盤活基層、激活社會：公共文化設施所有權和使用權分置改革研究

[ 摘 要] 公共文化設施所有權和使用權分置改革是我國推動公共文化服務高質量發展的關鍵制度探索，對于深化公共文化設施社會化運營具有重要意義。社會化運營地方探索中面對和解決的若干關鍵問題包括社會化運營秉持何種基本原則，哪些設施是社會化運營的主要對象，社會化運營中政府責任如何體現，社會化運營有哪些主要運營模式，如何開展普惠性非基本公共文化服務，等等。在社會化運營探索基礎上開展兩權分置探索，應當注意：改革方向上，走向更深層次的關系調整；實現路徑上，鼓勵先行地區進一步探索；實踐重點上，以基層為主穩步開展改革；經驗借鑒上，分析考察體育場館、國有博物館等相關領域的經驗。

[ 關鍵詞] 所有權和使用權 兩權分置 公共文化設施社會化

[ 中圖分類號] G249.2 [ 文獻標志碼] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20241677

[ 本文引用格式] 肖鵬， 淳靖. 盤活基層、激活社會： 公共文化設施所有權和使用權分置改革研究[J]. 圖書館建設，2024（5）：51-59.

0 引 言

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“推進公共文化設施所有權和使用權分置改革”[1]，明確將公共文化設施所有權和使用權分置改革（以下簡稱兩權分置改革）作為深化文化體制機制改革的重點方向之一。推進兩權分置改革，是從權利層面明確改革方向，對于進一步深化公共文化設施社會化運營具有深遠意義。事實上，在與公共文化設施有著千絲萬縷聯系的公共體育場館領域，此前已先一步進行了所有權和經營權分離改革的探索；而本身就是公共文化服務體系一部分的博物館領域，此前也設置了“資產所有權、藏品歸屬權、開放運營權分置改革試點”[2]，它們都旨在緩解設施利用率不高、效能不佳等難題[3]。

隨著公共文化服務體系建設持續推進，公共文化設施的數量不斷增多。然而，設施總量和面積的增加并不能直接轉化為服務效能的提升，尤其在基層和農村區域，存在大量設施“未得其用”甚至“建而無用”“閑而未用”的狀況[4]。可以說，自2005 年以來，我國公共文化設施網絡建設逐步實現全覆蓋，但“重建設、輕運營”的現象也愈加凸顯，設施閑置、服務單一、活力不足等問題日益嚴峻[5]。面對這一系列問題，公共文化設施社會化運營作為一種解決思路應運而生。2015 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》提出，“創新公共文化設施管理模式，有條件的地方可探索開展公共文化設施社會化運營試點，通過委托或招投標等方式吸引有實力的社會組織和企業參與公共文化設施的運營”[6]，鼓勵通過引入社會化運營主體的方式來激活公共文化設施。《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《保障法》）提出，“國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織興建、捐建或者與政府部門合作建設公共文化設施，鼓勵公民、法人和其他組織依法參與公共文化設施的運營和管理”[7]；《中華人民共和國公共圖書館法》第四條又進一步明確鼓勵社會力量參與公共圖書館建設。作為文化領域“基本法”的“兩法”確立了鼓勵社會力量依法參與公共文化設施運營和管理的法律基礎，為激活公共文化設施的重要舉措提供了有力支撐。此后，《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》等文件都延續這一思路，強調穩妥推進基層公共文化設施社會化管理運營。

在上述法律法規和規劃文本的支持下，部分先行地區開始了社會化運營的實踐探索。2021 年，北京市東城區制定了《東城區公共文化設施社會化運營全過程管理辦法》[8]，從全過程監管的層面完善公共文化設施社會化運營；成都市在《關于推進基層公共文化體育設施社會化管理工作的指導意見》[9] 中，提出以人為本、政府主導、專業服務和科學考核等原則，建立規范透明、權責明確、管理到位的基層公共文化體育設施社會化運營工作機制。2022 年底，廣州市文化廣電旅游局與本課題組共同起草了《廣州市公共文化設施社會化運營指導意見（試行）》。經過一年左右的試行和跟蹤反饋，該文件以《廣州市關于推動社會力量參與公共文化設施運營的實施辦法》（以下簡稱《廣州辦法》）為名正式發布[10]，鼓勵社會力量通過多種模式參與公共文化設施運營，同時厘清了基本公共文化服務、普惠性非基本公共文化服務以及公共文化輔助性服務的邊界，形成了一套較為完善的運營管理模式。

在上述背景下，二十屆三中全會指明了公共文化設施兩權分置的改革方向，為公共文化設施的創新運營和管理注入全新動力。本文從社會化運營地方探索已解決的一些主要問題入手，進而探討兩權分置應該如何在這一基礎之上“再前進”，初步提出若干響應改革的策略舉措，以供學界業界批評研討。

1 社會化運營地方探索中面對和解決的若干關鍵問題

在我國推進服務型政府建設、加強社會管理和公共服務職能的過程中，政府和社會關系的調整是關鍵議題之一。從公共文化服務體系建設之初至今，“政府主導，社會力量參與”的基本原則一直未曾動搖，但政府如何主導、社會又如何參與，無疑需要在體系建設中持續摸索、持續完善。近年來，我國的公共文化服務社會化進程不斷加快，各地在政府購買公共文化服務、基層社會化管理運營、公共文化新空間建設以及文化志愿服務等方面取得了長足進展[11]，社會化規模不斷擴大、建設模式日趨多元，更重要的是，隨著行業對“如何主導”與“如何參與”問題的認知日益深化，社會力量參與的相關機制也在日益完善。

由于設施涉及公共文化服務體系中最基礎、最顯眼的陣地問題，公共文化設施社會化運營機制的探索，引發學界、業界的高度關注，是社會力量參與領域最受關注也爭議極多的課題。 社會化運營的核心目的，是要盤活設施、提高效能，但在這一過程中不得不厘清許多模糊的邊界，包括社會化運營的原則、范圍、模式、服務類型等。“十四五”時期各地所出的社會化運營制度文件，主要為上述問題提供了初步的回答，成為進一步推進兩權分置改革任務的前提。

1.1 社會化運營秉持何種基本原則？

明確推進公共文化設施社會化運營的基本原則，清晰認識社會化運營的內在屬性，是健全社會化運營制度的核心。堅持公益性、普惠性和持續性，是設施社會化運營的三個基本原則。這三個原則處于一個以“政府”和“社會”為兩端的光譜之上：

首先，只有落實了公益性，才能體現政府的保障和責任、才能體現政府主導，回應公共文化設施“如何公共”的問題。社會化運營對公益性原則的遵循，主要在兩個方面：一是社會化運營的前提是保障基本公共文化服務免費或優惠供給，二是即便開展其他非基本服務，公共文化設施仍應該以基本公共服務作為主要職責。

其次，普惠性原則實際上是在公益性基礎上，讓設施面向社會需要“往前一步”，擴大文化資源的優質供給。普惠性原則是從民眾享有的角度對公共文化設施的服務提出要求——只要是公共文化設施提供的服務，不管實際供給者是政府抑或社會力量、不管是基本抑或非基本，都必須體現普惠特質。這一原則為后續回應“如何開展普惠性非基本公共文化服務” “社會化運營以何種模式運營”問題等確立了方向。

最后，持續性原則進一步闡明了公共文化設施為何要“社會化”，在擴大優質供給之外，社會化的另一個目的是讓全社會共同參與、共同維護，保障可持續發展。如何以“政府主導”替代“政府包辦”，充分運用社會力量保障公共文化設施，特別是基層設施的運轉資源，實現文化空間的重復利用和服務內容的創新拓展，本來就是社會化運營的題中之意。但如果沒有以公益性和普惠性為引領，很可能扭曲“可持續”的意圖和目標——例如，個別地區早年投入較大資源建設的大型公共文化設施，當時沒有考慮到可持續運營的問題，如今便試圖以社會化運營為名、行場地出租之實，以此收回成本或免去保障責任，無疑從根本上違背了社會化運營的內涵。

舉凡政策文件都有原則，原則并非空話，而是后續機制的創新方向指引；反之，只有原則也是不夠的，有落實原則的條款或機制。與1.1 相比，1.2 到1.5 涉及的是原則之下更明確、更具體的機制內容。

1.2 哪些設施是社會化運營的對象？

厘清設施的范圍是實施社會化運營的前提。因此，首先要明確何為公共文化設施。根據《保障法》第十四條，公共文化設施“主要包括圖書館、博物館、文化館（站）、美術館、科技館、紀念館、體育場館、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心、老年人活動中心、鄉鎮（街道）和村（社區）基層綜合性文化服務中心、農家（職工）書屋、公共閱報欄（屏）、廣播電視播出傳輸覆蓋設施、公共數字文化服務點等”[7]。但在實踐中，一般意義上的公共文化設施多指向文化部門主管的圖書館、文化館、博物館等，我們常稱為“小公共文化”；而《保障法》所規定的范疇，則是所謂的“大公共文化”，其中如科技館、工人文化宮等設施并非由文化主管部門負責，往往容易在公共文化服務體系建設中被遺忘或忽視。

為了厘清社會化運營的對象，《廣州辦法》在起草時，從“大公共文化”的角度出發將公共文化設施分為五類：（1）公眾認知程度最高的，主要由文化部門主管的、縣級以上的公共圖書館、文化館、博物館（紀念館）、美術館。與此同時，在廣州本地數量不多且屬于一類事業單位的科技館也在此類。（2）“兩宮兩中心”，即工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心、老年人活動中心，它們一般由工會、共青團、婦聯等群團組織主管，不過也有一些特殊情況，如廣州部分青少年宮就屬教育系統，而某些老年人活動中心則屬街道管轄。（3）基層公共文化設施，包括鄉鎮（街道）和村（社區）基層綜合性文化服務中心及其他履行同類職能的基層公共文化設施。（4）體育場館與設施，其中的主體是公共體育場館，也包括部分學校或其他機構可以免費向社會開放的體育場館和設施。（5）法律、法規規定的其他公共文化設施，如當前情況比較復雜的公共文化新空間，還有未來可以被歸入基層公共文化設施但尚未明確的社區公建配套空間等。

上述情況復雜如斯，通過以文化系統為主導、與各系統深度協調。在當前廣州的社會化運營機制和實踐中，大體形成了以下共識：對于第一類，由于制度保障較為完善，相關機構擁有較為充足的人財物，一般不鼓勵采用社會化運營；對于第四類，由于國家體育總局以及相關部門早前已經有較為明確的規定，一般另行參照或制定相關管理辦法；而第三類作為社會化運營的重點對象，普遍沒有疑問，早在2015 年10月，國務院辦公廳印發的《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》就提出“通過委托或招投標等方式吸引有實力的社會組織和企業參與基層文化設施的運營”[11]。值得一提的是第二類和第五類，其中有相當一部分的設施也可以歸入文化站、綜合性文化服務中心等基層公共文化設施的行列，最典型者如公共文化新空間；而市區級的科技館、工人文化宮等，則根據各地情況不同，可以因地制宜、因館制宜考慮是否實施社會化運營。

上述“五分法”的意義，不僅在于推進分類管理，更重要的是倒逼地方政府和相關部門明確工人文化宮、青少年宮乃至于近年興起的公共文化新空間等的性質——這些設施傳統上被排除在公共文化服務體系話語之外，但法定意義上又理當屬于公共文化設施，如今徘徊于灰色的管理地帶——通過規范化管理將它們納入公共文化服務體系之中，無疑有助于厘清邊界，壯大服務力量。

1.3 社會化運營中政府責任如何體現？

正如上文所提到的，公益性的背后是政府責任。在社會化運營中體現政府責任，至少需要覆蓋三個維度：

其一，政治引領與價值引導。《保障法》第三條指出，“公共文化服務應當堅持社會主義先進文化前進方向，堅持以人民為中心，堅持以社會主義核心價值觀為引領；應當按照‘百花齊放、百家爭鳴’的方針，支持優秀公共文化產品的創作生產，豐富公共文化服務內容。”[7] 只要相關設施屬于公共文化設施范疇，不管是否社會化，政府和相關機構都必須保證其服務和產品供給符合該條款原則，確保文化安全、弘揚社會主義核心價值觀。

其二，明確基本公共文化服務內容。政府保障人民群眾的基本文化權益，這一權益首先對應的就是公共文化設施提供的基本公共文化服務。《保障法》建立了基本公共文化服務標準制度，其中，第五條提到“國務院根據公民基本文化需求和經濟社會發展水平，制定并調整國家基本公共文化服務指導標準。 省、自治區、直轄市人民政府根據國家基本公共文化服務指導標準，結合當地實際需求、財政能力和文化特色，制定并調整本行政區域的基本公共文化服務實施標準”[7]。第二十八條又明確“設區的市級、縣級地方人民政府應當根據國家基本公共文化服務指導標準和省、自治區、直轄市基本公共文化服務實施標準，結合當地實際，制定公布本行政區域公共文化服務目錄并組織實施”[7]。但在各地落實的過程中，這一機制還有許多優化的空間。例如，許多地區發布“公共文化服務目錄”和“實施標準”的主體并非是人民政府而是文化主管部門，因此，文化主管部門管轄之外的科技館、工人文化宮等，這些機構的基本公共文化服務的職責并不明確，這才導致了1.2 中提到的相關問題。社會化運營的關鍵點之一，就是允許運營主體開展普惠性非基本公共文化服務，如果無法理清“基本”，那又何談“非基本”？正因如此，把內涵模糊、言之不明的基本公共文化服務內容清晰化、條理化、定量化，無疑是社會化運營機制建設的題中之意——這恰恰呼應了1.1 中公益性在先、普惠性與持續性在后的原則。

其三，通過規范的方式引入社會力量，履行相應的管理與保障責任。在公共文化設施社會化運營的過程中，一般可以采用政府購買服務、公私合作經營（如PPP模式）、社會合作等不同方式，不管是什么方式，都須合乎法律法規以及相關政策要求，明確政府方、社會方的權責范圍。《保障法》以及相關法律法規中對政府責任的要求，不會隨著社會化的過程簡單轉移到社會力量身上，政府依然要堅持發揮主導和保障作用——例如，《廣州辦法》第十六條就明確提出，“社會力量參與整體運營的公共文化設施實施免費開放，符合《中央對地方公共圖書館 美術館 文化館（站）免費開放補助資金管理辦法》等文件要求和地方相關規定的，可足額獲得免費開放補助資金”；第十八條要求“政府應加強對基本公共文化服務的投入保障，督促指導將社會力量參與公共文化設施運營涉及的資金納入各單位部門預算，按年度撥付”[10]。

1.4 社會化運營有哪些主要運營模式？

選擇不同的社會化運營模式，本質上是選擇了不同的政府、公共文化機構、社會力量關系組合。在當前的社會化探索中， 各先行地區根據自身特點和需求，發展出不同的運營模式。例如，成都市在《關于推進基層公共文化體育設施社會化管理工作的指導意見》中將社會化管理運營模式分為四種，即整體委托管理模式、項目委托管理模式、空間設備共享模式、互利合作運行模式。在總結北京、上海、成都等地運營模式的基礎上，《廣州辦法》將社會力量參與公共文化設施運營的模式分為三類：參與整體運營、參與項目運營和社會合作運營。

整體運營指的是“社會力量負責公共文化設施整體運營維護，包括物業、安保、設施管理等，并且負責提供符合要求的基本公共文化服務”[10]。如果選擇了這種模式，那么，設施的主要運營職責就被交付給一個特定的社會力量。這種模式在某些地方被稱為“完全委托”或“整體委托運營”，也是許多地方理解的“真正的社會化運營”。這種模式一般要通過政府購買服務的方式實現，對承接的社會力量要求也是最高的。

項目運營指的是社會力量僅承擔特定的公共文化服務項目，如展覽、講座、培訓以及其他活動等，一般也要通過政府購買服務的方式實現。

社會合作運營，指的是讓社會力量“通過冠名資助、合作舉辦、場地共建、參與承辦等方式”[10] 加入到設施運營工作之中，合作開展各類型的公共文化或文化藝術活動。

總的來說，在第一種模式中，政府讓渡的權力較多，社會力量參與最為深入，帶來的風險是比較大的，因此一般將其限制在“基層”，且特別強調“穩妥推進”；而后兩種模式中，政府讓渡的權力相對較少，社會力量在相應設施的管理和運營中處于輔助性角色，目前基本已逐漸成為常態。

1.5 社會化運營中如何開展普惠性非基本公共文化服務？

在當前各地探索社會化運營，試圖解決的關鍵議題，就是普惠性非基本公共文化服務（以下簡稱普惠性非基本服務）如何開展的問題。開展普惠性非基本服務，首先應該在政策中明確界定普惠性非基本服務。

《廣州辦法》，根據《“十四五”公共服務規劃》[13]中“基本公共服務”“普惠性非基本公共服務”與“生活服務”的三分法，將公共文化設施中的服務分為三類：（1）基本公共文化服務。（2）普惠性非基本公共文化服務，指的是“為滿足公民更高層次文化需求的公共服務。在保障基本公共文化服務的基礎上，按照效能原則引導支持公益性社會機構或市場主體，增加文化服務供給、提升文化服務質量，推動非基本公共文化服務普惠化發展，實現大多數公民以可承受價格付費享有，更加有效地兜牢基本民生底線，持續增進民生福祉”[10]。（3）公共文化輔助性服務，“包括向社會公眾提供簡餐飲品、導游導覽、場地服務保障等輔助性服務，或銷售文創產品、體育用品等商品”[10]。

需要特別注意的是，第一類和第二類的本質是“公共文化服務”，差異在于是否“基本”；第三類的本質是“生活服務”。根據《“十四五”公共服務規劃》，生活服務“完全由市場供給、居民付費享有”，它們“可以作為公共服務體系的有益補充，政府主要負責營造公平競爭的市場環境，引導相關行業規范可持續發展，做好生活服務與公共服務銜接配合”[13]，由于輔助性服務并非當前爭議的焦點，此處暫不討論。

社會化運營要堅守公益性，也要社會力量提供一定的發展空間，允許其開展普惠性非基本服務就是一種重要的激勵手段。首先，1.1 和1.3 中已經明確提出，界定清楚何為基本就能明確什么是非基本。在社會力量進行社會化運營時，要開展普惠性非基本服務，必須確保其履行了基本公共文化服務的職責。其次，“基本”是主干，“非基本”是補充。基于此，北京等地都明確要求普惠性非基本項目不得超過三分之一、不得在黃金時間舉辦等。最后，設立規范化的流程來保證政府主導和政府責任。《廣州辦法》第十五條明確了測算—審批—確定參與方—明確合同內容—開展過程管理—實施考核評價的六步流程法，其中“明確合同內容”一步中寫明“社會力量參與運營的內容中涉及普惠性非基本公共文化服務或公共文化輔助性服務的，還應當在合同中明確擬收費的必要性和可行性、收費的具體內容（以及總服務內容的清單及收費內容所占比例）、收費標準（成本法或比價法）及其制定依據（相應的成本構成及其市場比價來源）、擬收費項目的運營前景、利潤分成等”[10]。

需要補充的是，由于普惠性非基本服務與輔助性服務均涉及收費與其使用去向，這與各地一類事業單位管理的規定存在一定沖突，亦需要遵循“收支兩條線”以及《保障法》第三十一條的規定。所以社會化運營還涉及公共文化設施收費管理的機制建設。對此，《上海市公共文化設施收費管理辦法》在全國率先做出探索，對收費范圍、價格制定、收入使用去向等方面都做出了規定。

2 在社會化運營探索基礎之上的兩權分置

上文我們重點探討了各地社會化運營的前沿探索，明確了相關機制建設的創新與突破。值得注意的是，在各先行地區推進社會化運營的過程中，相關設施的所有權與使用權分置已經在某種程度上成為一種既成事實。二十屆三中全會提出的兩權分置，首先體現了宏觀政策層面對地方創新的及時回應，與此同時，也為當前社會化運營如何繼續前進，如何進一步激活公共文化設施、釋放公共文化服務活力提供了方向。與社會化運營相比，兩權分置指向了更深層次的文化體制機制改革。

下文主要基于筆者在社會化運營方面的制度設計思考，從改革方向、實現路徑、實踐重點和經驗借鑒四個方面，對兩權分置問題做一初步討論。

2.1 改革方向上，走向更深層次的關系調整

一方面，兩權分置的內涵是從管理運營改革走向治理改革。眼下的社會化運營探索聚焦于具體操作層面，兩權分置的提出，將這一探索引向治理和權力結構層面。當前，各先行地區的制度文本已經勾勒出一套相對可行的社會化運營方案，基本證明了社會化運營在盤活基層設施方面的有效性。更重要的是，政府和社會力量在社會化運營（尤其是整體運營模式）中各自的權責邊界也越漸清晰。在這樣的背景下，兩權分置的改革已具備基礎，可以從“權”的角度厘清“設施所有者”和“設施使用者”的關系，以進一步調動使用者或承接方的積極性。某種程度上來講，兩權分置的內涵或許更近似于過去一段時期的法人治理結構改革，重在調整和理順公共文化設施管理運營中政府、市場和公共文化機構之間的權力關系，構建更具活力的公共文化治理模式。

另一方面，兩權分置為打破政府與社會之間、基層上下之間以及不同部門之間的各層壁壘，實現公共服務體系的一體化建設提供了可能性。從“大公共文化”的角度來看，各類型公共文化設施的復雜歸屬已經成為阻礙設施共建、資源共享、服務共通的關鍵障礙，這也是近年“公共文化共同體”等地方探索實踐試圖解決的關鍵問題之一[14]。尤其在基層，不同街道、鄉鎮和社區往往都缺乏充分的人、財、物來運營其公共文化設施，以總分館的集約化方式進行管理是一種較好的選擇—事實上，新世紀以來圖書館、文化館總分館所取得的成功，大體證明了這一路徑的可行性。但當前的總分館制只在一定程度上解決了集約化管理的問題，除了個別地區，總館和分館之間的關系只是傳統上“業務指導”關系的加強，無法突破“一級政府建設一個圖書館、文化館”[15] 的制度壁壘。兩權分置或許提供了一種可能性，讓不同層級、不同部門的公共文化設施“使用權”歸于一體，促進區域內公共文化一體化管理的進程。

2.2 實現路徑上，鼓勵先行地區進一步探索

作為文化體制機制改革的關鍵方向，兩權分置的影響必然是深遠的，有望破除現行管理模式下的障礙，助力社會化運營的制度探索走向深處，實現公共文化設施服務能力的躍升。兩權分置的基礎是社會化運營，那些已經構建起社會化運營基本制度的先行地區，如北京、上海、廣州等地，無疑是率先繼續推進兩權分置改革的理想試驗區。反之，如果前期缺乏社會化運營的制度建設與工作基礎，兩權分置恐怕只能停留于紙面。

兩權分置改革涉及更多需要破解的問題。有些問題是1.1—1.5 問題的延續和發展，包括公共文化設施所有權與使用權的權利邊界應當如何明確？政府、社會力量與公共文化機構各方的責任，如何在分置過程中得到落實和體現？民眾的基本文化權益如何得到更切實的保障？等等。還有些問題將是全新的，尤其是在兩權分置背景下如何突破當前的關鍵難點。例如，兩權分置或有助于解決當前領域內缺乏專業力量強、較具規模的社會主體這一典型難題。在筆者看來，公共文化領域的社會主體之所以難以成長，關鍵并不在于缺乏嚴格的挑選和退出機制，而在于缺少規模化經營的條件。事實上，總分館制之所以行之有效，本質上就是通過上下資源的打通和共享實現了規模效應。從制度層面來看，兩權分置有利于推進更多基層設施進一步走向社會化，從而促進統一管理的實現，為社會主體實現規模效益、釋放管理活力奠定基礎，幫助社會主體在規模化經營中迅速成長和發展。

2.3 實踐重點上，以基層為主穩步開展改革

從一開始，公共文化設施社會化運營的主要對象就是資源有限、資金不足的基層公共文化設施，作為深化社會化運營的改革舉措，兩權分置的探索和落地也應當率先在基層。

一方面，與社會化運營相比，兩權分置為地方政府賦予了更大的制度空間，便于各地基層開展因地制宜的創新探索。例如，要整合文化主管部門以及其他各線條的相關公共文化設施，比較適宜的場景就是縣級以下的街道或鄉鎮，這不僅有助于2.1 中提及的“規模化運營”，也有望真正激發基層公共文化服務體系的新活力。

另一方面，二十屆三中全會針對公共文化服務提出的改革方向中，除了本文學習、闡釋的兩權分置之外，還明確提到“建立優質文化資源直達基層機制”[1]，作為基層的關鍵陣地，需要特別重視基層公共文化設施的運營管理問題，為優質文化資源的下沉和直達提供管道。

2.4 經驗借鑒上，分析考察重點領域的改革成果

前文提及，公共體育場館領域在兩權分離方面已有一定的探索。從宏觀層面來看，最寬泛概念下的“大公共文化”也包括公共體育領域，不過此二者的邏輯還是存在很大的不同。最典型的，公共體育場館兩權分離較多提及經營權問題，而公共文化設施的公益性特征更加凸顯、強調使用權問題。但毋庸置疑的是，體育場館的改革還是可以給我們提供一些“隔岸觀火”式的考察和比較思考。

與公共文化設施類似，場館運營管理的低效率、高成本和內容單一等問題一直是我國體育事業發展的難點所在。針對這一狀況，體育行業嘗試引入市場機制，發揮企業等力量在場館運營方面的專業優勢。2013 年國家體育總局等八部門出臺的《關于加強大型體育場館運營管理改革創新 提高公共服務水平的意見》、2014 年國務院印發的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》推動場館管理體制改革步入快速發展期；2015 年1 月15 日，國家體育總局印發的《體育場館運營管理辦法》提出，“積極推進場館管理體制改革和運營機制創新，推動場館所有權和經營權兩權分離，引入和運用現代企業制度，激發場館活力。鼓勵采取參股、合作、委托等方式，引入企業、社會組織等多種主體，以混合所有制等形式參與場館運營。”[16] 2016 年，體育總局發布的《體育發展“十三五”規劃》提出，“引入和運用現代企業制度，激發場館活力，探索大型體育場館所有權與經營權分離”[17]，推進體育場館管理體制改革和運營機制創新。

與此同時，體育學界出現不少重要的研究成果和制度文本，與前文的研究相呼應，有學者也曾梳理過體育場館兩權分離背景下要解決的若干關鍵問題，包括“（1）公共體育場館的屬性；（2）公共體育場館財政政策；（3）公共體育場館的服務內容；（4）公益性服務的結構和價值補償；（5）掠奪性經營等”[3]，并指出相關機制建設的重點在于，“建議政府應加快制定運營方的準入、退出標準；完善公共體育場館委托受托契約體系；構建公益性服務價值補償的公共財政目標導向機制；協同運營方統籌公益性與經營性服務；邀請運營方參與場館設計；建立強有力的監督約束機制”[3] 等。從國家到地方的相關機制也在不斷優化，具有代表性的是2021 年體育總局辦公廳印發的《政府委托社會力量運營公共體育場館示范合同（參考文本）》，三十二個條款明確了場館交付及場地設施維護、雙方權利義務、費用結算及支付，爭議解決等一系列細節問題，以此“指導公共體育場館產權單位做好委托社會力量運營工作，推動提升場館管理服務水平”[18]，將兩權分離落到實處。

與此同時，作為公共文化設施的博物館領域，早前就有“三權分置”的表述，并開展了相關的改革探索。2021 年九部委聯合發布的《關于推進博物館改革發展的指導意見》，就明確要“創新體制機制，釋放發展活力”，其中提到“對于部分符合條件的新建博物館，在不改變藏品權屬、確保安全的前提下，經批準可以探索開展國有博物館資產所有權、藏品歸屬權、開放運營權分置改革試點，提升博物館公共服務效能”[18]。其后，《“十四五”文物保護和科技創新規劃》[2]“八、激發博物館創新活力”的“（四）創新博物館管理體制機制”，又提出“對于部分符合條件的新建博物館，在不改變藏品權屬、確保安全的前提下，經批準可探索開展國有博物館資產所有權、藏品歸屬權、開放運營權分置改革試點，賦予博物館更大辦館自主權”。相比公共體育場館的“兩權分離”，國有博物館領域的“三權分置”不僅關涉場館，還與藏品的權屬問題密切相關，與近年來公共文化設施社會化的思路存在一定離合，因此并沒有在前文第一部分做出討論。

與體育領域相比，博物館領域的探索體現了該領域的獨特性。有學者認為，博物館領域的“三權分置”重在文物資源資產的活化，有別于設施社會化的邏輯——在實踐中要特別重視三方面的制度建設，包括“及時、真實、準確和規范地進行文物資源資產登錄和清查”“登錄和清查館藏資源著作權、商標權和館藏資源品牌等無形資產”“建立開放經營權有效運行的文物資源監管和風險防范制度”[19]。除了一些政策和理論分析，廣東、江蘇等地已經在博物館“三權分置”的試點中取得一些成果。其中比較值得關注的是深圳方面的一些前行經驗，如深圳博物館對多元運營主體架構的探索、華強北博物館對社會化運營的探索等。其中的華強北博物館，其管理模式“以企業化管理為主導，實行扁平化組織架構”，通過“由館長、部門主任和助理崗位三級部門”形成簡約的組織架構，實現了較高的服務效能[20] ——從這個角度來看，又與此前設施社會化的思路是契合的。

不管如何，公共體育場館與國有博物館領域的探索對我們進一步落實公共文化設施“兩權分置”無疑具有很強的參考價值，可以通過比較分析等方式將相關經驗和工作納入未來的研究之中。

3 結語：來自全局性、系統性視角的補充思考

與《決定》中關于完善公共文化服務體系、建立優質文化資源直達基層機制、健全社會力量參與機制等內容相比，“推進公共文化設施所有權和使用權分置改革”作為一項全新的表述，值得特別的重視和研究。本文主要基于社會化運營的制度建設進程和相關經驗，對兩權分置問題做了初步的學習和闡釋，但這一考察視角還只是局限于“就政策論政策”“就機制言機制”[21]。

立足推進改革的全局性、系統性視角，我們還要注意兩權分置問題在“優化文化服務和文化產品供給機制”中的基本定位，以及它和其他幾個改革方向之間的關系。一方面，在優質文化資源直達基層機制的建設進程中，基層公共文化設施是文化產品和服務實現“直達”的陣地，因此，針對基層設施的兩權分置應該是基礎、也是一條可行的實現路徑；另一方面，對于健全社會力量參與機制而言，兩權分置的改革工作切入到“設備設施”這一基礎要素的調配問題，涉足全面激活社會的改革深水區，需要大膽探索、也要謹慎穩妥。

正如習近平總書記所強調的，“改革要更加注重系統集成，堅持以全局觀念和系統思維謀劃推進，加強各項改革舉措的協調配套”[22]。與20 年前公共文化服務體系初建之時相比，當前的健全和完善階段要求我們必須增強整體性思維和協同性考量。惟其如此，才能在全面深化改革過程中推助公共文化服務體系實現高質量發展，邁上新的臺階。

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[ 作者簡介]

肖 鵬 1987 年生， 博士， 中山大學信息管理學院副教授， 研究方向為公共文化服務。E-mail：xiaop25@mail.sysu.edu.cn。

淳 靖 2001 年生，中山大學信息管理學院碩士研究生，研究方向為公共文化服務。

[ 收稿日期：2024-09-03]