中國式現代化進程中公共文化服務體系的完善與健全

[ 摘 要] 黨的二十屆三中全會提出了深化文化體制機制改革的重要任務，把“優化文化服務和文化產品供給機制”作為主要的改革方向之一。面向推進中國式現代化的要求，完善公共文化服務體系建設，需要聚焦于“建立優質文化資源直達基層機制，健全社會力量參與公共文化服務機制，推進公共文化設施所有權和使用權分置改革”“分類推進文化事業單位深化內部改革”等一系列重點任務。

[ 關鍵詞] 公共文化服務體系 機制優化 中國式現代化 黨的二十屆三中全會

[ 中圖分類號] G249.2; G252 [ 文獻標志碼] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20241687

[ 本文引用格式] 肖鵬， 李佳. 中國式現代化進程中公共文化服務體系的完善與健全： 學習貫徹黨的二十屆三中全會精神[J]. 圖書館建設，2024（5）：26-31.

建設社會主義文化強國，是實現中國式現代化的關鍵前提，也是重要基礎。只有深化文化體制改革，持續激發文化的生命力、創造力，才能實現物質文明和精神文明協調發展的現代化[1]。習近平總書記在黨的二十大上明確指出，“全面建設社會主義現代化國家，必須堅持中國特色社會主義文化發展道路，增強文化自信，圍繞舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象建設社會主義文化強國”[2]。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“聚焦建設社會主義文化強國，堅持馬克思主義在意識形態領域指導地位的根本制度，健全文化事業、文化產業發展體制機制，推動文化繁榮，豐富人民精神文化生活，提升國家文化軟實力和中華文化影響力。”[3]

面向文化強國的建設任務，《決定》提出了“深化文化體制機制改革”[3] 的重大任務，并把“優化文化服務和文化產品供給機制”[3] 作為主要的改革方向之一。在這一版塊中，“完善公共文化服務體系，建立優質文化資源直達基層機制，健全社會力量參與公共文化服務機制，推進公共文化設施所有權和使用權分置改革”“分類推進文化事業單位深化內部改革”等內容[3]，與黨的二十大報告提出的“健全現代公共文化服務體系，創新實施文化惠民工程”[2] 一脈相承，為面向中國式現代化建設公共文化服務體系提供了基本方向與根本遵循。

1 立足體制機制改革推動更深層次發展

自2005 年至今，我國公共文化服務體系的建設成效有目共睹。尤其黨的十八大以來，公共文化服務水平得到全面提升，在基礎設施、服務效能、投入保障、民眾滿意等方面都實現了突破性的增長，充分保障了人民群眾的基本文化權益[4]。與此同時，一系列重要舉措和重大項目，如三館免費開放、智慧圖書館和公共文化云項目、公共文化新空間建設、公共文化服務體系示范區等，更展現了我國公共文化服務體系的創新力與先行性。

但在公共文化服務的所有成就中，最重要的還是制度構建。《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》（以下簡稱《意見》）早就明確指出，要“立足當前公共文化服務體系建設實際，完善黨委領導、政府管理、部門協同、權責明確、統籌推進的公共文化服務體系建設管理制度。”[5]“十三五”時期末，以“兩法”的制定與施行為標志，我國“現代公共文化服務體系‘四梁八柱’的制度框架基本建立，公共文化服務法治建設取得突破性進展，體制機制改革不斷深化”[6]。

制度是一切的基礎，是保障公共文化服務體系穩定、公平、高效運作的關鍵。“公共文化服務”是屬于中國本土的概念發明，但在多數國家，都有與之可互作比照的公共圖書館服務或公益性文化服務。從全世界范圍看，中國在相關制度的建設上雖然屬于后來者，卻展現出制度層面的優越性和獨特性。例如，政府投資的公共文化設施面向民眾免費或優惠開放，在許多國家都屬于基本文化政策；而中國在此基礎上，進一步建立起“基本公共文化服務標準制度”。基本公共文化服務標準制度明確并擴大了基本公共文化服務的范圍，且具備時間維度的動態調整能力與空間維度的因地制宜特征，回應了中國遼闊國土的復雜情形，是富有前瞻性的制度設計。

總的來說，中國公共文化服務的制度優勢，主要體現在：其一，特別強調國家責任與政府責任，明確“政府主導，社會力量參與”的基本原則；其二，重視人民群眾基本文化權益的保障；其三，重視地方的制度創新和前沿探索，形成了一套“摸著石頭過河”的制度示范與轉換機制；其四，凸顯因地制宜，面向中國廣袤大地的差異化狀況與需求；其五，強調項目導向與問題導向，針對實踐中諸如設施保護、數字資源建設、特殊群體服務等構建專門機制。

2 完善公共文化服務體系的重點方向

中國的公共文化服務體系建設取得了輝煌的成就，但面向中國式現代化的要求，“健全”和“完善”依然必要。一方面，任何制度都要呼應時代的需求持續變革與更新；另一方面，某些初衷很好的制度設計，可能難以落地，也可能在落地執行或規范細化的過程中發生扭曲，延伸出非正式的制度行為。此外，還有一些長期以來揮之不去的難點是由文化體制機制以外的結構性問題造就的，非文化一家所能應對，如“基層公共文化服務體系孱弱”“城鄉不平衡”“區域不平衡”等。在這樣的背景下，“優化文化服務和文化產品供給機制”版塊下確立了“完善公共文化服務體系”這一整體性要求，并明確把改革要點指向“基層”與“社會”，具有很強的針對性，體現了黨中央深化文化體制機制改革、推動公共文化事業高質量發展的決心。

《決定》中關于公共文化服務體系建設的內容可以劃分為三個層次：其一，直接指向公共文化服務的改革任務。主要集中在“優化文化服務和文化產品供給機制”部分，除了“完善公共文化服務體系，建立優質文化資源直達基層機制，健全社會力量參與公共文化服務機制，推進公共文化設施所有權和使用權分置改革”[3] 之外，“分類推進文化事業單位深化內部改革”[3] 等也直接涉及公共文化機構內部改革。其二，間接指向公共文化服務的改革任務。黨的二十屆三中全會明確提到深化文化和科技融合、文旅融合等創新融合發展的改革內容，如“探索文化和科技融合的有效機制”“健全文化和旅游深度融合發展體制機制”[3]，以及在推進文化遺產保護傳承工作，改進文藝創作生產服務、引導、組織工作機制等方面進行了部署。它們或牽涉某些公共文化機構的職能，或呼應了公共文化服務的發展新方向，可以為公共文化服務體系的創新發展注入新動能與新活力。其三，其他相關的改革任務，如“健全推進新型城鎮化體制機制”“健全人口發展支持和服務體系……推動相關公共服務隨人走”“構建更有效力的國際傳播體系……擴大國際人文交流合作”[3] 等。下文主要圍繞直接任務，從宏觀層面探討健全公共文化服務體系的若干重點方向。

3 充實基層：建立優質資源直達機制

基層公共文化服務體系的孱弱與中國基層治理的結構性難題存在密切關系。學界、業界對鄉村與基層的文化振興為何“難”、因何“難”，早有基本共識，包括城鎮化帶來的鄉村空心化、鄉村與社區共同體的消解隨之引發的文化認同危機、農民與社區民眾公共參與意愿與能力的下降等問題[7]，如前所述，這些問題遠超乎公共文化服務乃至文化事業所能應對的范疇。與此同時，由于縣級上下治理體系的差異性，資源較為豐富、專業能力較強的縣級以上公共文化機構難以深入基層。面對以上狀況，近年在推進基層公共文化服務體系建設的過程中，日益強調系統性、整合性，大體形成了統籌各方資源、數字文化賦能與總分館體系等“直達基層”的建設路徑。

首先， 推動文化資源和文化服務向基層地區傾斜，要直面基層公共文化設施分散、文化功能弱化、缺乏直接抓手等問題，通過統籌和整合各方資源，促進融通融合、實現高位推動。早在2015 年，《意見》就指出，需要“發揮基層黨委和政府作用，建立統一的基層公共文化服務平臺，加強各類重大文化項目的統籌實施，探索整合基層公共文化服務資源的方式和途徑，實現共建共享，提升綜合效益。”[5] 這一思路一直延續至今，2023 年，《關于持之以恒推動鄉鎮綜合文化站創新發展的實施方案》從統籌基層惠民資源、城鄉公共文化資源、文旅綜合性資源和社會資源四個方面，提出需要進一步優化基層文化資源配置，并且要“打通資源壁壘、暢通下沉渠道、提高配置效率”[8]。其次，數字化成為推動資源下沉基層的重要技術手段，如《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《保障法》）要求，“國家統籌規劃公共數字文化建設，構建標準統一、互聯互通的公共數字文化服務網絡，建設公共文化信息資源庫，實現基層網絡服務共建共享。”[9] 最后，加強總分館制與相關機制建設。從新千年前后至今，推進圖書館、文化館總分館制建設就一直是公共文化服務走向基層和農村的主要抓手[10]，而公共文化新空間建設、文化志愿服務機制、公共文化產品配送機制等，也都與總分館這一體系化網絡有著密切關系。

“建立優質文化資源直達基層機制”是對上述若干資源下沉模式的優化，理解這一改革方向，關鍵點首先是何為“優質”。在過往的實踐中，有些地區只管資源是否下沉，卻并未顧及這些資源能否真正滿足人民群眾的需要。筆者在X 市調查時發現，有機構花費大量的經費購置“高雅活動”“高端活動”下基層、進社區，卻觀眾寥寥。“高雅”“高端”未必就同于“優質”，從公共文化服務的“人民性”特征來看，唯一有資格評判“是否為優質文化資源”的主體就是老百姓。類似的，2017 年，半月談調研組在江西、江蘇、河南、云南、重慶等地采訪時發現，文化產品“下鄉”過程中也存在難以走進市場和傳播效果不佳的產品，如多是放映群眾不愛看、沒有市場的影片；“一些農民工大量聚集的社區、城鄉接合部的公共文化服務供給不足，成為‘真空地帶’”[11]。要了解人民群眾如何評價文化資源、判斷它們是否達到優質的標準，唯有做好考核評價和評估調查，走進民眾之中、了解民眾需求。其次是何為“直達”。所謂“直達”，既包括線上直達，如各類數字公共文化服務機制的建設，也包括線下直達，如老百姓周邊的公共文化新空間，圖書館、文化館分館建設，藝術與閱讀普及服務下基層等；此外，還包括線上與線下服務的融合直達，如“線上點單、線下配送”，讓老百姓直接進入公共文化服務與產品的選擇與使用流程之中，持續縮短公共文化服務和產品供應者與使用者的距離。最后值得一提的還有“基層”，在鄉村振興的戰略背景下，農村的公共文化服務問題備受重視，與此同時，城市的基層乃至于流動人群的“流動基層”，也需要得到重視。此次《決定》特別重視戶籍改革，如“推動相關公共服務隨人走”等改革要求其實也暗藏了“如何推動優質文化資源與服務隨人走”的議題。

4 促進社會：健全社會力量參與機制

公共文化服務體系由“政府主導、社會力量參與”。過去一段時期，確保“政府主導”不等同于“政府包辦”，著力加大社會力量參與的力度、廣度和深度，成為黨和國家在推進公共文化服務體系建設中的重點事項。政府主導下社會力量參與機制的基本架構已經形成，覆蓋了政府購買服務、公共文化設施社會化運營管理、文化和旅游志愿服務、公共文化新空間建設、社會力量共建與資本參與等多個領域，涉及社會力量培育、引導、激勵、協作、評估、獎勵等各個流程。

但是，如何深層次激發社會力量的參與積極性與創新創造活力，仍然是一個復雜的議題，也是“健全”的要點所在。這一改革工作的關鍵任務之一，是如何在強化社會力量參與的過程中明確“政府主導”的角色和定位。明確了政府的權責邊界，確保基本公共文化服務的具體職責，才可以反過來厘清社會力量的行動空間，讓社會力量更深入地參與到體系建設之中。具體來講：要由政府把握文化事業的政治方向、做好價值引領，為強國建設與民族復興提供精神文化支撐；要通過持續加強立法保障與政策保障，從法治化、制度化層面著力[12]；要結合本地區的實際情況，厘清政府在體系建設中的事權和財權，以定性和定量相結合的方式明確合理的財政支持和服務補貼。

另一個關鍵任務，則是對公共文化相關的社會企業或社會組織的培育。所謂“社會力量參與”，首先要求有足夠數量和質量的“社會力量”，才能更好地實現“參與”。公共文化服務領域社會組織的孱弱，成為社會化進程中老生常談的阻礙之一。與此同時，當前的社會力量參與中的相當一部分內容，尤其是公共文化設施的社會化運營、聘用制館員、外包服務等，越來越多地給人以“不得已的替代”和“低成本服務”的感受。但從原本的意圖來看，外包、社會化等方式的優勢，其實在于通過規模化經營同時實現成本節約與專業提升。如今，“節約”成了唯一目的，“專業”則成為奢求，這無疑偏離了社會力量參與的本意。究其根本，還是在于本領域社會組織的發展滯后問題，為此，需要進一步健全社會力量參與公共文化服務的激勵、培育、挑選、評估與發展機制。

5 盤活設施：探索兩權分置深層改革

“推進公共文化設施所有權和使用權分置改革”，即所謂的“兩權分置”，是《決定》的新提法。但從內涵上來講，它與公共文化設施社會化運營有著密切的承繼關系。

關于社會化運營的機制建設，此前國家的法律法規和政策文本已經有了比較明確的指引，如從合作對象來看，《保障法》明確指出，“國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織興建、捐建或者與政府部門合作建設公共文化設施，鼓勵公民、法人和其他組織依法參與公共文化設施的運營和管理”[9]；從運營委托方式來看，《意見》提出，需要“創新公共文化設施管理模式，有條件的地方可探索開展公共文化設施社會化運營試點，通過委托或招投標等方式吸引有實力的社會組織和企業參與公共文化設施的運營”[5]；從運營重點對象來看，《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》等文本都強調縣以下基層公共文化設施是社會化運營的重點，“鼓勵通過服務外包、項目授權、財政補貼等方式，引入符合條件的企業和社會組織進行運行或連鎖運行”[6]；從實施方式來看，《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》提出，“鼓勵利用多種方式，推動社會力量參與公共文化設施運營、活動項目打造、服務資源配送等。”[10]在國家政策文本的基礎上，北京、上海、廣州、成都等多個城市又進一步細化相關機制，明確了與社會化運營密切相關的一系列重點問題，包括社會化運營主體如何進入與退出？社會化運營過程中能否以及如何開展普惠性非基本公共文化服務？如何激勵社會力量參與社會化運營管理？如何開展社會化運營管理的績效評估與考核？等等。

兩權分置是公共文化設施社會化運營的“向前一步”，也是運營管理機制改革走向更深層治理模式與權利關系的重要一步。從方向上，改革的核心要點是促使公共文化設施產權方與使用方清晰界定各自的權利和責任邊界，進而引導社會力量深層次參與公共文化設施運營，提高運營效率和服務質量，實現資源有效配置。事實上，在公共體育場館以及國有博物館等領域，早前已有類似“兩權分置”提法的改革探索——其落地主要方式大體與社會化運營相近，如面向社會的委托管理、合作投資與公私合作、政府購買服務等，但操作更加具體細化，也越加重視發揮市場的作用。相鄰領域的情況雖然有所不同，但無疑可以為我們提供一些參考和借鑒。

6 激發活力：深化文化單位內部改革

“分類推進文化事業單位深化內部改革”是新時代深化文化體制改革的重點任務。2013 年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制”[13]，為公共圖書館、博物館、文化館、科技館等公共文化機構組建理事會提供了方向性指導；2015 年，《意見》進一步要求“創新運行機制，建立事業單位法人治理結構，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，健全決策、執行和監督機制”[5]；2017年，《保障法》以國家立法的形式，規定“國家推動公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設施管理單位根據其功能定位建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和公眾參與管理”[9]；2022 年，《“十四五”文化發展規劃》提出需要深化文化事業單位改革，包括人事、收入分配等制度改革，以及要“穩步推進公共文化機構法人治理結構改革和內部運行機制創新”[14]。

回顧相關政策可以發現，政策內容主要涉及文化事業單位的功能定性、法人治理結構和內部運行機制改革等。立足以往的改革路徑，公共文化事業單位深化內部改革的主要方向，關鍵仍是明確相關事業單位的性質和功能，通過推進人事管理、收入分配、決策運作等方面的體制機制創新，進一步激發公共文化機構的活力，助力提高服務效率和質量。

7 結 語

發展和完善公共文化服務體系是滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑，與社會主義文化強國建設的宏大布局息息相關，也是推進中國式現代化進程中的核心工作之一。《決定》針對完善公共文化服務體系提出了新的思路、指明了新的方向，為落實相關改革任務，需要注意：

一是強化政府主導原則，但與此同時，要通過互動式治理等方式，推動公共文化服務體系順暢地“運轉”起來，充分激發公共文化機構的專業性、文化社群的互動性和文化市場的流動性，讓各個主體都能在這一場域中發揮其應有作用；二是鼓勵地方創新，率先讓有條件的區域探索兩權分置等一系列制度落地，發揮示范引領作用，為國家進一步出臺細化的政策文件提供實驗性思路；三是重視人才隊伍問題，尤其是直面聘用制人員的成長和發展問題，根據基層人員的現實困境和工作方式，以接地氣的方法和手段培育文化人才隊伍；四是重視但并不迷信先進信息技術，以負責任、有限投資的方式推動數字化建設，引導數字資源與平臺的建設責任持續上移；五是打開國際視野，立足中國本土化需求批判性吸納世界的先進文化事業經驗，加強文明互鑒，走出中國特色道路。面向“十五五”時期，應通過種種舉措，全面落實《決定》的改革要求，全力完善和健全公共文化服務體系，致力為全面推進中國式現代化、實現民族復興偉業提供強大精神動力。

參考文獻：

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[2] 新華社. 習近平： 高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗： 在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[EB/OL].[2024-08-31].https：//www.chinacourt.org/article/detail/2022/10/id/6979112.shtml.

[3] 新華社. 中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》[EB/OL].[2024-08-31].http：//www.news.cn/politics/20240721/cec09ea2bde840dfb99331c48ab5523a/c.html.

[4] 中國網. 現代公共文化服務體系實現跨越式發展｜非凡十年[EB/OL].[2024-08-31].http：//www.china.com.cn/opinion2020/2022-10/13/content_78463588.shtml.

[5] 中華人民共和國中央人民政府. 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》（ 全文）[EB/OL].[2024-08-31]. https：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/14/content_2804250.htm.

[6] 中華人民共和國中央人民政府. 文化和旅游部關于印發《\" 十四五\" 公共文化服務體系建設規劃》的通知[EB/OL].[2024-08-31]. https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-06/23/content_5620456.htm.

[7] 肖鵬， 鄧楚悅. 鄉村振興視域下的文化館（ 站） 服務高質量發展： 以廣州為例[J]. 中國文化館，2024（1）：7-14.

[8] 中華人民共和國中央人民政府. 文化和旅游部辦公廳關于印發《關于持之以恒推動鄉鎮綜合文化站創新發展的實施方案》的通知[EB/OL].[2024-08-30].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202309/content_6902599.htm.

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[10] 中華人民共和國中央人民政府. 文化和旅游部 國家發展改革委 財政部關于推動公共文化服務高質量發展的意見[EB/OL].[2024-08-31].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-03/23/content_5595153.htm.

[11] 半月談網. 奔向文化小康： 公共文化服務供給側改革調查[EB/OL].[2024-08-01].http：//www.banyuetan.org/chcontent/jrt/201724/219429.shtml.

[12] 半月談網. 身處\" 流動時代\" ， 城市應如何完善面向流動人口的公共服務？ [ E B / O L ] . [ 2 0 2 4 - 0 8 - 0 1 ] .http：//www.banyuetan.org/jrt/detail/20220419/1000200033134991650271186193111384_1.html.

[13] 中華人民共和國中央人民政府.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].[2024-08-30].https：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[14] 中華人民共和國中央人民政府. 中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《\" 十四五\" 文化發展規劃》[EB/OL].[2024-08-31].https：//www.gov.cn/zhengce/2022-08/16/content_5705612.htm.

[ 作者簡介]

肖 鵬 中山大學信息管理學院副教授，博士生導師，研究方向為公共文化與文化戰略、數字人文等。E-mail：xiaop25@mail.sysu.edu.cn。

李 佳 中山大學信息管理學院碩士研究生。

[ 收稿日期：2024-09-03]