西部大開發25年：歷程回顧、特征、變局與新格局

關鍵詞 西部大開發 區域協調發展 中國式現代化 新質生產力

〔中圖分類號〕Ｆ０６１．５ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）１１－００５８－１４

一、問題的提出

黨的二十大在深刻闡述中國式現代化本質內涵與基本特征的基礎上，明確提出要以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。這為實現第二個百年奮斗目標指明了前進方向。黨的二十屆三中全會提出完善實施區域協調發展戰略機制，通過進一步全面深化改革推進中國式現代化建設。而實現中國式現代化必然包括實現地區之間協調發展。事實上，在過去４６年的改革開放進程中，區域協調發展始終被作為中央政府激發地方發展潛力、調節宏觀經濟運行的重要目標，并為促進地區之間產業鏈合理分工、創新鏈合理布局發揮了無可比擬的積極作用。進入新時代，促進區域協調發展依舊是加快構建新發展格局、著力推進高質量發展的核心內容，更成為推進中國式現代化的本質要求與重要支撐。２０２３年５月至２０２４年４月，習近平總書記連續召開７次區域發展專題座談會，在督促區域協調發展戰略落實的同時結合區域發展新形勢新動態不斷提出新的目標與要求。２０２４年４月２３日，習近平總書記主持召開新時代西部大開發座談會為新時代西部大開發提供方向指引與發展動力，明確提出要以因地制宜發展新質生產力形成地區發展新動能，在中國式現代化建設中奮力譜寫西部大開發新篇章。８月２３日，中央政治局又審議通過了《進一步推動西部大開發形成新格局的若干政策措施》，明確了促進新時代西部大開發的各類政策舉措，確保形成大保護大開放高質量發展的西部大開發新格局。

2024年正值西部大開發戰略提出２５周年，作為最早在國家層面提出的區域協調發展戰略，西部大開發戰略的實施不僅有力地助推了西部地區整體經濟狀況快速持續發展，更為其他地區實現要素資源合理配置提供了重要支撐。２５年來，一方面，西部地區以市場化改革為基本方向持續推動對內對外雙向開放，在資源開發、產業發展、基建投資、科技創新、生態保護、民生改善、民族團結等諸多方面取得顯著成就，基本實現由經濟孱弱、生態惡劣的落后地區向生活富足、環境優美的宜居地區的巨大轉變，極大增強了西部地區人民的幸福感、獲得感；另一方面，產業轉型升級遲緩、雙向開放力度不足、科創成果轉化率低下等問題依然制約著西部地區長期經濟增長潛力的釋放。特別是近年來，伴隨國際地緣政治與經貿摩擦風險加劇，國內有效需求不足、社會預期偏弱等結構性問題突出，區域之間不平衡不充分的矛盾進一步凸顯。如何進一步激發西部地區發展潛力已經成為促進我國區域協調發展的關鍵問題。因此，系統回顧西部大開發２５年來的建設成就，并直面發展新質生產力與推進中國式現代化的目標，及時調整相關政策向滿足中國式現代化建設需要轉型，對于新時代西部大開發順利推進、形成大保護大開放高質量發展的新格局至關重要。

當前學術界對西部大開發實踐成就與經驗總結的研究已經形成了一些成果，主要聚焦于戰略目標、發展經驗、面臨問題以及政策評價等方面。孫久文從完善基礎設施、發展產業體系、建設生態環境、調整空間結構、擴大沿邊開放等８個方面系統總結了新時代西部大開發２．０的新方位；白永秀等在系統回顧西部大開發歷程的基礎上從多個方面客觀評價了西部大開發２０年的實施成效；方行明等則認為當前西南西北發展差距拉大是新一輪西部大開發面臨的新問題，提出通過打造“第五增長極”解決西部區域內部發展不平衡的問題；鄧翔等利用省級面板數據對西部大開發的政策效應進行了評估，認為西部大開發的經濟增長帶動效應作用明顯且存在倒“Ｕ”型變化趨勢；馬倩倩等則通過微觀企業數據揭示了西部大開發戰略引發經濟收斂與環境失衡的矛盾，提出未來實施區域發展戰略應當統籌兼顧好經濟增長與環境保護之間的關系，踐行綠色發展理念；遲淑嫻等則從稅收區域轉移的角度重點考察了西部大開發對企業跨地區利潤轉移問題，從長期來看橫向稅收轉移將導致稅收流失，不利于相關政策作用的有效發揮。還有學者從釋放消費潛力和改善民生福祉的角度總結了西部大開發的其他政策效果。

總的來看，既有研究已經取得了一些成果，對總結西部大開發經驗和促進新時代西部大開發轉型發展具有積極參考價值，但鮮有文獻從發展新質生產力與推進中國式現代化建設的視角來研究西部大開發戰略實施的未來重點與方向優化等問題。為此，本文借助新時代西部大開發座談會召開與西部大開發戰略實施２５周年的契機，全面總結西部大開發２５年的發展歷程、主要成就及基本特征，并以大力發展新質生產力、推進中國式現代化建設為背景重點研究新一輪西部大開發的轉型發展問題，創新性提出以５個轉型促進西部大開發形成新格局，并持續深化６個方面的體制機制改革以保障新時代西部大開發的建設需要。

二、西部大開發戰略實施２５年的歷史回顧、成就與基本特征

作為在國家層面實施范圍最廣、總體規模最大、持續時間最長的區域發展戰略，西部大開發對西部地區經濟社會全面發展產生了持續深遠的影響，也經歷了長期復雜的演進過程。其思想淵源可以追溯到１９５６年毛澤東在《論十大關系》中所闡述的大力發展內地工業、鼓勵沿海工業向內地投資，實現沿海與內地協調發展的思想。進入２０世紀８０年代，鄧小平進一步基于實施改革開放的需要提出“顧全兩個大局”的區域發展構想，明確一方面允許東部沿海地區加大對外開放，實現率先發展；另一方面在沿海發達地區發展到一定水平后反哺內地，幫助中西部地區發展。這也成為實施西部大開發戰略的思想基礎與理論依據。１９９５年江澤民在十四屆五中全會首次提出鼓勵東部企業向西部地區投資，肯定東部地區反哺西部地區的時機已逐步成熟。１９９９年的十五屆四中全會明確提出實施西部大開發戰略，目的是通過在工業項目開發、基礎設施建設、財政轉移支付等方面優先向西部地區傾斜，加快中西部地區和少數民族地區發展，由此正式拉開了實施西部大開發戰略的序幕。

１．西部大開發戰略實施２５年的歷史回顧

（１）第一階段（１９９９—２００９）：奠定西部大開發政策和機制基礎在黨的十五屆四中全會明確實施西部大開發的思想指導下，２０００年１月國務院成立由朱镕基為組長的國務院西部地區開發領導小組，并召開首次西部地區開發會議對西部大開發的基本思路、戰略目標、重點工作等頂層設計問題進行系統規劃與具體落實。這也標志著西部大開發戰略實施邁出實質性步伐。同年１０月，國務院發出《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》，出臺包括擴大對外開放、推進東西合作、改善投資環境、促進產業轉移、加大人才支持、強化技術交流等方面的一系列激勵性的政策舉措，為西部大開發順利進行打下良好的政策基礎。隨后的２００２年，原國家計委、國務院西部開發辦聯合發布《“十五”西部開發總體規劃》。到２００４年針對推進西部大開發初期所產生的諸如基礎設施建設滯后、生態資源短缺、人力資源不足等一系列新問題、新矛盾，國務院又發布《關于進一步推進西部大開發的若干意見》，強調從深化經濟體制改革、加強生態建設和環境保護、拓寬資金渠道、強化法制建設和組織領導等多方面為西部大開發提供更大政策支撐，確保西部大開發的穩定性與可持續性。２００７年繼續出臺了《西部大開發“十一五”規劃》。總的來看，這一階段西部大開發建設的中心任務是建立和完善市場經濟體制，大力開展能源開發、交通運輸、通訊信息等基礎設施建設，積極改善企業投資融資環境，遏制生態環境惡化等現象，建立保障西部大開發實施的組織基礎與體制機制，為西部大開發奠定了重要的政策和機制基礎。

（２）第二階段（２０１０—２０１９）：推動西部大開發戰略持續深入實施

隨著西部大開發的順利推進，西部地區綜合經濟實力大幅提升。以青藏鐵路、西氣東輸、西電東送為代表的基建工程相繼建成，基礎設施建設水平大幅提升；退耕還林、退牧還草等重點生態工程順利實施，生態建設和環境保護工作取得重大進展；雨露計劃、異地移民搬遷等民生改善項目持續推進，人民生產生活水平明顯提高。與此同時，西部大開發在實踐中也暴露出與東部發展水平差距較大、經濟活動中的市5b5953ae1c82542e664dbec866a6c48f場化程度不高、產業結構不合理、基本公共服務能力薄弱、民族繁榮穩定任務繁重等一系列亟待解決的問題。對此，２０１０年６月中共中央、國務院發布了《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》，提出新一輪西部大開發的總體要求與發展目標，明確要在基礎設施、生態安全、城鄉建設、產業發展、科技創新、教育醫療、沿邊開放、民生改善等多個方面繼續深化相關政策舉措，全面深入推進西部大開發建設。這為后一階段持續深化西部大開發指明了方向。同年７月，國務院西部地區開發領導小組召開西部大開發工作會議，對新一輪西部大開發的工作重點和主要任務進行落實部署。到２０１２年２月，國務院又批復通過了《西部大開發“十二五”規劃》。２０１７年國家發展改革委員會結合“一帶一路”倡議實施等歷史性機遇又發布了《西部大開發“十三五”規劃》。不難看出，這一階段西部大開發的重點目標是在前一階段基礎設施建設滯后局面逐步改善、生態環境惡化趨勢得到初步遏制、體制機制體系基本完善的基礎上，抓住“一帶一路”建設的戰略機遇擴大西部地區對外開放水平，著力構建符合西部地區比較優勢的新興產業體系，形成具有西部區域特色的現代化產業體系，提升貧困群體生產生活水平，實現全面建設小康社會，推動西部大開發戰略持續深入實施，從根本上保證西部大開發的可持續性與穩定性。

（３）第三階段（２０２０至今）：促進新時代西部大開發形成新格局

２０２０年以后，伴隨著全球經濟陷入長期持續衰退期，國內外宏觀環境發生了深刻變化。在國外，逆全球化、貿易保護主義、民粹主義興起，國際經貿格局日益惡化、國際地緣政治態勢發生根本性轉變。在國內，中國經濟進入高質量發展階段后急需形成國內國際雙循環新格局，西部地區在自身發展過程中也出現了不平衡不充分進一步加劇的問題。為此，黨中央在２０１９年中央全面深化改革委員會第七次會議中提出新時代推進西部大開發形成新格局目標構想，并于２０２０年５月印發《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》提出了貫徹新發展理念，通過抓重點、補短板、強弱項推動新時代西部大開發形成大保護、大開放、高質量發展新格局，從促進西部地區高質量發展的角度指明了新時代西部大開發的根本方向。在加快形成新格局的思想指引下，２０２１年６月國務院召開西部地區開發領導小組會議，研究部署“十四五”時期推進西部大開發的具體工作。會議討論通過了《西部大開發“十四五”實施方案》，并具體部署了相關工作。至此，我國西部大開發進入到形成大保護、大開放、高質量發展新格局的發展階段。

２．西部大開發戰略實施２５年取得的主要成就

自１９９９年黨中央正式實施西部大開發戰略以來，西部地區一方面立足自身資源稟賦與比較優勢大力發展能源化工、裝備制造、文化旅游等地方特色產業，積極培育互聯網、新能源、大數據等戰略性新興產業，借助“一帶一路”等歷史性機遇加大沿邊沿線開放力度，持續完善能源、交通、信息等基礎設施建設。另一方面大力強化生態環境治理與保護，深入實施退耕還林、退牧還草等重點生態工程，切實鞏固國家生態安全屏障，取得了產業結構深度優化、貿易潛力持續釋放、基礎設施不斷完善、生態環境大幅改善等重大歷史性成就。尤其是黨的十八大以來，西部地區緊抓西部大開發戰略紅利，青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等標志性重大項目順利落地，川藏鐵路、西數東算等新興戰略性項目穩步推進，中歐班列、中國—中亞峰會等對外開放新平臺逐步形成。除經濟建設成就顯著外，西部大開發在其他方面的成就也充分顯現。

（１）經濟總量大幅躍升，產業結構持續優化

不斷激發經濟發展潛力是推動新時代西部大開發形成“大開發”新格局的關鍵基礎。２５年來，西部地區通過發揮自身比較優勢發展特色產業，推動經濟總量大幅提升，產業結構持續優化。如圖１所示，截至２０２３年底，西部地區生產總值從２００２年的２萬億增長至２０２３年的２６．９萬億，占全國生產總值比例由２００２年的１６．８％上升至２０２３年的２１．５％。其中，近５年ＧＤＰ年均增速達到４．９％，同全國平均增速水平持平，占全國ＧＤＰ比重始終穩定保持在２１％左右的水平，區域發展差距得到有效緩解。

從表１的產業比重來看，西部地區三次產業比重分別由２００２年的１９．２％、４２．２％、３８．６％優化至２０２３年的１１．３％、３８．６％、５０．１％，更加接近２０２３年７．１％、３８．３％、５４．６％的全國平均水平，結構性差距得到有效遏制。從產業絕對值看，西部地區三次產業增加值分別由２００２年的４０２５．７６億元、８２９４．７９億元、８６６８．１７億元提升為２０２３年的３０５０１．１３億元、１０４０４４．２６億元、１３４７７９．５２億元，最低增長幅度接近８倍。其中，第二、三產業的增長勢頭普遍超過第一產業，尤其是在“十三五”期間，西部地區第三產業增加值從７０８５９．６３億元增加到１０９３９３．４９億元，凈增３８５３３．８６億元，增幅達５４．３％。

（２）基礎設施不斷完善，開放水平穩步提升

完善西部地區基礎設施建設與提升西部對外開放水平是推動西部大開發形成新格局的關鍵所在。經過２５年發展，西部地區基礎設施建設不斷完善，對外開放水平也隨之持續提升，“一帶一路”倡議穩步發展。如圖２顯示，２０２２年西部地區鐵路營業與公路營業總里程分別由２０００年的２．２萬公里、５５．３萬公里增長至６．３萬公里、２３１萬公里，總里程占全國的比重分別達到３９．６％與４２.４％，較２０００年分別增長約３倍、４倍。

如圖３及相關數據顯示，西部地區進出口總額已經由２０１９年的２．２萬億元提升至２０２３年的３．７萬億元，增幅達到３７％。其中，貨物貿易進出口總額由２００２年的２０６．１億美元躍升至２０２２年的５１７８.２億美元，近５年年均增長達８．７％，占全國貨幣貿易比重由２０１８年的８％提升至２０２２年的９．１％，新增國家級自貿試驗區６個，綜合保稅區４０多個。

圖４顯示，隨著“一帶一路”進入高質量發展的新階段，近５年西部地區累積開行中歐班列３．５萬列，較２０１９年增長３７％，占同期全國開行總列數的５０．５％。２０２３年中歐班列全年開行１．７萬列、發送１９０萬標箱，分別同比增長６％、１８％，在成功將中國物美價廉的優質產品推向世界市場的同時，也推動西部地區形成“陸海內外聯動、東西雙向互濟”的內陸開放新高地。

（３）生態條件明顯改善，人民生活顯著提升

發揮西部地區生態資源優勢是支撐西部大開發形成“大保護”新格局的重要保障。生態環境惡劣、污染防治困難既是長期制約西部地區發展潛力釋放的核心問題，也是為國家提供生態安全屏障的困難所在。西部大開發實施以來尤其是在黨的十八大以后，在“綠水青山就是金山銀山”的理論指引下，西部地區堅持以大保護促進大開發的原則，破解“先污染后治理”的傳統困境。如圖５顯示，西部地區主要污染排放指標呈逐年大幅下降趨勢。在廢氣污染物排放方面，二氧化硫排放量由２００４年的８１２．５萬噸減少到２０２２年的１０８．４萬噸，僅為２００４年的１／８，氮氧化物排放量由２０１１年的６７８．６萬噸下降為２０２２年的２５１．７萬噸。而廢水污染物排放方面，氨氮排放量由２０１１年的６２萬噸下降為２０２２年的２４．７萬噸。與此同時，西部地區人民生產生活水平得到大幅提升。相關數據顯示，近５年來西部地區人均可支配收入由２０１９年的２．４萬元提升至２０２２年的３．１萬元，３７５個國家貧困縣全面摘帽；醫療機構床位數由２０１９年的２４３．０７萬張擴展至２０２２年的２５８．８萬張，專業公共衛生機構數由２０１９年的７．６７萬家增長到２０２２年的８．７８萬家；公共圖書館由２０１９年的１２１３個增加至２０２２年的１３００個。

３．西部大開發戰略實施２５年的基本特征

在過去２５年西部大開發戰略實施過程中，從中央到地方逐步形成了一系列有利于推動西部地區發展的成功經驗或者基本特征，及時總結這些經驗和特征對于新時代推動西部大開發具有重要借鑒意義。

（１）在開發目標上聚焦縮小區域差距，注重改善民生條件

作為國家提出的首個區域發展戰略，西部大開發從一開始就把縮小東西部區域差距作為開發目標，其手段是強化資源整合，激發西部開發潛能。一是依托西部地區在資源能源、裝備制造、科研技術等方面的資源優勢，通過大力開展跨區域招商引資、建設特色產業園區成功擴大市場規模，構建一批具有西部特色的優勢產業集群，推動西部地區全要素生產率有力提升，釋放區域經濟發展潛力；二是通過積極承接東中部地區產業轉移，大力推動傳統產業數字化、智能化轉型，著力挖掘互聯網、大數據、文創旅游等特色新興產業，推動西部整體產業結構向高質量、可持續方向轉型。同時，借助經濟發展改善西部地區人民生產生活水平更是黨和政府實施西部大開發的最終使命。為此，一方面大力推動各類資源投入開發式扶貧專項行動，深入實施包括新農村建設等在內的鄉村發展戰略，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村全面振興有效銜接，從就業、醫療、教育、文化等多個方面改善重點人群生活條件，提高地區公共服務水平，推動西部鄉村全面振興；另一方面，通過挖掘地方特色產業大力發展縣域經濟，強化基層民主法制建設，提升農村基層治理能力。這些舉措有力推進了西部地區的共同富裕。

（２）在開發機制上依托政府統籌規劃，企業和社會組織多主體協同推進

西部大開發的重點任務是開展基礎設施建設、生態環境保護以及擴大對外開放等，而要完成這些任務離不開科學合理、有效可行的開發機制。在過去２５年的西部大開發中，中央政府連續出臺多個西部開發５年總體規劃，西部地區政府結合自身資源稟賦與發展條件積極開展招商引資、污染治理、東西部協作等重點工作，央企、國企承擔重大基建項目，民企、學校、醫院等社會機構積極參與西部大開發，并開展對口幫扶活動。在這一過程中逐步形成了以政府為主導、企業和社會組織多主體協同推進的開發機制。一是在中央層面，由黨中央以政治局會議、專項座談會等形式謀劃西部大開發總體方針、明確開發方向，國務院設立西部大開發領導小組統籌相關規劃、科學制定具體細則，國家發改委設立西部開發司部署重點任務、監督相關工作落實。二是在地方層面，西部各級地方政府遵循中央政策文件，結合各自地方實際，調動各類資源因地制宜推動相關舉措深入實施，用好用足西部大開發政策紅利。三是各類企業、社會組織多主體深度參與西部大開發戰略實施。央企和地方國企重點承擔自然壟斷性強、社會效益突出的戰略性開發項目，民營企業重點發展就業作用大、經濟效益明顯的市場化開發項目，醫院、學校、文化藝術等組織著力推動優質教育、醫療資源向西部地區布局，并形成對口交流支援機制。

（３）在開發重點上側重基礎設施改善，促進對外開放與特色產業發展

西部地區地處內陸，長期發展相對滯后的一個重要原因就是在自然地理條件、空間區位布局等方面存在天然劣勢。為此，黨和政府深刻認識到改善基礎設施對西部大開發的先導作用。在西部大開發戰略實施的初期，中央政府就十分重視通過統籌全國資源，尤其是財政資源，加大西部地區交通運輸、信息通訊、能源開發等方面的基礎設施建設力度，通過改善生產生活條件大幅提升西部地區產業承載力。在基礎設施水平大幅提升和完善的基礎上，中央政府進一步利用國際國內發展的有利態勢出臺相關政策引導西部地區擴大對外開放，提高開放水平。伴隨中國加入世貿組織，西部地區在全球化浪潮中不斷發揮在資源稟賦、人口基礎、產能供應等方面的核心優勢積極擴大對外開放，順利實現從“開放末梢”到“開放前沿”的巨大轉變。２０１３年“一帶一路”倡議的提出也為西部地區擴大對內對外開放提供了歷史性機遇。以中歐班列為代表的國際貿易新平臺為促進西部地區開辟陸海新通道提供了重要新動力。目前已開通運輸線路８２條，通達歐洲２５個國家的２２３個城市，輸送ＩＴ產品、服裝鞋帽、汽車配件、食品、機械設備等５３大類５萬余種貨物。此外，西部各級政府針對西部大開發的戰略紅利圍繞稅收減免、土地審批、項目開發等環節出臺一系列優惠政策為吸引優質企業入駐提供良好政策環境，推動西部地區形成了一大批符合自身比較優勢的能源、農副產品加工、機械制造、數字經濟、文化旅游等特色產業。

（４）在開發方式上突出環境保護與生態治理，踐行綠色開發理念

西部地區是我國重要的森林、湖泊、草原、冰川、濕地等生態資源集中分布地，有著成為國家重要自然資源寶庫與生態安全屏障的堅實基礎。但是由于受氣候變化加劇、人類活動頻繁、環保意識與技術等諸多因素的制約，西部地區一直面臨生態環境脆弱、污染治理不足、生態修復困難等問題。為此，自西部大開發戰略實施以來，國家始終把統籌經濟發展與環境保護作為重要課題，在發展西部經濟的同時先后開展“退耕還林、退牧還草、退耕還濕、退養還灘”等一大批環境保護與生態修復工程，提升西部地區環境承載力。特別是黨的十八大以來，在習近平總書記“兩山”理念的指引下又以“大保護”促進“大開發”，大力發展清潔能源、生態農業、生態旅游等綠色產業，推動西部地區由生態發展劣勢轉變為資源稟賦優勢。一是利用行政手段持續開展四川川西、云南滇池、陜西秦嶺、甘肅祁連山等重要生態系統保護項目，加速推進黃河“幾字彎”、赤水河等重大生態修復工程，著力實施西部專項大氣污染防治工程。二是通過法制手段推進跨流域跨區域生態立法，完善空氣質量、大江大河等重點領域監管，構建涵蓋水、氣、土等多要素的生態環境保護地方性法規體系。三是利用市場手段鼓勵多元資本發展數字農業、鄉村旅游、風能光伏等綠色產業，加大新能源技術的研發和應用力度，推動生態產品價值實現。

三、新時代實施西部大開發戰略面臨的新變局

進入新時代，伴隨我國社會主要矛盾發生根本性轉變，進一步推動區域協調發展成為緩解發展不平衡不充分問題的重要手段。然而，與過去不同的是，新時代推動西部大開發的宏觀環境發生了根本性變化。一方面，中國式現代化建設總目標的確立、發展新質生產力和新時代高質量共建“一帶一路”為西部大開發戰略實施帶來了新的機遇；另一方面，國際地緣政治沖突、科學技術和高新產業競爭加劇，國內有效需求不足、產業轉型升級緩慢、債務風險凸顯等問題突出。這些新變化給持續深入推動西部大開發戰略，加快西部地區現代化建設步伐帶來了更多變局。

１．新時代西部大開發面臨的機遇

第一，中國式現代化建設總目標的確立為西部大開發戰略實施指明了方向。中國式現代化建設是黨的第二個百年奮斗目標，也是一百多年來中國人前赴后繼，努力實現中華民族偉大復興的中國夢。這一夢想既明確了從現在到２１世紀中葉我國經濟社會發展的總趨勢，也為西部大開發戰略未來十年的實施規劃了主要內容。同時，黨的二十屆三中全會進一步強調要完善實施區域協調發展戰略機制，健全推動西部大開發形成新格局。具體表現為：經濟實力、科技實力、綜合能力大幅躍升，西部地區人均國內生產總值邁上新的大臺階；實現高水平科技自立自強，建設創新型區域；建成西部特色現代化經濟體系，基本實現新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化；實現西部政府治理體系和治理能力現代化，全過程人民民主制度更加健全；在建成教育強國、科技強國、人才強國、文化強國、體育強國、健康中國方面有所作為，西部文化軟實力顯著增強；人民生活更加幸福美好，居民人均可支配收入再上新臺階，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展；全面形成綠色生產生活方式，西部生態環境根本好轉，美麗中國目標在西部基本實現；西部安全體系和能力全面加強。

第二，發展新質生產力的提出為西部大開發提供新的驅動力。大力發展新質生產力是習近平總書記基于推動高質量發展的現實需要所提出的具有引領性、全局性的核心目標任務。新質生產力由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級催生，其基本內涵是勞動者、勞動資料及勞動對象及其優化組合的躍升，以創新為顯著特征，以全要素生產力大幅提升為核心標志。顯然，發展新質生產力尤其離不開科技和人才要素的支撐。而西部地區科創資源極為豐富，擁有眾多國家級科研院所與全國重點實驗室，科研人才儲備充裕，具備良好的新質生產力研究與轉化基礎。大力發展新質生產力無疑將為西部大開發提供新的發展動能。一方面，以大數據、區塊鏈為代表的數字經濟呈現蓬勃發展態勢，正積極推動農業種植、煤炭開發、機械制造等西部傳統產業數字化轉型。西部地區通過大力開展依托基于互聯網、物聯網的新型基礎設施建設大幅度提升西部地區數字化發展潛力，為推動科技創新成果賦能傳統產業提供良好環境，進一步激發傳統產業依托新質生產力轉型發展的動力。另一方面，以新一輪技術革命為契機催生出低空經濟、智慧旅游等新產業、新場景及新業態。西部地區通過大力推動科創資源聚集形成創新成果轉化應用優勢，促進更多新興產品市場化、產業化。同時，光伏、電池、新能源汽車等新興產業也正加速在西部地區布局，助力西部構建綠色、智能、高效的現代化工業體系。大力孵化新質生產力有利于促進工業綠色轉型，為形成先進制造產業集群創造新條件。

第三，推動高質量共建“一帶一路”為西部大開發形成新空間。高質量共建“一帶一路”是推進中國式現代化建設的關鍵所在，更是西部地區擴大對外開放的重要機遇。當前“一帶一路”建設正進入高質量推進期，作為深受國際社會普遍歡迎的全球公共產品與國際合作平臺，其充分發揮了穩定全球產業鏈供應鏈方面的顯著優勢，在中國強大的全產業鏈供應體系支撐與“共建、共商、共享”的先進理念指引下為世界經貿合作注入更多確定性，必將吸引更多的國家和地區加入到共建“一帶一路”之中。在這一過程中，一方面，西部地區可以憑借地理空間鄰近、產業資源互補的先天優勢獲得更多與沿線國家開展產業投資與經貿合作的機會，依托中歐班列、中國—中亞峰會等既有雙邊多邊合作機制提升輸出能源裝備、機械制造等優質產能的能力，擴大西部傳統產業的海外貿易市場規模；另一方面，以大力發展新質生產力、打造數字絲綢之路為契機，拓寬與沿線國家在數字技術、新能源汽車、人工智能等新興領域的產業合作，通過加強“絲路電商”平臺建設與提升國內數字化營商環境吸引更多相關主體參與西部現代化產業體系建設，最終促進西部地區形成陸海內外聯動和東西雙向互濟的內陸開放新高地。可以預見，隨著未來更多的國家和地區參與到共建“一帶一路”之中，西部地區將獲得更大更廣泛的發展機遇，為西部大開發新格局的實現提供更大發展空間。

２．新時代西部大開發面臨的挑戰

從國際環境看，當前在逆全球化思潮與地緣政治沖突的影響下中國和平發展的外部形勢越發復雜嚴峻。以美國為首的西方國家基于打壓中國高新技術發展、阻礙產業結構升級的需要，持續利用貿易規制、地緣政治、國家安全等借口進行對抗。這無疑將嚴重影響相關國家對中國尤其是西部地區開展經貿投資與產業合作的力度及深度，不僅導致西部地區在未來開發中會失去一些開展多邊合作的機會，還可能使過去已經取得良好合作效果的部分國際產業投資項目也面臨能否可持續發展的問題。

從國內環境看，盡管宏觀經濟回升向好的基本態勢越來越明顯，但是依舊面臨產業轉型升級進展緩慢、國內國際雙循環新格局尚未形成、青年就業環境惡化等結構性挑戰。全面深化改革急需進一步激發新動能。具體來講，一方面，部分產業存在產能過剩且難以通過進一步拓寬國際市場充分釋放；另一方面，部分地區防范化解各類風險的壓力增大，房地產、地方債務、中小金融機構等風險持續惡化，特別是社會對經濟增長的預期明顯回落，這又反過來進一步加劇了有效需求不足的困境。

四、以５個轉型推動新時代西部大開發形成新格局

過去２５年的實踐證明，西部大開發戰略的實施對西部地區提升區域發展能級、推進基礎設施建設、構建現代產業體系、擴大多邊貿易開放、改善人民生活水平等發揮了重要作用，并為未來西部地區推進中國式現代化建設提供了強大持久的動力。與此同時，由于國內外發展環境與區域發展條件的變化，新時代推動西部大開發也面臨國際競爭加劇、增長預期不足、內部差距擴大等新問題、新挑戰。為此我們要及時轉變開發思路，推動西部大開發戰略向順應發展新質生產力與推進中國式現代化建設的內在要求轉型。要推動新時代西部大開發形成大保護、大開放、高質量發展的新格局，需要實現５個方面的轉型。

１．在開發目標上，由促進區域差距縮小向區域高質量發展轉型

作為中國區域協調發展戰略體系中的重要一環，西部大開發戰略最初的核心目標是縮小西部地區與東中部地區的經濟發展差距，并長期被視為提升國家經濟增長后勁、協調區域發展競爭力的有效手段。過去２５年來，黨和政府圍繞財政轉移、稅收減免、土地審批、項目承攬、人才培育等方面為西部地區提供優惠政策，通過加大基礎設施建設與基本公共服務力度引導相關資源向西部地區集聚，最終幫助西部地區快速擺脫了發展資源短缺、發展環境落后的不利局面，實現了經濟社會的快速發展。然而，在這一過程中，盡管也強調加強環境保護與確保生產安全，但是在縮小經濟發展差距的硬性目標引導下很難實現經濟發展與生態保護的兼顧、經濟發展與生產安全的統籌。同時，由于國內外經貿發展形勢與經濟發展客觀條件變化的影響，盡管在經濟增量上差距有所縮小，但西部地區與中東部地區在產業轉型升級、創新資源布局、體制機制改革等方面的差距還存在持續加大的態勢，甚至在西部地區內部也開始呈現西南與西北地區發展差距拉大的局面。這些都促使新時代推進西部大開發的戰略目標不應僅僅局限于縮小經濟發展差距的單一維度，而必須轉變為維度更加多元、更加系統的區域高質量發展目標。一方面把激發西部科技創新資源潛能、推進科技成果轉化落地作為核心任務，著力破除影響科創資源集聚、科技成果轉化的體制機制障礙，以科技創新賦能西部大開發；另一方面，統籌經濟發展和生產安全的關系，充分發揮西部地區在農產品生產、資源供應保障上的優勢，提升糧食、礦產、水資源等各類國家重點能源資源安全保障能力，確保產業鏈、供應鏈安全多元穩定，為構建新發展格局、實現高質量發展提供更多要素支撐。

２．在開發載體上，由發展特色優勢產業向構建現代化產業體系轉型

產業是西部大開發的核心載體，是西部地區提升區域競爭力的關鍵所在。過去２５年，西部地區依托自身地理區位、資源稟賦發展了包括農產品種植、裝備制造、能源開發、特色文化旅游等比較優勢產業，基本形成產業端分工合理、供應端穩定多元的西部特色產業體系。然而，伴隨國際產業鏈、供應鏈的深度調整與新一輪科技創新浪潮的不斷推進，這些嚴重依賴生產要素投入、基礎設施建設的傳統產業的未來潛力已不被市場看好，甚至在部分地區已經呈現出衰退跡象。更為重要的是，習近平總書記在二十屆中央政治局第十一次集體學習會議上強調，要加快發展新質生產力、扎實推進高質量發展，并提出以科技創新推動產業創新，改造提升傳統產業，培育壯大新興產業，布局建設未來產業，完善現代化產業體系。這就要求新時代西部大開發必須借助新質生產力賦能西部現代化產業體系構建。如果離開現代化產業體系的構建，西部大開發將是無源之水、無本之木。為此，一方面要繼續發揮傳統產業穩增長、穩就業、穩安全的重要作用，強化科技創新賦能傳統產業，持續推動當地資源型特色產業向數字化、智能化轉型，提供西部地區內生式發展效能；另一方面，加快培育和形成新質生產力，以推進大數據、信息技術為代表的新型基礎設施建設為契機著力孵化和催生新產業、新模式、新業態。通過新質生產力賦能勞動者素質提升、勞動資料升級、勞動對象創新，從而發展壯大新材料、生物醫藥、電子信息、航空航天等智能制造與數字新興產業集群，形成以科技創新、管理創新、金融創新、人力資源創新共同支撐，以現代化農業、現代化工業、現代化服務業為主體，以三次產業深度融合為特征的西部現代化產業體系，為西部地區高質量發展打造新引擎。

３．在開發方式上，由生態保護向全面綠色發展轉型

西部大開發的一個重要內容就是通過西部生態環境保護，為東中部地區提供強大生態屏障。在經歷２０多年實施退耕還林、退牧還草等生態環境保護政策以后，西部地區生態環境取得顯著改善，西北荒漠化治理取得重大成果，西南山地生態脆弱性得到有效扭轉。然而，在西部地區生態資源優勢得到發揮的同時，如何進一步促進西部地區將生態資源優勢轉化為高質量發展的新動能已成為新時代西部大開發面臨的重大課題。為此，新時代西部大開發要按照中央建設“美麗中國先行區，打造綠色低碳發展高地”的定位要求進一步推進全面綠色發展。一方面，繼續落實好“綠水青山就是金山銀山”的先進理念，深度推進傳統產業綠色化轉型，發展綠色低碳產業，促進生態產品價值實現，并通過加大重大生態系統保護與修復的資金投入筑牢國家生態安全屏障，以高水平保護支撐高質量發展；另一方面，加快推進生態產品開發與價值化工程，完善生態產品市場化的環境、政策與制度，大力推進水權交易、碳匯交易等生態產品交易市場建設，大力發展以林草產品為核心的多元化食物供給體系，促使生態產品價值化成為西部地區新的經濟增長點，實現全面綠色發展。

４．在開發機制上，由政府推進為主向政府與市場共同推進轉型

過去２５年西部大開發的中心任務是開展基礎設施建設、加強生態環境保護以及推進對外開放等，與此相適應采取以政府為主導推動西部大開發的機制。進入新時代，面對國內外形勢發生的深刻變化，西部大開發的中心任務也隨之進一步深化拓展。其中，最為核心的內容就是在發展新質生產力基礎上構建現代化產業體系。而要構建現代化產業體系就必須發揮市場機制的決定性作用。因此，新時代西部大開發在開發機制上要由以政府為主向政府與市場共同推進轉型。一方面，要繼續發揮好政府在完善基礎設施建設、推進生態環境保護、制定產業政策、擴大對外開放、實施民生工程等方面的重要作用，在西部大開發中讓“有為政府”變得更加“有為”，為發揮市場機制推動西部大開發的作用創造便利條件。另一方面，在現代化產業體系構建中要充分發揮市場配置資源的決定性作用，讓“有效市場”變得更加“有效”：一是建立健全市場交易的基礎性制度，完善人才流動和科技成果交易體制機制以及商品服務質量體系，規范市場監管行為，消除區域間生產要素流動的體制機制障礙，吸引更多的東中部科技人才、企業家、管理者及勞動者參與到西部現代化產業體系構建中。二是深化西部要素市場化改革，建立同西部現代化市場體系相適應的高水平市場體系和高標準市場設施，盤活西部地區自身的生產要素，并吸引更多勞動力、技術、資本等生產要素向西部地區流動，助推西部地區現代化產業體系構建。三是為經營主體營造良好的生產經營環境，吸引更多鏈主企業來西部地區投資建廠，推動西部特色產業鏈不斷發展完善。

５．在開放空間上，由擴大東部沿海開放向依托“一帶一路”建設加速內陸開放轉型

共建“一帶一路”對于促進西部地區擴大貿易投資空間、提升對外開放水平具有極其重要的作用。而加快基礎設施建設促進區域對外開放是過去２５年西部大開發戰略實施的核心任務。在中央統籌、各部委合力支持下，西部地區基礎設施建設取得巨大進展，以公路、鐵路、航空、地鐵為主體的互聯互通立體交通網絡已經初步形成，電子通訊、互聯網等通訊基礎設施條件得到大幅改善。而“一帶一路”倡議的提出進一步為西部地區提供了由開放“末梢”轉為開放前沿的歷史性機遇。借助高質量共建“一帶一路”東風，西部地區在繼續完善基礎設施建設的同時，也積極出臺了一系列有利于外商投資的政策措施，通過搭建外商直接投資平臺營造良好營商環境，順利實現對外貿易與吸引外資雙高峰，使其在中國對外經貿合作中的地位越來越高。相關數據顯示，２０２３年西部地區進出口規模達３．７萬億元，實際利用外資比例顯著升高。僅四川一省就有１４個世界５００強投資項目在省內落地生根。事實上，改革開放以來中國對外貿易的重心始終在東部沿海地區，但在當前美國等發達國家基于政治利益頻繁開展對華貿易戰的背景下，通過促進西部地區向中亞、西亞、東歐等地區開放不僅有利于西部地區自身對外開放水平提升，更能為應對中國優質產品在歐美市場受阻提供有效替代市場。因此，一方面要繼續與歐美國家加強在應對氣候變化、人工智能等方面投資交流合作，精心維護好和東部沿海地區已有的產業與技術合作成果；另一方面，要緊緊抓住與“一帶一路”沿線國家在數字基礎設施建設、智能裝備制造、新能源汽車等方面的戰略需求，發揮西部地區在相關產業行業中的區位、人才、資源優勢，通過將主要開放空間由東部沿海地區轉移到“一帶一路”沿線地區，真正促使西部地區形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局，打造新時代內陸開放新高地。

五、新時代西部大開發形成新格局的體制機制保障

推進西部大開發是十五屆四中全會以來黨中央立足于促進區域經濟協調發展、確保西部地區長治久安所作出的重大戰略決策。２５年來，西部大開發的實施從根本上改善了西部人民的生產生活生態條件，為西部地區實現快速穩定發展提供了根本動能。在新時代加快推動高質量發展、全面推進中國式現代化的背景下，推動新時代西部大開發形成新格局一方面契合構建新發展格局的目標需求；另一方面有利于破解當前發展面臨的困難與阻礙，促進區域協同發展。為此，應當從以下６個方面進一步全面深化體制機制改革，為新時代西部大開發形成新格局提供保障。

１．健全加強黨的全面領導體制為西部大開發提供根本保障

黨的領導是推進西部大開發形成新格局的組織保證與根本遵循。過去２５年西部大開發的實踐證明，要想取得區域跨越式發展歸根結底要依靠黨的領導。為此，西部地區黨委更應當把推動西部大開發形成新格局作為頭等政治任務完成。一方面，堅持黨中央對推動新時代西部大開發的集中統一領導，嚴格落實黨中央的重大決策部署，用足用實用細黨中央為新時代西部大開發制定與頒布的各項方針政策；另一方面，發揮各級黨委的核心堡壘作用與主觀能動性，結合各地實際情況謀劃出臺符合本地實際情況的落實措施，廣泛吸納群眾智慧、基層意見形成改革合力，在強化黨建的基礎上完善反腐與責任監督體制，為西部大開發早日形成新格局提供組織保障。

２．構建高水平社會主義市場經濟體制為西部大開發注入新動能

構建高水平社會主義市場經濟體制是激發西部地區市場潛能、推進西部地區現代化的核心舉措。在西部大開發２５年的實踐過程中，社會主義市場經濟體制發揮了重要的推動作用。而黨的二十屆三中全會進一步將其作為推進中國式現代化的重要保障。因此，新時代西部大開發應當發揮市場機制的核心引領作用，通過進一步深化西部地區各領域市場化改革，最終構建起符合西部地區發展相適應的高水平社會主義市場經濟體制，為形成西部大開發新格局注入新動能。一是堅持和落實“兩個毫不動搖”。一方面，通過強化戰略協同、推進結構調整、完善管理監管等方式增強國有資本與國有企業核心競爭力，做強做大做優公有制經濟；另一方面，通過破除市場準入障礙、開發重大科研基礎設施、完善融資支持制度等手段營造多主體公平競爭發展環境，弘揚企業家精神與健全民營企業治理監管機制，從根本上推動非公有制經濟持續健康發展。二是借助建設全國統一大市場機遇完善西部地區土地、資本、技術、管理、數據等生產要素市場配置制度，建立健全規則標準統一、銜接一體的要素流通體制，推動西部地區生產要素暢通流動合理配置。同時，堅持完善知識產權、信息披露等市場經濟基礎制度，進一步優化健全針對新業態、新場景的市場準入與企業退出制度，從根本上激發西部市場潛能，培育完整內需體系。

３．優化支持全面創新體制為西部大開發奠定競爭優勢

實現新時代西部地區持續發展離不開教育、科技、人才等要素的有力支撐。當前新一輪產業革命與科技浪潮持續加劇，面對人工智能、數字孿生、低空經濟等新場景、新業態不斷涌現以及培育和發展新質生產力的新要求，必須發揮好西部地區在高等學校、科研院所、高科技企業等方面的科研人才優勢，為西部大開發奠定競爭優勢。一是完善以高校為主體的基礎研究體制。通過改革優勢學科設置與財政資源布局，強化基礎、新興、交叉學科建設與拔尖人才培養，促進研究重點向世界科技前沿、國家重大需求、人民生命健康等領域轉變，形成鼓勵坐“冷板凳”的科研環境，引導基礎研究取得長期性、革命性突破。二是健全以企業為主體的科技創新體制。以科技領軍企業為依托完善產學研深入融合的體制機制，支持企業承擔國家重大科技攻關任務，扶持專精特新中小企業發展。三是構建與科技創新相匹配的科技金融與人才發展體制。一方面，構建重大科技創新與技術攻關任務的長期資本支持和風險分擔機制；另一方面，通過提升科技人員成果轉化收益分配比例調動積極性，完善西部地區人才培育、流動、評價及引進制度，為西部地區匯聚科創人才資源提供支持。

４．完善宏觀區域協調發展體制為西部大開發拓展新空間

完善宏觀區域協調發展體制對于推動西部大開發與國家其他發展戰略相協同具有關鍵作用。要形成西部大開發新格局不能僅僅依靠西部地區單獨推動，更要依托國家宏觀發展治理體系與其他地區發展規劃的密切配合。為此，一方面，西部地區應當深度融入國家發展規劃從而完善項目落地、利益共享等區域協同機制，借助國家財稅、金融、產業等領域的改革動力增強自身制度改革力度；另一方面，要重點強化與其他地區發展戰略的深度融合，最終形成主題功能完整、資源優勢互補的區域經濟布局與國土空間體系。

５．健全產業鏈供應鏈安全體制為西部大開發夯實產業基礎

確保產業鏈供應鏈安全穩定是推動西部地區產業轉型升級、構建現代化產業體系的重要任務與必然要求。當前外部發展環境不斷惡化、內部產業發展風險持續，統籌高質量發展和高水平安全成為國家發展面臨的重要考量。西部地區人口規模巨大，各類資源豐富，具備作為國家戰略腹地的顯著優勢。為此，西部地區應當把加快建設國家戰略腹地和關鍵產業備份作為新時代西部大開發的重要目標任務，一方面，依托當前西部地區在能源加工、裝備制造、信息材料等重點行業產業的發展優勢形成自主可控的產業鏈供應鏈體系，完善產業鏈供應鏈安全風險評估與應對機制，切實提升產業鏈供應鏈韌性；另一方面，為緩解東部地區土地等生產要素緊缺狀態，通過完善產業轉出地和承接地利益共享機制，促進產業在國內梯度有序轉移，在全國范圍內有效化解產業鏈供應鏈安全風險。

６．完善綠色低碳發展體制為西部大開發筑牢生態安全屏障

生態環境惡劣、污染防治困難既是長期制約西部地區發展潛力釋放的核心問題，也是西部地區為國家提供生態屏障的困難所在。黨的十八大以后，西部地區一系列重大生態系統保護與修復工程順利完成，生態治理取得顯著進展。但與實現中國式現代化的目標尚有不小差距，還面臨生態產品價值實現機制不完善等困難。為此，新時代推進西部大開發必須持續踐行“兩山”理論，堅持完善促進綠色低碳發展的體制機制。一方面，通過強化國土空間一張圖規劃、實施生態環境分區域差異化管理、加強自然資源監督管理等舉措，健全生態環境保護與治理機制；另一方面，在落實生態保護紅線的基礎上積極探索生態產品價值實現機制，通過綠色財稅、綠色金融等政策支持清潔能源、循環經濟等綠色低碳產業發展，確保西部地區成為國家生態安全屏障。

責任編輯：韓海燕