統籌國家安全與對外開放：外資安全審查制度的流變與中國因應

摘要：進入21世紀的第二個十年，隨著經濟全球化的發展和國際經濟秩序的變革，外資已成為推動世界經濟蓬勃發展的重要驅動力。為了維持國家安全與對外開放之間的動態平衡，各國紛紛著手構建外資安全審查制度。以美國為代表的發達經濟體的外資安全審查制度的流變，對我國境外投資布局和本國外資安全審查制度的構建具有重大影響。通過比較分析美、歐兩大發達經濟體外資安全審查制度的發展歷程和顯著特點，本文發現，盡管二者各具特色，但整體呈現出審查范圍擴大、審查力度強化等趨勢。反觀我國，外資安全審查制度的建立尚處于起步階段，在制度運行過程中，暴露出審查規則法律位階較低、審查標準缺乏可操作性，以及權利救濟機制缺失等問題。為此，我國應借鑒并批判吸收他國的有益經驗，加快構建和完善外資安全審查法律制度體系。同時，支持國內企業制定科學合理的應對策略，堅定維護我國的國家主權、安全和發展利益。

關鍵詞：國家安全；對外開放；外資安全審查制度；中國因應

中圖分類號：D996.4文獻標志碼：A文章編號：1003-5559-（2024）09-0028-07

基金項目：本文系2023年國家社科基金一般項目“全球武裝沖突地區中國海外投資法律保護問題研究”（項目編號：23BFX152）階段性成果。

作者簡介：蔣中麒（2000—），男，西安交通大學法學院碩士研究生，研究方向為國際投資法；杜娟（1987—），女，西安交通大學法學院副教授，研究方向為國際投資法。

一、問題的提出

進入21世紀的第二個十年，隨著經濟全球化的縱深發展和國際經濟秩序的結構性變革，對外投資與引進外資已成為世界經濟蓬勃發展的重要驅動力[1]。“外資”作為一種新的經濟成分，既能夠促進一國的經濟發展、技術革新，也可能引發市場壟斷、環境污染，甚至威脅國家安全等風險。為了維持國家安全與對外開放之間的動態平衡，各國紛紛著手構建外資安全審查制度（以下稱為“外資安審制度”）[2]。外資安審制度是各國外商投資監管體系中一個極具爭議但卻在不斷發展的制度，其既是平衡國家安全與經濟利益的調節器，也容易受到地緣政治、意識形態、經濟發展失衡等因素的影響，在一定程度上成為投資保護主義的“劊子手”[3]。

我國已進入建立健全外資安審制度的戰略關鍵期。2019年3月《外商投資法》的審議通過，以及2020年11月《外商投資安全審查辦法》（以下稱為“《安審辦法》”）的配套發布，標志著我國正式構建起具有中國特色的外資安審制度。值得注意的是，由于我國外資安全審查相關法律法規的出臺具有“急用先行”的特點，加之美、歐等發達經濟體對我國外資的“圍追堵截”，我國對外投資與引進外資面臨著系統性的制度性難題。實踐表明，總體國家安全觀推動中國特色國家安全理論和實踐實現歷史性飛躍，是新時代國家安全工作的根本遵循和行動指南[4]。為此，本文通過比較分析中國與美、歐兩大發達經濟體外資安審制度的發展歷程和顯著特點，總結我國外資安全審查實踐中面臨的制度性挑戰，并在總體國家安全觀的指導下，借鑒并批判吸收他國的有益經驗，提出我國的應對策略，堅定維護國家主權、安全和發展利益。

二、域外外資安審制度的演進與發展特征

（一）美國外資安審制度：開創歷史與嚴格審查

美國是世界范圍內最早實施外資安審制度的國家，可追溯至1917年《敵國貿易法》，該法案在戰爭或國家緊急狀態下賦予總統阻止敵對國家或實體收購美國企業的權力。1950年《國防生產法》進一步擴大總統的權限，授權審查可能對國家安全構成威脅的并購、收購或接管行為。1975年“第11858號行政令”發布，外商投資委員會（以下稱為“CFIUS”）正式成立，標志著美國開始建立以CFIUS為核心的外資安全審查體系。早期CFIUS的審查權限較為有限，但隨著“埃克森-弗洛里奧修正案（Exon-FlorioAmendment）”的通過，細化了外資安全審查的具體程序，并賦予總統認為必要時暫停或阻止相關交易的權力[5]。隨后，“伯德修正案（ByrdAmendment）”的通過，規定了特定情況下外資安全審查的強制性義務，增強了美國對外國政府持股企業并購美國企業的監管。2007年《外國投資與國家安全法》以法律的形式規范了外資安全審查的范圍和程序，并擴大了CFIUS的管轄權限。2018年《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA）進一步加強CFIUS的管轄權限，將審查范圍擴大至關鍵技術、關鍵基礎設施、敏感個人數據等領域，同時引入強制備案制度、“特別關注國家”條款、交易中止權等規定[6]。2023年“第14105號行政令”發布，要求建立專門的審查機制，針對來自中國內地及港澳特別行政區的投資進行特別審查。這一行政令體現了美國在中美地緣政治和技術競爭日益激烈的背景下，試圖通過具有“國別歧視性”的外資安審制度實現競贏中國、維護自身安全的目標。據此，美國外資安審制度呈現出以下特點：

第一，審查標準寬泛模糊。是否影響“國家安全”是外資安全審查的核心。從《敵國貿易法》到FIRRMA，美國從未對“國家安全”這一審查標準作出過清晰的界定。以FIRRMA為例，判斷外資交易是否影響“國家安全”的標準不僅關注“控制權”，還考慮外資交易是否影響或決定美國企業的重大決策。“國家安全”是一個筐，歧視性地對待資本自由化將會導致資本流動方向的扭曲，進而引發全球稀缺資源的配比失衡，導致整體福利水平的降低[7]。美國通過泛化“國家安全”概念，利用外資安審制度，推行霸權主義、強權政治。

第二，審查范圍不斷擴大。FIRRMA中列明了外資安全審查范圍，相較于其他法案，FIRRMA重點關注飛機制造、計算機存儲設備制造、導彈與航天器制導、核能發電等27個敏感行業。另外，FIRRMA強調對敏感信息的保護，防止外商濫用或非法傳輸敏感信息。例如，2019年11月，CFIUS以“保護美國國家和企業利益不受損害及維護美國用戶的數據隱私”為由對北京字節跳動公司并購美國Musical.ly開展安全審查，并對其作出強制資產剝離的決定。

第三，國別歧視性對待。本質上，美國外資安審制度的對象并非純粹的“外資”，而是源于特定國家的“外資”。FIRRMA中增加了“特別關注國家”條款，即表明或宣布其戰略目標為獲得關鍵基礎設施或關鍵技術，從而影響美國國家安全的國家。這一條款雖未直接提及中國，但在先前的FIRRMA草案中曾將中國列入“特別關注國家”。2018年7月，美國眾議院特別情報委員會召開的有關中國對美國科技威脅的聽證會中提出，“對中國發起的交易審查是CFIUS工作的重要部分，CFIUS有能力確保中國不通過并購增加美國國家安全風險”[8]。

（二）歐盟外資安審制度：多元治理與協同審查

歐盟一直奉行資本自由流動原則，在2019年《外商直接投資審查條例》（以下稱為“歐盟條例”）通過之前，歐盟尚未建立統一的外資安審制度，相關條款散見于歐盟法律文件的個別部分或成員國的國內法中，例如《歐洲聯盟運行條約》第六十四條、德國《對外經濟法》等。2017年德、法、意三國向歐委會提議，呼吁在歐盟層面加強對外資的監管，并推動建立統一的外資安審制度。至2019年3月，歐盟議會和歐盟理事會主席共同簽署了“歐盟條例”，此舉標志著歐盟內部首次確立了外資安全審查的“歐委會+成員國”合作監管框架。2020年3月，歐委會發布了《關于外商直接投資、第三國的資本自由流動與保護歐盟戰略性資產的指南》，旨在為成員國有效進行外資安全審查提供指引，并呼吁尚未建立外資安審制度的成員國構建全面的審查機制[9]。2024年1月，歐委會進一步發布“歐洲經濟安全一攬子計劃”，其中明確提出了確保所有成員國都建立外資安審制度、界定所有成員國外資安全審查最低范圍等一系列新舉措。據此，歐盟外資安審制度呈現出以下特點：

第一，建立“歐委會+成員國”模式。“歐盟條例”沒有采取歐委會集中審查的“一刀切”模式，而是建立起“歐委會+成員國”的雙重合作審查架構。在此框架下，歐委會有權以“安全或公共秩序”為由對外資發表意見，并允許成員國之間相互評議，同時要求成員國履行強制報告義務，但批準外資交易的決定權仍歸于各成員國。若歐委會依據“歐盟條例”認為外資存在或可能存在威脅歐盟的“安全或公共秩序”，可向接受外資的成員國出具意見。對正在進行、已經完成或計劃進行的外資審查項目，除接受投資的成員國以外，若其他成員國認為該投資波及或可能波及本國的“安全或公共秩序”，亦有權向該國發表評論。接受投資的成員國應當適當考慮歐委會的意見和其他成員國的評論，如果拒絕接受歐委會的意見，則應當作出合理解釋，但最終決定權仍屬于該國。值得注意的是，“歐盟條例”雖然不干涉或限制各成員國對其根本安全利益的保護，亦無權直接否定外資交易，但其已成為一種“軟法”，不斷限縮各成員國的最終決定權[10]。

第二，擴大外資安全審查范圍。依據“歐盟條例”，外資安全審查的范圍十分廣泛，涵蓋了外商多種形式的投資，包括國家實體在內的第三國投資者，以及在歐盟成員國內進行投資活動的企業之間建立的任何持久的廣泛投資[11]。“歐盟條例”對“安全或公共秩序”僅作出原則性規定，沒有設置外資安全審查門檻。而“安全或公共秩序”所涵蓋的事項已從傳統的政治安全、國土安全等領域延伸至經濟安全、科技安全、網絡安全等“新疆域”[12]。同時，“歐盟條例”也列舉了外資安全審查時需要考量的一系列因素，例如在關鍵基礎設施中增加了水、衛生、媒體、數據處理或存儲等因素；在關鍵技術和軍民兩用物品方面，強調了人工智能、半導體、網絡安全等因素；在關鍵供應品上，著重關注能源、原材料及糧食安全的保障，等。

第三，強化對國有企業的限制。隨著發展中國家大量國有企業資本涌入歐洲市場，歐盟日益擔心這些國有企業可能會破壞公平競爭環境，并對“安全或公共秩序”構成潛在威脅。因此，歐委會在進行外資安全審查時，將重點關注“第三國政府（包括國家機關和軍事機構）直接或間接控制的投資者因素”。針對中國，歐盟在多項涉華文件中指出，中國國有企業的投資活動不僅導致歐盟企業利益受損，還因采用不當手段危害了歐盟的市場秩序。歐盟方面認為，國有企業投資并購背后往往有“看不見的手”在操縱，其戰略意圖明顯。然而，這種看法顯然是歐盟方面的主觀臆測，過度解讀了政府和企業之間的關系，錯誤地將政府通過合理合法方式對企業的支持視為所謂的“政府控制”，這實際上是對企業正常投資交易行為的一種歧視或差別化對待。

三、我國外資安審制度的現實困境與制度瓶頸

（一）我國外資安全審查的立法沿革

相較于美、歐等發達經濟體，我國外資安審制度的發展相對滯后。2002年《指導外商投資方向規定》首次將可能威脅國家安全的外商投資項目列入禁止類項目，標志著我國著手構建具有中國特色的外資安審制度。至2006年，《外國投資者并購境內企業規定》對外資安全審查的含義作出明確界定，并細化了外商投資的申報流程與審查范圍。2008年《反壟斷法》的出臺，首次以“法律”的形式設立了“國家安全審查”條款。隨后發布的《商務部實施外國投資者并購境內企業安全審查制度的規定》《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》規定了外資安全審查的機構、程序和相關機制，“我國首個正式的外資安審制度登場”[13]。2015年通過的《國家安全法》提出了在國家層面建立正式的外資安審制度的設想。依據《外商投資法》第三十五條：“對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查”，標志著我國外資安審制度的正式建立，構建起“準入前國民待遇+負面清單制度+外資安審制度”的新型外資監管體制[13]。2020年12月，在系統總結過去十余年外資安全審查工作經驗的基礎上，國家發改委和商務部聯合發布了《安審辦法》，進一步明確我國外資安全審查的程序，并對我國外資安審制度的具體內容進行了部分調整，成為我國外資安全審查法律體系建設中的重要組成部分，具有里程碑意義。

（二）我國外資安審制度的現實瓶頸

1.外資安全審查規則法律位階過低

作為我國外資安全審查法律體系核心的《安審辦法》，是國家發改委和商務部聯合發布的部門規章。從行政法角度看，外資安全審查屬于行政許可中的一類程序，而依據《行政許可法》第十四條，作為部門規章的《安審辦法》一般不能夠設定行政許可，且只能在特定情形下設定臨時性行政許可，因而存在立法上的合法性疑問。另外，外資安全審查在我國已實現常態化，僅以部門規章來規范外資安全審查不符合監管常態化需求，并且存在著潛在的規則之間相互沖突、相互割裂的情況。當外資安全審查已經被明確載入《外商投資法》，規定著具體操作規則的《安審辦法》的效力位階卻無法保持與其內容重要性相匹配的效力層級[14]，這無疑會消損我國外資安審制度的權威性。

2.外資安全審查標準缺乏可操作性

《安審辦法》將外資安全審查標準概括表述為“影響或可能影響國家安全”，但“國家安全”這一概念不是靜態的，而是伴隨著時代的發展不斷變化的，因而外資安審制度天然是一種標準不明且不具有高度透明性的機制，在具體實踐中極易引發審查權的濫用問題。除此之外，對“實際控制權”的判斷同樣是我國外資安審制度中重要的審查標準。雖然《安審辦法》第四條對“實際控制權”作出了量化規定，但外資潛在威脅的識別和解決十分復雜，需要多部門的協調和配合。另外，《安審辦法》對部分審查因素沒有加以清晰界定，并且尚有一些重要的審查因素未被列入。一方面，諸如“重要農產品”“重要能源和資源”“重要基礎設施”等抽象概念沒有進一步明確，既容易導致審查機構在進行審查時無所適從，也可能引發審查機構的權力尋租問題[15]。另一方面，尚有一些重要的審查因素未被納入審查標準。例如，我國在面臨外商通過投資活動獲取關鍵行業或敏感部門的關鍵數據信息時，對這一行為可能引發的安全問題重視不足。換言之，“關鍵數據信息”未被正式列入審查標準[16]。

3.外國投資者缺少權利救濟機制

依據《外商投資法》第三十五條：“依法作出的安全審查決定為最終決定”。從表面上看，這一規定意味著審查機構作出的外資安全審查決定能夠豁免于行政復議和行政訴訟，使外國投資者喪失權利救濟渠道。審查機構作出附條件通過審查或禁止投資的決定本質上屬于“具體行政行為”，而行政復議和行政訴訟作為對具體行政行為的內部與外部糾錯監督機制，將其豁免于行政復議和行政訴訟既有違背程序正義之嫌，也嚴重侵犯了當事人合法的程序權利[8]。而依據《外商投資法》第二十六條，外商投資企業或其投資者認為行政機關及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益的，可以通過外商投資企業投訴工作機制申請協調解決。外商投資企業或者其投資者認為行政機關及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益的，除依照前款規定通過外商投資企業投訴工作機制申請協調解決外，還可以依法申請行政復議、提起行政訴訟。《安審辦法》作為《外商投資法》的下位法理應受到約束，只是由于外資安全審查是一種專業性極強且與政治牽連的問題，“法院缺乏足夠的信息和認知能力來處理這類爭議，即使賦予法院最終決定權，其象征意義也大于實際功效”[17]。

4.外資安全審查監督問責機制缺位

《安審辦法》中雖然增加了外資安全審查決定的監督執行和違規處理規定，但監督問責機制缺位的問題依舊存在。依據《安審辦法》第三條，負責組織、協調、指導外資安全審查工作的工作機制辦公室設在國家發改委。國家發改委有權對工作機制辦公室進行監督，但國家發改委又是牽頭機構，當決定權與監督權集于一身，“既是運動員，又是裁判員”，其監督職能很難有效發揮。然而，作為牽頭機構的國家發改委和商務部又是國務院內級別相同的兩個部門，極易出現權責不清、相互推諉的情況，導致外資安全審查程序不當拖延，損害外商的合法權益。對工作機制辦公室而言，由于外資安全審查案件紛繁復雜、種類眾多，如果缺少完善的監督問責機制，加之不同類型的工作機制辦公室難免出現左支右絀的情況，極易影響外資安全審查工作的公正性、合理性與科學性，與促進外商投資、有效防范和化解國家安全風險的目標背道而馳[18]。

四、我國外資安審制度的戰略布局與制度優化

（一）健全法律體系：細化標準與提升透明度

1.細化外資安全審查標準

外資安全審查的透明度，尤其是審查標準的透明度不僅是外商的期待，更是國際社會的要求。《安審辦法》規定的外資安全審查標準包括“國家安全”與“實際控制權”兩方面。在“國家安全”方面，必須堅持必要性原則，遵循“安全優先，兼顧效率”的價值理念，避免泛化“國家安全”概念[19]。據此，建議繼續沿用《安審辦法》類型化考量因素的方式，進一步明確重要農產品、重大裝備制造、關鍵技術等中“重要”“重大”“關鍵”的含義，并順應時代要求，將“公共衛生事件”“生態環境安全”“數據信息安全”等納入考量因素。另外，針對以美國為首的發達經濟體對我國企業投資實施的歧視性審查，我國可以考慮根據“對等原則”將外資國別納入考慮因素。在“實際控制權”方面，應進一步量化“表決權”，增加“表決權”份額的判斷標準，特別是同股不同權可能產生外商的股權低于50%，但其擁有能夠支配公司的表決權的情況下。可以根據行業特點，將股權占比50%的標準下降至更低，例如25%。另外，我國可以考慮推行“黃金股”制度，在國有企業市場化過程中，我國政府保留持有特殊一股（或少數股），并賦予這特殊一股（或少數股）特殊的權力，這種特權股超越了一股一票的規則，賦予政府有期限或無期限在特殊事物上的投票權。

2.設置權利救濟機制

依據《外商投資法》第三十五條，我國目前尚未明確外資安全審查決定的可訴性，即不能就外資安全審查提起行政復議與行政訴訟。從短期看，由于外資安全審查高度專業、極其復雜、涉及政治，我國部分行政機關或法院沒有能力對其進行審查，“不可訴模式”符合我國國情，有利于維護外資安全審查決定的穩定性與權威性。但從長期看，建議采取“實體不可訴+程序可訴”模式。外資安全審查程序的合法性屬于法律問題，非政治問題，需要遵循程序正義原則，不能讓審查程序變成“不受司法管轄的黑匣子中的秘密程序”[20]。因此，我國可以采取由人民法院對外資安全審查程序的啟動、決定是否符合法定程序等程序性問題進行審查的方式，將此類案件交由高級以上人民法院，對審理過程進行嚴格保密，賦予外商權利救濟的途徑[21]。

3.建立監督問責機制

權力是把雙刃劍，權力運行需要制約和監督。首先，當外資安全審查“閉門造車”時，審查程序的秘密性極易引發審查機構權力尋租的可能性。因此，監督問責機制的基礎是“信息公開”。“信息公開”意味著外商和公眾對審查機構、審查內容、審查程序等具有知情權，審查機構在進行外資安全審查時，除依法需要保密的信息外，應當及時公開其他相關信息，具體內容不限于個案的具體案情、年度審查案件數量、審查分布行業情況等[22]。其次，監督問責機制的核心是“內部監督”。為了提高內部監督的有效性，建議引入內部備案報告機制，工作機制辦公室作出的外資安全審查決定應向國務院備案，將外資安全審查工作情況定期向主管部門、國務院提交報告，保證外資安全審查工作在監督下正常運行[23]。最后，監督問責機制的關鍵是“外部監督”。受“科層制”的影響，“內部監督”的有效性總會因上下級關系、領導與被領導關系有所減損，因此“外部監督”至關重要。全國人大及其常委會是我國最高層次的監督，工作機制辦公室應當向全國人大及其常委會提交外資安全審查工作年度報告，并接受其質詢。另外，外資安全審查需要重視社會監督，工作機制辦公室應當發布年度外資安全審查報告，將非保密信息向社會公布，接受社會監督，形成全面覆蓋、權威高效的監督體系。

（二）企業應對策略：規避風險與多元化投資

1.拓展多元化投資目標

隨著美歐等發達經濟體不斷降低外資安全審查標準、擴大外資安全審查范圍，我國企業在這些國家或地區進行投資將面臨巨大的合規風險。因此，應適時改變投資戰略，拓展多元化投資目標，逐步將投資轉向審查比較寬松、歡迎外資并希望以此拉動經濟和就業的國家或地區。可以借助“一帶一路”倡議、RCEP等加強與“一帶一路”沿線國家（例如阿聯酋、阿曼、阿塞拜疆等）、RCEP成員國（例如文萊、柬埔寨、老撾等）的國際投資合作，促進企業投資目的地多元化，積極打造國際投資合作平臺。另外，對于敏感領域的投資，各國的審查都較為嚴格，此時可以選擇相關上下游產業中限制較小的領域進行投資，減少歐美發達國家限制我國外資的不良影響，提升對外投資的效率與效能。

2.善于利用外資安全審查程序

面對各國復雜的外資安審制度，我國企業在對外投資前應加強“盡職調查”。在投資準備階段，需要依據自身性質進行充分的自我評估，尤其是投資標的涉及軍事[12]、國防、關鍵技術等敏感領域，聘請專業法律顧問，主動與東道國外資安全審查機構進行非正式接觸與溝通，深入研究該國外資安全審查標準與范圍，依據法律規定準備相關申請材料，提前確定補救措施和應急方案，盡量避免因對外資安全審查風險評估不足而造成不必要的“沉沒成本”。增強主動申報意識，避免因審查機構的追溯權、域外管轄權而影響投資計劃的正常進行。為了減少東道國的國別顧慮，既可以主動提供相關資料，闡明企業與政府的關系，也可以聯合東道國或第三國企業制定統一、靈活的投資策略。在正式審查階段，要善于利用緩解協議提高外資安全審查通過率，接受東道國外資安全審查機構提出的合理要求，盡可能消除其對中國投資安全性的顧慮，但是一定要注意評估緩解協議的可執行性與執行成本。遭受外資安全審查不公平待遇時，應當及時尋求東道國國內司法救濟，也可以向中國政府求助，通過外交途徑維護自身合法權益，必要時還可以考慮利用WTO爭端解決機制將外資安全審查爭議提交至國際爭端解決機構處理[12]。

3.提高企業自主創新能力

美、歐等發達經濟體通過強化外資安全審查，特別是在關鍵技術、關鍵基礎設施領域，對中國企業的投資形成了“實質性限制”。這一限制不僅是對我國對外開放的抑制，更是對我國科技崛起的打壓。因此，解決關鍵核心技術“卡脖子”難題是打破美、歐等發達經濟體外資安審制度“圍追堵截”的關鍵，也是提高我國企業自主創新能力、增強國際市場競爭力的手段。首先，自主創新是應對外資安全審查壁壘的核心戰略。要積極落實國家對創新的優惠政策，引導企業加大研發投入，鼓勵企業進行基礎性前沿研究，并在“卡脖子”技術領域開展技術攻關，降低對外部技術的依賴，實現技術自立自強。其次，積極布局自主創新平臺和基礎研究設施。通過整合國內外創新資源，與國家實驗室、高水平大學、科研機構等建立合作機制，形成科技創新聯合體。另外，應高度重視人才的培養和引進，特別是鼓勵科技領軍人才在高校、科研機構和企業之間自由流動。實施靈活的人才引進政策和人才培養機制，培養或引進一批具有前瞻性和全球競爭力的創新型人才[26]，為企業提供持續的技術支持和智力保障。最后，應從長遠的戰略角度出發，加快關鍵核心技術自主研發，加強與國際科技力量的合作，構建新型國際科技合作關系[25]。積極融入全球分工與合作體系，尋求與更多非西方國家和新興經濟體的合作機會，形成多元化的技術合作渠道，突破外資安審制度帶來的限制，為我國企業走向世界開辟更廣闊的道路。

五、結語

一國本無義務讓外資進入并給予外資優惠待遇[16]，但一國想要發展經濟，就必須以開放的姿態主動融入經濟全球化，而投資是極為重要的手段[27]。我國在推動高水平對外投資的同時，也在穩步推進外資管理制度改革。外資安審制度是我國抵御外部風險、捍衛國家主權、維護國家安全的第一道屏障[28]。《外商投資法》《安審辦法》的頒布實施既彌補了我國外資安審制度專門性法律規范的缺失，也適應了世界范圍內外資安全審查的新變化，對推進外資安全審查法治化建設具有重要意義。本文在“總體國家安全觀”的指導下，運用比較研究方法，詳細論述了美、歐兩大發達經濟體外資安審制度的發展歷程和制度特點，立足中國實際，在闡釋我國外資安審制度立法沿革的基礎上，分析我國外資安審制度面對的制度性挑戰，并相應地提出加快推進我國外資安審制度法律體系建設、支持企業制定應對外國外資安全審查的策略兩項戰略應對策略，以期為深入理解、準確把握、全面貫徹我國外資安審制度，加強對國際新形勢下我國對外投資法律風險防控，推動我國實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全發展[29]，維護國家安全和發展利益貢獻力量。

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CoordinatingNationalSecurityandOpening-up：TheEvolutionoftheForeignInvestmentSecurityReviewSystemandChina'sResponse

JIANGZhongqi，DUJuan

（Xi'anJiaotongUniversity，Xi'anShanxi710049，China）

Abstract：Enteringtheseconddecadeofthe21stcentury，withthedevelopmentofeconomicglobalizationandthetransformationoftheinternationaleconomicorder，foreigninvestmenthasbecomeanimportantdrivingforceforthevigorousdevelopmentoftheworldeconomy.Tomaintainadynamicbalancebetweennationalsecurityandopening-up，countrieshavebeguntoestablishforeigninvestmentsecurityreviewsystems.TheevolutionofforeigninvestmentsecurityreviewsystemsindevelopedeconomiesrepresentedbytheUnitedStateshashadasignificantimpactonChina'soverseasinvestmentlayoutandtheestablishmentofitsownforeigninvestmentsecurityreviewsystem.Bycomparingandanalyzingthedevelopmentprocessandsalientfeaturesoftheforeigninvestmentsecurityreviewsystemsofthetwomajordevelopedeconomies（theUnitedStatesandEurope），thispaperfindsthatalthoughtheyeachhavetheirowncharacteristics，theygenerallydemonstrateatrendofexpandingthescopeofreviewandintensifyingscrutiny.Incontrast，theestablishmentofaforeigninvestmentsecurityreviewsysteminChinaisstillinitsinfancy.Duringtheoperationofthesystem，problemssuchaslowerlegalhierarchyofthereviewrules，thelackofoperabilityofthereviewstandards，andthelackofarightreliefmechanismhavebeenrevealed.Therefore，Chinashouldlearnfromandcriticallyabsorbtherewardingexperiencesofothercountriestoacceleratethedevelopmentandimprovementofthelegalsystemofforeigninvestmentsecurityreview.Atthesametime，itshouldsupportdomesticenterprisesinformulatingscientificandreasonablecopingstrategiestofirmlysafeguardChina'snationalsovereignty，securityanddevelopmentinterests.

Keywords：nationalsecurity;opening-up;foreigninvestmentsecurityreviewsystem;China'sresponse

（責任編輯：劉睿智）