公共服務(wù)質(zhì)量的協(xié)同路徑。

１．以治理提高結(jié)果維度質(zhì)量

首先，困境１涉及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)失衡、優(yōu)質(zhì)化和多樣化程度不夠等難題，反映當(dāng)前我國(guó)在公共服務(wù)供給中，共建共治共享的社會(huì)治理體系尚未健全，因此需要構(gòu)建公共價(jià)值為主導(dǎo)的治理體系，達(dá)到結(jié)果維度的質(zhì)量目標(biāo)。

基本公共服務(wù)的多方面失衡，是由于公共服務(wù)主體仍以自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)進(jìn)行合作，合作的公共價(jià)值觀(guān)沒(méi)有得到足夠維護(hù)。從理論方面來(lái)解釋?zhuān)Ь常笨梢岳斫鉃橹卫砝Ь?，可從治理領(lǐng)域和治理層級(jí)維度歸納具體表現(xiàn)形式。治理領(lǐng)域方面，合作圍繞公共服務(wù)展開(kāi)，而不同服務(wù)領(lǐng)域治理困境的側(cè)重點(diǎn)不同。比如，教育服務(wù)中的立場(chǎng)對(duì)立問(wèn)題難以調(diào)節(jié)，家長(zhǎng)的教育焦慮、學(xué)生減負(fù)以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)間的矛盾激烈，各主體行動(dòng)目標(biāo)的離散程度大、博弈難以轉(zhuǎn)換至協(xié)同；而養(yǎng)老服務(wù)中，參與主體成熟度滯后是核心問(wèn)題，當(dāng)前企業(yè)社會(huì)責(zé)任感和合作能力的培養(yǎng)還不夠，社會(huì)組織的發(fā)育也不成熟，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)對(duì)政府依賴(lài)程度仍舊較高。治理層級(jí)方面，一是跨層級(jí)的交流成為協(xié)作的障礙，如居民與政府間的溝通問(wèn)題，一些政府開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)促進(jìn)政社交流，但卻沒(méi)有分清居民參與和居民治理，導(dǎo)致居民常常“無(wú)效參與”，而沒(méi)能對(duì)政策產(chǎn)生影響；二是同層級(jí)主體間的競(jìng)爭(zhēng)博弈意識(shí)，比如政府部門(mén)間信息不互通、合作效率不足問(wèn)題，基層方面的資源限制和公共責(zé)任感不足問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致個(gè)性化服務(wù)策略難以落實(shí)。

由上，困境１體現(xiàn)了對(duì)基本公共服務(wù)共建共治共享的需要，而治理的作用方式主要是建立共識(shí)、調(diào)整目標(biāo)和資源共享，因此可以遵循治理路徑回應(yīng)該困境。在多元主體的治理結(jié)構(gòu)方面，需要挖掘各方主體的潛力，根據(jù)各主體的公共服務(wù)體系角色來(lái)明確治理角色。首先，堅(jiān)定黨的引領(lǐng)性作用，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)黨組織在公共服務(wù)中的引導(dǎo)性角色。一方面，上級(jí)黨組織通過(guò)出臺(tái)文件、召開(kāi)會(huì)議、自上而下命令等方式把方向、管大局、保落實(shí)；另一方面，如街道黨工委、社區(qū)黨總支等基層黨組織，通過(guò)成立工作專(zhuān)班、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金等方式，直接參與社區(qū)服務(wù)供給。其次，在各類(lèi)服務(wù)中發(fā)揮好市場(chǎng)和社會(huì)主體的輔助與支撐作用，在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等領(lǐng)域與經(jīng)營(yíng)主體簽訂合作，對(duì)于不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的需求，設(shè)定差異性的合作方式。比如對(duì)于基層的基本醫(yī)療服務(wù)供給方面，政府需要保留足夠的決策權(quán)。

２．以制度提高主體維度質(zhì)量

困境２涉及政府與市場(chǎng)、社會(huì)角色失衡難題，實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)、商業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等沒(méi)有以合適方式進(jìn)入相應(yīng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域，可以理解為多元主體間制度化的結(jié)構(gòu)關(guān)系欠缺。

當(dāng)公共服務(wù)體系中的制度規(guī)則沒(méi)有正向引導(dǎo)其他組織參與公共服務(wù)中的行為，多元主體間的合作無(wú)法達(dá)成價(jià)值共創(chuàng)，因而非政府主體參與公共服務(wù)會(huì)出現(xiàn)動(dòng)機(jī)不足或利用制度進(jìn)行投機(jī)的現(xiàn)象，便出現(xiàn)困境２中的問(wèn)題。

從制度角度看待困境２，一方面，制度供給不足導(dǎo)致主體嵌入動(dòng)機(jī)不足。一些公益性強(qiáng)但盈利空間小的基本公共服務(wù)類(lèi)型，如社區(qū)養(yǎng)老和垃圾分類(lèi)，難以吸引私人部門(mén)提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，需要增加制度供應(yīng)。如果不吸引私人部門(mén)加入服務(wù)供應(yīng)，就會(huì)出現(xiàn)“政府無(wú)法承擔(dān)、企業(yè)不愿涉足”的現(xiàn)象。另一方面，制度準(zhǔn)則存在指導(dǎo)功能不足的現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致主體服務(wù)邊界不清晰。一些政策文本鼓勵(lì)民間力量，但沒(méi)有對(duì)各主體間的分工做出清晰劃分。比如在設(shè)立基層的衛(wèi)生中心上，存在較為普遍的私營(yíng)衛(wèi)生服務(wù)站和公立衛(wèi)生服務(wù)中心功能重疊但政策待遇不同的問(wèn)題，出現(xiàn)私人部門(mén)被規(guī)則擠出的窘境。再者，制度創(chuàng)新力度薄弱使制度變革流于表層，而多方服務(wù)的深層潛力沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。比如，一些地方政府在與民間合作時(shí)，對(duì)服務(wù)內(nèi)容和模式全程掌控干預(yù)，如線(xiàn)上服務(wù)平臺(tái)功能的設(shè)計(jì)，抑制了私人部門(mén)在感應(yīng)服務(wù)需求上的敏銳性，讓私人部門(mén)服務(wù)僅僅滿(mǎn)足于政府的理想構(gòu)念。

因此，需要從制度層面明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體參與基本公共服務(wù)供給中的結(jié)構(gòu)化關(guān)系，建立主體間的價(jià)值共創(chuàng)途徑，以實(shí)現(xiàn)主體維度的質(zhì)量目標(biāo)。在價(jià)值共創(chuàng)情境下，公共服務(wù)系統(tǒng)具有整體性和開(kāi)放性，政府與其他主體通過(guò)相互創(chuàng)造的公共價(jià)值以補(bǔ)償在公共價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程中的私人價(jià)值損失。本文認(rèn)為，公共服務(wù)主體的制度結(jié)構(gòu)問(wèn)題，需要從正式制度與非正式制度間的邊界來(lái)解決。當(dāng)下，我國(guó)公共服務(wù)體系已打破“正式—非正式”二元壁壘，在面對(duì)基本公共服務(wù)差異化結(jié)構(gòu)關(guān)系的目標(biāo)時(shí)，制度設(shè)計(jì)能夠合法保障參與方彼此的權(quán)利與義務(wù)，為公共服務(wù)領(lǐng)域建立“親清”新型政商關(guān)系提供基礎(chǔ)。在具體做法方面，正式制度設(shè)計(jì)的重心在于黨建引領(lǐng)和政府統(tǒng)籌，相應(yīng)措施包括建立跨部門(mén)整體性治理與合作機(jī)制、壓縮公共服務(wù)環(huán)節(jié)、非基本公共服務(wù)與基本公共服務(wù)間的動(dòng)態(tài)調(diào)整、公共服務(wù)職能責(zé)任匹配的監(jiān)管機(jī)制等；而非正式制度安排的定位比較廣泛，主要指向民間社會(huì)主體之間相對(duì)自由、扁平的組織安排，需要把注意力放在公共服務(wù)的一線(xiàn)生產(chǎn)和交付環(huán)節(jié)，相關(guān)議題包括激發(fā)居民在公共服務(wù)生產(chǎn)中的互動(dòng)意識(shí)、探索基層公共服務(wù)場(chǎng)景中“三駕馬車(chē)”（業(yè)委會(huì)、居委會(huì)和物業(yè)公司）的分工以及挖掘并引導(dǎo)公民小團(tuán)體協(xié)助公共服務(wù)生產(chǎn)等。

３．以技術(shù)提高過(guò)程維度質(zhì)量

困境３涉及基本公共服務(wù)供需不匹配難題，反映政府尚未很好地從供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)為需求導(dǎo)向，本質(zhì)上是對(duì)需求信息的敏感度不夠。只有在精準(zhǔn)了解服務(wù)對(duì)象需求后，才能確保服務(wù)內(nèi)容的精準(zhǔn)化供給，實(shí)現(xiàn)供需對(duì)接。而我國(guó)龐大的人口數(shù)量使得需求信息對(duì)接變得更加困難。第四次工業(yè)革命以來(lái)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)為了解公眾需求和提升服務(wù)效果帶來(lái)更多機(jī)遇。面對(duì)高質(zhì)量服務(wù)供需過(guò)程維度中的困境，服務(wù)主體需要從技術(shù)邏輯出發(fā)去尋找解決供需匹配問(wèn)題的方案，為防止技術(shù)無(wú)效使用，需要秉持“以人民為中心”的價(jià)值理念來(lái)實(shí)現(xiàn)技術(shù)“善治”。

第一，核心需求信息的識(shí)別從服務(wù)鏈?zhǔn)锥藖?lái)提高公共服務(wù)精準(zhǔn)度。大數(shù)據(jù)時(shí)代，海量的需求信息存在“噪音”，信息技術(shù)不僅能完成海量數(shù)據(jù)收集，還能根據(jù)數(shù)據(jù)總集合辨別真?zhèn)?，從繁雜的實(shí)踐和情感表述中抽析反映問(wèn)題本質(zhì)的需求內(nèi)容。

第二，需求盲區(qū)。一方面，渠道是造成需求信息差的原因之一，不同群體的使用習(xí)慣不同，比如年輕化的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的需求數(shù)據(jù)和傳統(tǒng)電話(huà)熱線(xiàn)的需求數(shù)據(jù)可能有所不同，單一的信息渠道容易導(dǎo)致部分群體的需求信息被遺漏；另一方面，一些公共服務(wù)需求受制于表達(dá)方式而無(wú)法輸出和被感知，比如老年人和殘疾人群體不僅在需求表達(dá)上面臨阻礙，還可能因?yàn)轶w量過(guò)小而使其需求被淹沒(méi)。而大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)可用于建立用戶(hù)畫(huà)像、跟蹤用戶(hù)信息，對(duì)過(guò)往使用情況和偏好習(xí)慣等數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、分析和預(yù)測(cè)。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的融入可以實(shí)時(shí)跟蹤反映重點(diǎn)需求區(qū)域，揭示城市治理中的監(jiān)督死角和治理盲區(qū)。

第三，需求信息動(dòng)態(tài)未能及時(shí)同步。某些服務(wù)在公眾需求“消退期”后才出現(xiàn)。信息技術(shù)的進(jìn)步將提高服務(wù)預(yù)測(cè)的精確性，包括需求的精確感知、精確聚類(lèi)、精確測(cè)量以及精確監(jiān)測(cè)等。例如，地方政府通過(guò)政務(wù)服務(wù)熱線(xiàn)和微信公眾號(hào)等途徑收集公眾訴求信息，并通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘與深度關(guān)聯(lián)分析，精確把握民眾實(shí)時(shí)反映的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

第四，雖然物聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)平臺(tái)等技術(shù)工具有著遠(yuǎn)程性、高速性和智能化優(yōu)勢(shì)，但也可能陷入“技術(shù)至上主義”而在實(shí)施過(guò)程中忽視實(shí)際效用。如指揮大廳變成僅供展示的“展廳”，多功能平臺(tái)使得群眾難以找到使用“入口”，反而拉低了服務(wù)的使用感受。針對(duì)這一問(wèn)題，技術(shù)使用能夠賦能公民參與，在利用技術(shù)變革傳統(tǒng)的政府管理業(yè)務(wù)流程和決策流程的同時(shí)，讓居民在使用中反饋，提供者通過(guò)制定針對(duì)性的解決方案和回應(yīng)措施以實(shí)質(zhì)性地解決問(wèn)題。

技術(shù)賦能顯著提升了基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，對(duì)公共服務(wù)的供給模式、供給機(jī)制、公民參與方式、績(jī)效評(píng)估以及供給平臺(tái)等方面帶來(lái)革新。同時(shí)，基本公共服務(wù)的深度融合賦予技術(shù)以人文關(guān)懷的創(chuàng)造力，不僅為公共服務(wù)主體提供實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的價(jià)值理念的有力工具，而且推動(dòng)公共服務(wù)向更高層次的人性化、精準(zhǔn)化發(fā)展。

五、研究結(jié)論與討論

當(dāng)前，我國(guó)基本公共服務(wù)體系正面臨三大挑戰(zhàn)：供給結(jié)構(gòu)的不平衡、供給主體間的不協(xié)調(diào)以及供需之間的不匹配。這些困境表明，公共服務(wù)體系亟須向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。本文的研究結(jié)論主要包括以下幾點(diǎn)：首先，我國(guó)基本公共服務(wù)體系的高質(zhì)量發(fā)展觀(guān)念與公共管理研究中的三大范式——傳統(tǒng)公共行政、新公共管理、新公共治理——所倡導(dǎo)的公共服務(wù)成本、效率、公平和問(wèn)責(zé)等績(jī)效改革相輔相成?？傮w呈現(xiàn)從要素分別建設(shè)到整合發(fā)展的路徑，高質(zhì)量的基本公共服務(wù)體系是當(dāng)前整合已有發(fā)展成效、進(jìn)一步提升服務(wù)系統(tǒng)性、多元性的目標(biāo)。其次，本文深入分析了高質(zhì)量基本公共服務(wù)體系的內(nèi)涵，并探討主體、供需過(guò)程和結(jié)果三個(gè)維度上存在的困境。研究發(fā)現(xiàn)，解決這些困境需要以公共價(jià)值為導(dǎo)向，這不僅需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體共同創(chuàng)造價(jià)值，還需要堅(jiān)持以人民為中心的公共管理價(jià)值理念。最后，本文構(gòu)建了“治理—制度—技術(shù)”三維協(xié)同框架，其中制度提供穩(wěn)定規(guī)范，治理和技術(shù)體現(xiàn)行動(dòng)靈活性，三者相互支撐，共同構(gòu)成破解公共服務(wù)治理困境、建設(shè)高質(zhì)量服務(wù)體系的理論基礎(chǔ)。

高質(zhì)量的基本公共服務(wù)體系，不僅需要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的治理效果和價(jià)值，還必須建立一個(gè)規(guī)范穩(wěn)定的制度體系。此外，新興技術(shù)在基本公共服務(wù)供給中的應(yīng)用，有助于重新塑造政府間以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)間的結(jié)構(gòu)和邊界，加速推動(dòng)現(xiàn)代化基本公共服務(wù)效果和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

與此同時(shí)，基本公共服務(wù)體系所面臨的供給結(jié)構(gòu)不平衡、供給主體不協(xié)調(diào)以及供需不匹配的困境可能在同一地區(qū)、同一時(shí)期并存并相互疊加，需要“治理”“制度”和“技術(shù)”三者相互協(xié)同，共同提升公共服務(wù)質(zhì)量。

具體來(lái)說(shuō)，治理與制度的有效結(jié)合能夠?yàn)橹卫砘顒?dòng)提供基本框架和規(guī)則，確保其有序進(jìn)行。治理是制度在實(shí)踐中的具體應(yīng)用，制度通過(guò)治理活動(dòng)得以不斷優(yōu)化，形成穩(wěn)定而高效的公共服務(wù)供給機(jī)制。同時(shí)，治理與技術(shù)的結(jié)合也至關(guān)重要。制度為技術(shù)發(fā)展提供必要的支持和保障，例如通過(guò)制定相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用。技術(shù)的進(jìn)步也在推動(dòng)制度變革，如大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)的發(fā)展為公共服務(wù)體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了有力支撐，也對(duì)傳統(tǒng)制度框架提出了新的挑戰(zhàn)和要求。因此，制度需要不斷適應(yīng)技術(shù)發(fā)展，進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。此外，治理活動(dòng)需要借助先進(jìn)的技術(shù)手段來(lái)提高效率和效果。例如，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的精準(zhǔn)化、智能化供給，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。技術(shù)的發(fā)展也為治理創(chuàng)新提供了新的可能性和空間，如通過(guò)構(gòu)建智慧城市、智慧社區(qū)等新型治理模式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的智能化管理和服務(wù)，提升治理效能和水平。

責(zé)任編輯：張陳一軒