新質生產力如何驅動數字政府的治理變革？

摘要：本文立足歷史唯物主義視角，系統探討了新質生產力驅動數字政府變革的內在機制。首先，通過考察農業革命、工業革命和信息革命時期生產力與國家治理的互動關系，揭示了生產力的政治屬性及其對國家治理的重大影響。在此基礎上，研究發現新質生產力通過三大維度推動數字政府變革：（1）制度基礎：數據要素重構生產關系，倒逼政府職能轉變和制度創新，優化營商環境，強化制度供給；（2）社會條件：社會結構分化加劇，利益格局日趨復雜，催生多元協同的治理新模式，推動政府與社會關系重塑；（3）理念先導：創新驅動、人本導向、系統思維等新發展理念引領治理范式重構，推動觀念更新。進一步分析表明，新質生產力與數字政府變革呈現辯證互動關系：數字政府是新質生產力在國家治理領域的集中體現，同時又通過制度創新為新質生產力發展提供保障。最后，本文提煉了新質生產力驅動國家治理變革的四大規律：內嵌性、適應性、賦能-制約性和辯證演化性。研究表明，數字政府建設是新質生產力發展的必然要求，也是推動國家治理體系和治理能力現代化的關鍵抓手，對于引領數字文明發展具有重要意義。

關鍵詞：新質生產力;數字政府;國家治理;歷史唯物主義

中圖分類號：D630"文獻標志碼：A"文章編號：1007-9092（2024）06-0040-017

一、引言：新質生產力視閾下數字政府建設的時代語境

當代世界正處于百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業變革正在重構人類生產生活方式和社會發展形態。技術的突破帶來了生產方式的革命性變革，催生了以創新為本質特征的新質生產力形態。新質生產力是生產力發展到一定階段的必然產物，是先進生產力的高級形態。它以創新為第一動力，以數字技術為重要支撐，但核心是生產要素的優化重組和生產關系的變革。新質生產力不僅體現為生產技術和生產方式的變革，更體現為生產組織形式、經濟運行方式、社會發展方式的全面革新。它的實質是生產力諸要素在數字時代條件下實現從量變到質變的系統性重構，是物質形態和觀念形態的協同躍升。

因此，不能簡單地把新質生產力等同于數字技術、數字經濟本身。數字技術是新質生產力形成和發展的重要支撐和驅動力，但新質生產力的內涵遠不止于此。它意味著傳統的生產要素在數字時代煥發新的生機，經過創新性重組形成新的生產合力。核心要義在于用創新驅動發展，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，實現全要素生產率的整體躍升。

具體表現為在技術形態上，先進技術廣泛滲透并重塑生產方式，創新成為引領發展的第一動力，新興技術加速促進科技創新和產業變革;在經濟形態上，數據成為新的關鍵生產要素，數字經濟蓬勃發展，產業數字化、數字產業化進程加速推進;在社會形態上，工業化和信息化深度融合，信息網絡廣泛普及，數字社會初現端倪，人類交往方式發生深刻轉變;在生態形態上，綠色發展理念深入人心，清潔生產、綠色消費等生產生活方式加速形成，人與自然和諧共生格局逐步構建。可以說，創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，集中概括了新質生產力的豐富內涵，揭示了這一先進生產力形態的本質要求。

數字政府是順應數字革命、優化國家治理的新型政府形態。與電子政務相比，在技術內核、價值理念等方面都實現了躍升。就技術內核而言，電子政務主要依托計算機、互聯網等信息技術改造政務流程，而數字政府以新一代信息通信技術的創新應用為基礎，通過數字化、網絡化、智能化手段重構政府管理服務的技術形態，實現政府治理從經驗驅動到數據驅動、從粗放管理到精準施策、從分散割裂到協同高效的系統性變革。黃璜：《中國“數字政府”的政策演變——兼論“數字政府”與“電子政務”的關系》，《行政論壇》，2020年第3期。

就價值理念而言，電子政務強調提升政府管理效率和服務水平，而數字政府則致力于推進國家治理從管控走向治理、從威權走向服務的理念革新，通過流程優化、職能再造，建成職責邊界清晰、決策科學民主、執行順暢高效的新型政府制度形態，最終實現國家治理體系和治理能力現代化的價值旨歸。作為信息革命和數字革命在國家治理領域的集中反映，電子政務和數字政府一脈相承又迥然有別，準確把握兩者的演進邏輯和內在聯系，對于深入理解新質生產力倒逼國家治理變革的一般趨勢，也是推動生產關系與生產力相適應、經濟基礎與上層建筑相協調的客觀需要。

新質生產力發展與數字政府變革實質上構成了當代政治經濟運行的內在規定性，二者休戚與共、相互交織。立足新質生產力發展大背景厘清兩者辯證關系，進而闡明新時代國家治理變革的一般規律，無疑是學界面臨的重大理論課題。歷史唯物主義指出，生產力是推動社會進步的根本動力，生產關系必須適應生產力狀況。一定社會形態的根本秘密都隱藏在該社會的生產方式中。每一次生產力的革命性變革，必然引致生產關系的調整完善和上層建筑的革新變遷。當代社會的基本矛盾運動亦莫不如是，新質生產力體現了高科技、高效能、高質量的本質特征，代表了社會生產力發展的前沿方向。作為國家制度和治理體系變革的關鍵抓手，數字政府的發軔邏輯和演化態勢，內在地受到新質生產力發展的制約和規定。

縱觀國內外已有研究，圍繞數字政府的理論探討和實踐觀察由來已久、成果頗豐。自20世紀末數字化浪潮席卷全球以來，電子政務、數字治理、智慧政府等相關概念相繼進入公共管理研究視野，引發了學界對信息技術促進政府變革的熱烈討論，以信息通信技術（ICT）應用為核心的電子政務建設在許多國家取得長足進展，大大提升了政府管理和服務的效率與水平。DunleavyP.，MargettsH.，BastowS.，etal.，“NewPublicManagementIsDead—LongLiveDigital-EraGovernance”，JournalofPublicAdministrationResearchandTheory，vol.16，no.3（July2006），pp.467-494.AnsellC.andMiuraS.，“CanthePowerofPlatformsBeHarnessedforGovernance？”，PublicAdministration，vol.98，no.1（November2019），pp.261-276.進入21世紀，信息技術新一輪的革命性突破，催生政府數字化轉型進程中涌現出智慧城市、開放政府、協同治理等一系列新實踐，引領政府治理模式開啟“智政”時代。Gil-GarciaJ.R.，DawesS.S.andPardoT.A.，“DigitalGovernmentandPublicManagementResearch：FindingtheCrossroads”，PublicManagementReview，vol.20，no.5（May2018），pp.633-646.

相較而言，國外學界對數字政府的技術邏輯把握較早，但多聚焦于信息技術促進政府管理創新的工具理性視角，對蘊藏其中的政治哲學意蘊和制度價值關切不足。而國內學界則更強調將數字政府置于國家治理體系和治理能力現代化的宏大語境中加以理解，注重挖掘數字革命驅動政府變革的社會學內涵，但對其背后的政治經濟學理路尚缺乏深入系統的理論闡發，難以對數字政府發展規律形成本質洞見。戴長征、鮑靜：《數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期。米加寧、章昌平、李大宇等：《“數字空間”政府及其研究綱領——第四次工業革命引致的政府形態變革》，《公共管理學報》，2020年第1期。

郁建興：《數字時代的政府變革》，商務印書館2023年版，第15-18頁。

孟天廣：《政府數字化轉型的要素、機制與路徑——兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅動》，《治理研究》，2021年第1期。可以說，無論是技術理性的還是制度理性的研究取向，既有的數字政府理論闡釋大多尚未觸及生產力變革這一深層次的研究維度，對數字政府興起發展的政治經濟學機理挖掘不足。

鑒于此，本文擬通過系統考察不同歷史時期生產力演進與國家治理變革的互動關系，揭示生產力的政治屬性及其對國家治理的重大影響。在此基礎上，從技術、制度、社會、理念等多重維度入手，構建了“新質生產力-數字政府”耦合演化的多層次動態分析圖景，全面呈現了生產力變革與國家治理轉型交織互動的復雜性特征，由此提煉新時期推進國家治理體系和治理能力現代化需要遵循的基本規律。

二、生產力屬性的一般規律：基于不同歷史階段的理論考察

生產力作為人類社會發展的根本動力，不僅決定著生產關系的性質和發展水平，也深刻影響著國家治理的形態和演進邏輯。正如馬克思所洞察的那樣，生產力決定生產關系，當生產力發展到一定階段與現存生產關系發生矛盾時，會推動生產關系的變革。深入理解生產力的政治屬性，對于把握新質生產力倒逼數字政府變革的深層次邏輯，具有重要理論意義。本章擬立足歷史唯物主義的基本方法，以農業革命、工業革命、信息革命為重要考察節點，系統梳理不同歷史時期生產力發展與國家治理變遷的協同演化規律，以期在宏觀社會發展的長時段視野中對兩者關系形成整體性認識，進而為揭示新質生產力推動數字政府建設的一般邏輯提供理論根基。

（一）工業革命與國家治理形態：機器生產力與科層制政府出現的邏輯

18世紀中葉，英國率先完成了從手工工場向機器大工業的轉變，由此拉開了工業革命的大幕。機器生產的廣泛應用，資本主義生產方式全面確立，生產效率和社會財富呈幾何級數增長，人類社會由農業文明躍升為工業文明。在這一歷史性變革中，與機器生產力相適應的科層制政府逐漸取代傳統農業文明的治理形態，上升為國家治理的主導模式。

機器生產力的核心要素與農耕生產力存在根本差異。農業社會的基本生產資料是土地，農民依靠簡單的手工工具從事農業勞動。而工業革命使機器設備上升為最重要的生產資料，蒸汽機、紡織機等動力機械和工作機械的發明和應用極大解放和提升了社會生產力，是機器生產力形成的物質基礎。從生產方式看，機器生產力突破了手工勞動的自然局限，資本雇傭勞動成為社會生產的基本形式。機器的采用使生產過程空前細化，分工協作成為大生產的普遍要求。社會化大生產成為機器工業的典型特征，資本主義工場手工業被機器大工業取代。

這一變革也深刻影響了國家權力配置和治理方式，科層制的政府體制應運而生。馬克斯·韋伯將科層制界定為一種“依據規則管理的組織控制”。馬克斯·韋伯：《經濟與社會》，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第230-237頁。他認為，科層制的典型特征包括：明確的職能分工、嚴格的等級節制、正式的規章制度、非人格化的工作關系等。這些特征與機器大工業生產組織驚人地相似，機器生產以標準化、規范化見長，生產環節高度專業化分工，生產流程精確計時復制，企業內部管理講求等級森嚴、紀律嚴明。可以說，機器大工業在企業內部塑造了一個科層制的縮影。而這種組織管理模式也被引入國家治理領域，重塑了政府的組織架構與運行機制。

科層制政府興起是工業革命的必然產物，其主要原因體現在三個方面。一是政府職能的專業化，工業化進程推動社會分工不斷細化，國家治理事務日趨復雜，亟需建立專業化的行政管理機構。各類政府部門如雨后春筍般涌現，從事經濟管理、市場監管、社會福利等不同職能，形成錯綜復雜但分工明晰的組織架構。二是行政管理的規范化，機器大生產的規模化擴張，需要國家提供穩定、可預期的制度環境。標準化的法律法規應運而生，行政管理活動逐步實現程序化、規范化，以減少人為因素干擾，維護市場經濟秩序。三是公共服務的進一步提高，資本主義生產解放了生產力，創造了大量社會財富，但貧富分化也日益加劇。吳敬璉：《中國經濟改革進程》，中國大百科全書出版社2023年版，第240-245頁。為維護社會公平正義，緩解階級矛盾，國家開始提供公共服務，建立社會保障體系，促進機會均等。周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，生活·讀書·新知三聯書店2017年版，第310-320頁。

弗雷德里克·泰勒的科學管理理論，形象地展現了機器大工業時代科層制治理的特點。泰勒主張用科學的原理代替經驗法則，將每個工人的工作分解成若干個簡單動作，精確計算其標準作業時間，嚴格考核，獎懲分明，這種“科學管理”思想廣泛影響了西方國家的行政管理實踐。弗雷德里克·溫斯洛·泰勒：《科學管理原理》，馬風才譯，機械工業出版社2013年版，第34-37頁。盡管泰勒主義后來飽受批評，但其所倡導的規范化、精細化管理，仍是現代科層制官僚體系的重要特征。

（二）信息革命與國家治理形態：信息生產力重塑“政府—社會”關系

20世紀中葉興起的信息技術革命，微電子、通信、互聯網等技術突飛猛進，催生了以知識和信息為核心生產要素的信息經濟。信息生產力的顯著特征是，知識與信息成為最重要的生產要素。這就從根本上區別于農業社會的土地密集型和工業社會的資本密集型生產方式。

知識和信息的生產、傳播、應用成為信息時代的核心主題。曼紐爾·卡斯特：《信息時代三部曲：網絡社會的崛起》，夏鑄九譯，社會科學文獻出版社2003年版，第210-220頁。得益于信息技術革命，人類的認知方式、交往方式發生了翻天覆地的變化。一方面，互聯網打破了傳統的信息壟斷格局，知識生產日趨扁平化、民主化。百科搜索、開源社區等大規模協作式內容生產方興未艾，體現了全新的知識生產方式。另一方面，信息傳播呈現出網絡化、交互化特點。社交媒體異軍突起，公眾話語權持續攀升。推特革命、微信參與等新形式的出現，生動詮釋了信息革命對社會治理圖景的顛覆性影響。總之，信息時代的基本特征，正是“社會個人”的出現，即個人發展與社會進步高度融合統一。WellmanB.，“LittleBoxes，Glocalization，andNetworkedIndividualism”，InKyotoWorkshoponDigitalCities，Berlin：SpringerBerlinHeidelberg，2001，pp.10-25.生產資料社會化和交往方式扁平化，使得人的全面發展成為現實可能。這無疑對傳統等級節制型政府治理構成了強大沖擊。

信息革命使得多元主體參與、協同治理成為大勢所趨，電子政務成為此時期政府轉型的關鍵。信息技術的普及，為公民表達政治訴求、參與公共事務提供了便利渠道。網絡問政、網上聽證、在線協商等新型參與方式層出不窮。互聯網打破了傳統的信息壟斷格局，社交媒體異軍突起，話語權呈現下沉化趨勢。公眾不再滿足于被動接受管理，而是要求用戶主權、參與自治。因此，政府回應網絡訴求的針對性、回應網絡輿情的敏捷性面臨嚴峻考驗。信息時代，單靠自上而下的行政命令難以服眾，政府須主動下沉、開放、共享，創新網絡化管理機制。總之，多元主體協同參與，開放包容、互聯互通的治理生態正在形成。政府職能也從管控型向服務型加速轉變，更加注重發揮平臺型作用，搭建多方參與、充分互動的協商平臺。LindersD.，“FromE-governmenttoWe-government：DefiningaTypologyforCitizenCoproductionintheAgeofSocialMedia”，GovernmentInformationQuarterly，vol.29，no.4（October2012），pp.446-454.

信息生產力催生的知識型經濟，對政府宏觀調控能力、科學決策水平提出了全新挑戰。信息社會呈現出前所未有的動態復雜性，經濟運行更加高度關聯、風險傳導更加復雜隱蔽。單靠線性思維和還原論方法難以應對，政府須具備整體性、系統性思維。政府治理能力面臨信息不對稱困境加劇的風險，互聯網催生的海量異質性數據，既蘊含價值也充滿噪音。政府部門如何從信息洪流中捕捉關鍵信號、篩查風險隱患、檢驗對策成效，關乎治理體系的能力。

當然，信息革命的社會影響是一個漸進演化的過程，不同國家所處發展階段、所面臨的現實環境不盡相同。因此，信息生產力推動國家治理變革也呈現出階段性、差異性特征。在信息革命初期，發達國家依托雄厚的工業基礎，率先將信息技術應用到政府管理中。電子政務、數字化管理等應運而生。而發展中國家受制于工業化水平，信息化起步較晚，政府治理能力參差不齊。

（三）數字革命與國家治理形態：新質生產力與數字政府的出現

作為承載新質生產力的重要制度形式，數字政府建設在廣泛性、系統性、滲透性等方面更勝從前，呈現出數量型和質變型特征。阿爾文·托夫勒：《第三次浪潮》，黃明堅譯，中信出版社2018年版，第120-130頁。新質生產力是以創新為主導，擺脫傳統增長模式，體現高科技、高效能、高質量等鮮明特征的先進生產力形態。魏崇輝：《習近平關于新質生產力重要論述的原創性貢獻》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版），2025年第1期。之所以稱之為“新質”，關鍵在于：一是創新驅動的發展理念，二是全要素生產率的躍升標志。劉偉：《科學認識與切實發展新質生產力》，《經濟研究》，2024年第3期。相較于以往，這一輪生產力變革在推動經濟高質量發展、塑造現代化經濟體系等方面展現出更強的變革性力量。

具體來看，新質生產力至少在三個方面重塑了經濟社會發展形態：一是技術革命性突破帶來的產業深度變革，數字技術與實體經濟深度融合，智能制造、工業互聯網等新動能競相涌現。數字產業化和產業數字化雙輪驅動，各行業實現數字化轉型。二是要素配置從粗放型向集約型轉變。數據這一新型生產要素的價值充分釋放，平臺經濟、共享經濟蓬勃發展，創新鏈、產業鏈、價值鏈深度融合，推動經濟發展實現質量變革、效率變革。米加寧、李大宇、董昌其：《算力驅動的新質生產力：本質特征、基礎邏輯與國家治理現代化》，《公共管理學報》，2024年第2期。三是發展理念從以GDP論英雄轉向高質量發展。創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，成為引領發展的新指揮棒。發展成果由國民經濟核算轉向國民福祉核算，更加注重經濟效益和社會效益、當代利益和長遠利益的統一。

新質生產力對政府治理變革的影響，首先體現在對政府組織架構和管理流程的重塑。在組織形態上，數字政府建設推動政府部門實現扁平化、網絡化。傳統科層制等級森嚴、條塊分割的弊端逐步消除。組織間信息共享、業務協同、資源整合的程度大大提升。部門間圍繞重大任務，跨層級協同、一體化推進的機制更加順暢。流程機制上，數字技術嵌入政府運行全過程，數據成為驅動決策、管理、服務的關鍵生產要素。“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”成為數字政府的鮮明特色。在風險預警、精準施策、智能監管等方面，大數據分析、知識圖譜、區塊鏈等新技術廣泛應用，極大提升了政府治理的科學化、精細化水平。同時，網上辦事、掌上辦、一網通辦等服務新模式不斷涌現。跨部門、跨地區數據共享和業務協同進一步加強，一體化在線政務服務體系加快構建，企業和群眾獲得感明顯增強。

新質生產力引致的生產關系深刻調整，也倒逼政府加快職能轉變，創新治理方式。在經濟治理上，平臺經濟、共享經濟等新業態層出不窮，傳統的行業監管方式難以為繼。數字政府建設強調創新包容審慎監管，在鼓勵創新的同時防范風險。在社會治理上，社交網絡重構社會互動圖景。社會運行的動態性、復雜性前所未有。數字政府建設順應智慧社會發展趨勢，加快構建共建共治共享的社會治理新格局，運用大數據提升風險隱患精準預警能力，推行網格化、精細化治理，做到急群眾所急，解群眾所難。在生態治理上，順應可持續發展要求，加快構建綠色低碳循環發展新模式。運用數字技術推進節能減排和資源綜合利用，強化生態環保信用監管，推動形成綠色生產生活方式，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要。

（四）信息生產力與新質生產力比較分析

系統比較信息生產力與新質生產力二者的聯系和區別，對于深刻認識新質生產力的歷史地位和重大影響，進而科學把握數字時代國家治理變革的走向，具有重要理論意義。

從技術基礎看，信息生產力以計算機、互聯網等信息通信技術（ICT）為核心支撐，突破了時空限制，使信息的采集、傳輸、處理能力大幅提升，由此帶來生產方式和社會組織形態的根本性變革。而新質生產力則植根于新一輪科技革命的重大突破，既包括信息技術新的迭代演進與交織融合，又涵蓋新材料、新能源、生物技術等領域的革命性進展，呈現出基礎研究向現實應用加速轉化、硬科技領域實現重大突破的新態勢。以重大科技創新為先導，以產業鏈重構和升級為依托，新質生產力正在重塑經濟社會發展的內在邏輯，推動生產力要素發生革命性的質態變革。

從核心要素看，信息生產力高度強調知識因素的主導地位，知識的創造、傳播和應用日益成為價值創造的關鍵源泉。而新質生產力進一步突出創新的決定性作用，強調創新驅動的全方位、多層次、寬領域滲透。一方面，新質生產力把科技創新擺在國家發展全局的核心位置，瞄準世界科技前沿，在基礎研究和應用基礎研究領域部署前瞻性、戰略性重大科技項目，力爭在關鍵核心技術領域實現更多“從0到1”的突破。另一方面，新質生產力高度重視發揮企業創新精神，強化企業技術創新主體地位，在應用研究和成果轉化環節充分激發市場主體活力。

從要素質態看，信息生產力以知識密集為顯著特點，知識型人才成為推動發展的關鍵力量。相比之下，新質生產力進一步強調人才隊伍結構的優化升級。一是注重戰略科技人才的系統布局，超前謀劃、及早部署，在重點領域、關鍵環節培養和集聚一批國際頂尖的科學家和創新團隊。二是完善人才發展體制機制，為各類人才施展才華、競相成長提供廣闊舞臺。三是發揮人才評價“指揮棒”作用，建立健全以創新能力、質量和實效為導向的科技人才評價體系，充分調動科研人員的積極性和創造性。

從價值創造看，信息生產力通過信息化帶動經濟社會數字化轉型，促進生產方式和組織方式變革，但總體上仍未觸及經濟增長和社會發展的深層次變革。而新質生產力則通過創新驅動、智能引領，推動數字技術與實體經濟深度融合，數字經濟和實體經濟協同發展，新產業新業態競相涌現。同時，數字技術與工業、農業、服務業以及社會治理、民生服務等領域加速融合，催生出一系列新理念新模式，有力推動了生產方式、生活方式、治理方式的深刻重塑。

縱觀新質生產力的發展圖景，這是一場從生產力內核到發展模式再到價值創造的全方位、深層次重塑。新質生產力不僅極大地提升了生產力水平，加速了新舊動能轉換，而且從更高維度重構了經濟運行和社會發展邏輯，成為引領高質量發展的先導力量。

（五）總結：生產力演進與國家治理形態演變的一般規律

縱觀人類社會發展史，生產力每一次革命性躍升，都引發了生產關系和上層建筑的深刻調整。生產力作為社會發展的基礎和動力，其政治屬性貫穿古今、一以貫之。將不同歷史階段生產力與國家治理的關系置于統一框架下考察（見表1），可以發現如下的共同邏輯。

第一，生產力變革是推動國家治理變遷的根本力量。縱觀古今中外，生產力的革命性突破往往伴隨著社會巨變和國家治理重構。英國工業革命以機器大工業為標志的生產方式變革，最終導致了英國政治制度的重大變革，議會民主取代君主專制上升為國家制度主流形式。再如蘇聯解體，計劃經濟體制下生產力發展停滯是根本原因。由此可見，順應生產力發展要求推進國家治理變革，是歷史發展的必然選擇。

第二，生產力發展是一個由量變到質變的過程，制度創新要遵循這一客觀規律。一般來說，一種生產力形態形成之初，舊的國家治理模式在相當長時間內仍能適應，但隨著新的生產力日益發展，原有體制機制必然難以為繼。以信息生產力為例，在其發展初期，工業化時期形成的科層制政府在相當長時期內依然發揮作用。而隨著信息技術廣泛滲透，傳統的等級節制逐漸讓位于扁平化的網絡治理，大數據、人工智能等新興技術在政府治理中得到應用。由此可見，制度變遷往往滯后于生產力，體現出從量變到質變、從局部突破到系統重塑的基本規律。

第三，構建與新質生產力相適應的國家治理范式，必須堅持以人民為中心。推進國家治理體系和治理能力現代化，最終目的是為了最廣大人民的根本利益。因此，順應新質生產力發展，推動數字政府變革，必須時刻以人民利益為依歸，通過體制機制創新，促進公共服務均等化、普惠化，在教育、就業、收入分配、社會保障等領域加大制度供給，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

三、新質生產力推動數字政府變革：制度基礎、社會條件與理念先導

（一）制度基礎：新質生產力重塑數字政府的生產關系調整機制

新質生產力正在深刻改變社會再生產的基本圖景。立足唯物史觀的一般原理，新質生產力支配和決定著與之相適應的生產關系，進而引導國家制度、國家治理體系加快變革，這是人類社會發展的普遍規律和內在邏輯。

新質生產力的顯著標志是，數據成為驅動經濟發展的關鍵生產要素。海量、多源、異構數據不斷匯聚交融、價值倍增，驅動社會再生產方式加速從傳統的要素密集型向數據驅動型演進。它通過優化資源配置、賦能產業升級、催生新業態新模式等途徑，成為驅動經濟高質量發展的新引擎，這是數據生產要素的核心內涵和應有邊界。周文、韓文龍：《數字財富的創造、分配與共同富裕》，《中國社會科學》，2023年第10期。誠然，隨著數字技術的廣泛滲透，數據生產要素也對社會發展產生了重要影響，帶來了社會運行方式、交往方式、治理方式的深刻變革。但這種影響是通過經濟基礎變革進而引致上層建筑調整的中介機制實現的，而非“數據”直接驅動“社會”。

數據作為一種新型生產要素，最顯著的特征在于其天然的非對稱性、非稀缺性以及在流通交換過程中價值遞增而非遞減。依托大數據、人工智能等數字技術，通過數據的匯聚交融、關聯分析，可以最大限度地挖掘數據價值、創造數據增量，進而帶來全要素生產率和資源配置效率的整體躍升。這種增長邏輯的本質變化，正推動生產關系從傳統的所有制為本、分配導向加速向使用權為本、創新導向演進。

現代信息技術的迭代應用，推動不同生產要素的組合方式發生深刻變革。土地、資本、勞動力、技術、管理等傳統生產要素，正加速與數據這一新型生產要素深度融合、交叉賦能，不斷催生數字經濟新業態新模式。平臺經濟、共享經濟蓬勃發展，個性化定制、網絡眾包等新型生產組織方式應運而生。生產資料所有權與使用權加速分離，所有制結構日益多元，生產關系由此發生深刻調整。

由此，以高度社會化大協作、跨界創新融合為特征的新型生產關系正在形成，傳統的組織邊界被打破，企業間、產業間、區域間聯系空前緊密。GawerA.ed.，Platforms，MarketsandInnovation，[WTBZ]Cheltenham：EdwardElgarPublishing，2011，pp.45-67.新質生產力發展對傳統生產組織方式形成了空前沖擊。大規模制造、流水線作業等標準化生產模式讓位于個性化定制、柔性化生產。借助工業互聯網、CPS等數字化車間，生產制造實現了智能感知、實時分析、動態優化，極大提升了生產的靈活性、適應性、高效性。

與此相適應，國民收入分配格局亦發生深刻變革。一方面，在數據要素驅動下，資本在國民收入分配中的比重不斷上升，技術進步貢獻率持續攀升，高技能勞動者的工資溢價優勢日益凸顯。另一方面，共享經濟、平臺經濟的興起，推動國民收入分配從以按要素分配為主，加速向按要素與貢獻并重轉變。按勞分配為主體、多種分配方式并存的收入分配制度正經歷一場深刻變革。

從生產資料公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義基本經濟制度視角審視，新質生產力引發的所有制結構變革同樣值得高度關注。傳統工業經濟時期，生產資料所有制的界限通常十分明晰，資本、技術等要素在不同所有制之間流動較為有限。然而，隨著智能制造系統、工業互聯網的廣泛應用，以機器人、數控機床等為代表的現代智能裝備大量取代傳統機器設備，成為組織生產的關鍵物質要素。而這些智能裝備往往由基礎軟硬件、控制算法、數據庫等模塊化組件靈活組合而成，可廣泛適用于不同所有制企業，促使生產資料所有權與使用權加速分離。

基于上述分析不難看出，新質生產力正推動生產關系進行一場全方位、深層次、根本性重構。這種重構突破了傳統經濟學對生產要素、生產資料、生產關系的狹隘認知，日益呈現系統性、整體性、關聯性的新特點。生產關系的變革又必然對國家治理體系形成革命性影響，要求打破傳統科層分割的治理邏輯，建立健全與新質生產力相適應的制度規則。這就內在凸顯了加快構建高水平社會主義市場經濟體制、充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的緊迫性。

由此觀之，新質生產力推動國家治理變革，既體現在對政府經濟治理方式的深刻重塑，更體現在對國家基本經濟制度、市場經濟體制的系統性變革。這種變革涉及技術演進、經濟運行、社會結構、制度設計等多個領域，絕非單一技術創新或局部制度調整所能實現，而是一場系統性、整體性、根本性的自我革命。

（二）社會條件：數字社會發展重塑政社互動邏輯

新質生產力重塑著經濟形態，更催生了社會的嶄新圖景。在社會再生產數字化、智能化加速演進的大背景下，就業結構加速分化，利益格局更趨復雜，公眾參與方式更加多元。傳統的“政社二元”治理結構難以適應泛在連接、動態交互的數字社會，亟需通過數字政府變革來破解結構性張力，實現國家治理能力的革命性重塑。

新質生產力加速了社會結構的調整進程。一方面，數據要素的價值潛力加速釋放，以信息技術、數字平臺、專利發明等為生產資料的新型社會群體經濟實力持續攀升，由此塑造了以技術資本、數據資本、知識資本為主要表征的新型分層邏輯。另一方面，共享經濟、平臺經濟的蓬勃興起，不僅催生了網約工、自由職業者等新的弱勢群體，也加劇了不同群體在教育機會、就業前景、社會保障等方面的數字鴻溝。與此同時，社交媒體賦權效應的充分彰顯，又使得草根階層話語權持續攀升，多元主體的利益訴求呈現出前所未有的交織性和表達的碎片化特征。由此，工業社會“同質化、兩極化”的利益分化圖景被徹底打破，轉而進入利益多元交錯、訴求差異凸顯的階段。

社會結構、利益格局的深刻調整勢必倒逼國家治理能力實現系統性重塑，這本質上反映了上層建筑必須適應經濟基礎狀況的基本規律。新質生產力推動社會形態加速裂變，倒逼國家治理能力變革主要體現在以下幾個方面：

其一，社會開放性、流動性顯著增強，不同群體、階層的界限更加模糊，傳統的身份固化藩籬被打破。這就要求，國家治理必須樹立系統思維、全局觀念，增強戰略性謀劃、整體性布局能力，堅持問題導向，聚焦人民群眾普遍關心的突出問題，加強協同治理，系統施策、整體推進。

其二，社會關聯度、組織化程度顯著提高，社會運行的復雜性、風險性大幅攀升。過去，傳統的科層節制模式借助自上而下的行政權力可以有效管控社會。如今，網絡社會異軍突起，跨地域、跨部門的非正式社會組織不斷涌現，社會治理難度驟增。因此，國家治理必須遵循社會發展規律，樹立法治思維，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體系。江小涓：《大數據時代的政府管理與服務：提升能力及應對挑戰》，《中國行政管理》，2018年第9期。

其三，社會利益關系更趨復雜，群體性事件風險加大。在新質生產力引發的利益格局調整中，一些群體的獲得感、幸福感可能出現落差，由此帶來價值觀念分化、社會心理失衡問題。同時，各類社會矛盾交織疊加，單一的強制手段難以奏效。這就要求國家治理必須堅持以人民為中心，加強和創新社會治理，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道。

社會既是治理的基礎，又是治理的歸宿。面對日益分化的社會結構和紛繁復雜的利益訴求，單一的自上而下回應機制已然難以適應。可以說，新質生產力帶來的社會變革，從社會結構到利益格局，從公眾參與到觀念文化，無不對國家治理能力提出全新挑戰。傳統的管控式治理模式已然不合時宜，科層制也日益呈現張力。治理重心下移、社會協同發力的趨勢愈發明顯。唯有順應新質生產力發展大勢，加快推進國家治理體系和治理能力現代化，才能更好適應數字時代的內在要求，實現社會治理和服務型政府建設的系統性、協同性、精準性躍升。

（三）理念先導：新質生產力引領數字政府變革的發展理念創新

發展理念是經濟社會發展的認識論基礎，反映了人們對發展動力、目的、取向等根本問題的基本看法。它受制于一定社會物質生產力狀況，并對生產關系調整、上層建筑變革產生重要影響。縱觀歷史，每一次生產力的革命性躍升都催生了發展理念的系統性重構，由此引領國家制度流變。以工業革命為例，機器生產力確立資本主導地位的同時，自由、平等、博愛等資產階級意識形態開始上升為主流價值理念，引領君主專制向議會民主的制度變遷。

當代世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業變革蓬勃興起，以數據要素為核心、以信息智能為顯著特征的新質生產力，正以前所未有的力度重塑經濟地理、社會形態、國家治理的深層次結構。面向數字時代國家治理的新挑戰新需求，亟需在新質生產力哲學高度總結創新發展理念，引領國家治理體系和治理能力實現系統性、整體性、協同性躍升。具體來說包括以下幾方面：

1.新質生產力正在引領人類社會發展動力理念發生深刻革命性變革。在農業文明和工業文明時代，土地、資本等物質資源的稀缺性對國家發展前景起決定性作用。地緣政治競爭、軍備擴張成為大國崛起邏輯，追求GDP增速、擴大經濟總量成為政治考量。這種范式必然帶來人地矛盾尖銳化，資源環境約束日益沉重。而如今，創新驅動開始上升為引領發展的第一動力。知識、技術、數據等新型生產要素稟賦以開源、非稀缺、可再生等特性，使得社會財富源泉從自然資源型向人力資本型加速轉變，生產力發展從依賴物化勞動為主轉向智力勞動主導。創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念應運而生，標志人類正跨入生產要素組合重塑、資源配置方式革新的新階段，開啟了從要素驅動、投資驅動向創新驅動的質的飛躍。

2.新質生產力引領發展動力理念革命，正深刻重構國家制度和治理體系的存在形態。傳統農工社會，國家制度的基本功能在于調節生產資料占有矛盾，管理物質資源開發，由此形成了重城市輕鄉村、重工業輕農業的二元結構，高度集中的科層節制特征。這種治理模式有利于快速實現資本積累、推進重化工業化，卻難以為新生產要素提供必要的制度供給和治理支撐。隨著創新驅動戰略深入實施，人力資本、科技進步的基礎性作用日益凸顯，推動國家治理體系加快向知識型、服務型轉型。破除抑制創新的思想觀念和體制機制藩籬，構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制，完善科技創新人才發現、培養、激勵機制，成為國家制度和治理體系變革的主要方向。

3.新質生產力正在推動人類發展目的理念從物質主義向人本主義深刻轉型。傳統社會中，生產力發展受物質要素束縛，異化的社會分工割裂了人的生存狀態與內在潛能。社會發展目的淪為物的占有，追求經濟增長成為不二法門。這種“物化傾向”雖在一定歷史時期促進了生產力提高，但也加劇了社會矛盾，引發生態失衡、貧富分化等問題。進入新質生產力時代，知識、技術、數據等創新要素廣泛運用，推動社會財富由物質形態向精神形態躍遷。勞動者素質普遍提高，創新人才價值凸顯，人的全面發展條件日益成熟。發展目標由單一經濟屬性轉向多元社會屬性，由片面追求GDP增長轉向統籌物質文明與精神文明。

4.新質生產力引發的發展路徑理念革命，正引領國家治理加速從碎片割裂走向系統融合。工業革命以來，龐大的社會分工體系催生了條塊分割、部門利益林立的碎片化治理格局。這種頭痛醫頭、各自為政的機械式思維，雖能在短期內聚焦單一任務，卻難以應對日益交織的復雜性挑戰。進入后工業時代，信息技術革命將原本分散獨立的部門、行業、地域捆綁為休戚與共的命運共同體。新質生產力時代，創新鏈、產業鏈、價值鏈日益交織，部門、行業、區域邊界漸次隱退。社會結構的系統融合質變，倒逼政府治理理念從碎片化、機械化走向整體性、生態化，由被動適應轉向主動求變。系統思維應運而生，強調從整體視角統觀局部、把握事物運行規律，成為引領國家治理變革的時代潮流。

（四）新質生產力驅動數字政府建設的理論內核提煉

新質生產力推動數字政府變革呈現出明顯的一般規律和必然趨勢。這種規律性和趨勢性源于生產力作為社會存在和發展的物質基礎，決定生產關系、引領上層建筑變革的客觀規律。生產力是推動社會進步的根本動力和最活躍、最革命的因素，生產力狀況如何，決定著生產關系的性質和上層建筑的特點。生產力發展到一定階段，必然要求生產關系調整和國家制度變革，這是人類社會發展的普遍規律。

科技革命引發生產力變革，技術廣泛滲透于社會再生產各領域，數據成為關鍵生產要素，知識和創新的作用空前凸顯，由此塑造了新質生產力的核心內涵。在這一背景下，傳統的生產關系和國家治理邏輯難以為繼，數字政府變革成為大勢所趨。新質生產力推動數字政府變革的一般規律主要體現在以下幾個方面（見圖1）：

1.數字政府變革是順應新質生產力發展、調整生產關系的必然要求。傳統的生產資料所有制結構面臨解構，勞動力市場流動性大幅提升，國民收入分配格局加速調整，整個社會分工體系都處于重組狀態。這種深刻而復雜的生產關系變革，內在要求國家治理模式實現根本性、顛覆性重構。在此過程中，數字政府變革無疑扮演著至關重要的角色。它既是生產關系變革的現實載體，更是驅動生產關系加速與新質生產力相適應的關鍵抓手。數字政府通過全面深化“放管服”改革，打破傳統的科層制藩籬，形成與新質生產力相適應的制度環境、政策體系和治理規則，推動政府職能從直接干預向宏觀調控、市場監管等方向加速轉型。這種治理模式重塑為更大范圍、更深層次的生產關系調整奠定了堅實基礎。

2.數字政府變革還肩負著引領社會治理創新、回應多元利益訴求的時代重任。隨著新質生產力引發的經濟結構、就業結構、社會結構深刻調整，傳統的單一化、兩極化的利益分化格局被徹底打破。取而代之的是，工薪階層、創新群體、數字原住民等多元利益主體不斷涌現，各自訴求日益分化，彼此博弈更趨激烈。一旦回應不當，極易引發社會矛盾，動搖發展根基。因此，唯有順應新質生產力發展大勢，以數字政府建設為引領，加快打造覆蓋廣泛、響應迅速、精準智能的利益協調機制，才能真正實現社會利益關系的動態平衡。這就要求數字政府變革運用大數據、人工智能等前沿技術手段，及時洞察各類訴求，精準回應各方關切。郁建興、周幸鈺：《從多元主義到多維主義：數字時代公共治理的模式變革》，《治理研究》，2024年第4期。惟其如此，方能最大限度凝聚社會共識，確保改革發展行穩致遠。從這個意義上說，數字政府變革已然成為引領社會治理創新、維系社會和諧穩定的關鍵一招。

3.數字政府變革還擔負著踐行新發展理念、推動治理范式革命的歷史使命。當下，傳統增長模式正遭遇前所未有的困境。單一追求GDP、片面強調投資驅動的路徑難以為繼，創新驅動正加速上升為引領高質量發展的第一動力。在此背景下，國家治理理念、治理方式亟需換新天，樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，堅持以人民為中心、以人的現實需要為根本遵循，統籌物質文明與精神文明，促進人的全面發展，比以往任何時候都更加緊迫。數字政府變革正是主動順應這一歷史潮流，積極探索治理理念革新、治理范式重塑的先行先試。

由此觀之，數字政府變革是生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑辯證運動的必然結果。一方面，新質生產力本身為數字政府變革提供了堅實的物質基礎和現實條件。另一方面，數字政府變革又是推動生產關系與生產力更好適應、上層建筑與經濟基礎更好協調的關鍵環節。數字政府通過深化“放管服”改革，打造法治化、國際化、便利化營商環境，為新質生產力發展提供強大制度供給和治理保障;通過創新社會治理，完善利益表達、協調機制，化解各類社會矛盾，為新質生產力發展營造穩定有序的社會環境;通過樹立系統思維和人本理念，加快職能轉變，推動國家治理體系與治理能力現代化，為新質生產力發展開辟廣闊空間。

四、結語：新質生產力驅動國家治理變革的一般規律與文明圖景

通過前三章的闡述可以清晰地看到，新質生產力正在通過技術進步、制度重塑、社會變遷、理念更新等多重機制，深刻重構國家治理的技術形態、組織形態和社會形態，數字政府變革由此成為大勢所趨、勢不可擋。進一步審視新質生產力與數字政府變革的辯證關系，不難發現二者互動演進的背后，隱藏著一些更加本質、更加一般的規律。這些規律體現了生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑在更高層次、更大范圍上的運動法則，反映了人類社會發展的客觀趨勢。深入總結和把握這些規律，對于從宏觀和全局高度理解把握新質生產力倒逼國家治理變革的內在邏輯，進而以正確的戰略和策略推進國家治理體系和治理能力現代化。

一般規律一，新質生產力引領國家治理變革遵循“內嵌性”。這一規律揭示了生產力變革與國家治理轉型從來都不是懸空的、抽象的過程，而是深深植根于特定的技術語境、制度環境、文化土壤之中的。任何一種先進生產力形態和國家治理模式，都內嵌于一定的社會條件之中，必然打上時代的烙印。具體到新質生產力與數字政府變革，“內嵌性”主要體現在：其一，新質生產力的發展以新一代信息技術革命為先導，數字技術、智能技術廣泛滲透經濟社會發展各領域各環節，數字生產、數字生活、數字治理成為不可逆轉的時代趨勢。其二，新質生產力驅動下的經濟結構、利益格局、社會分層、公眾訴求正發生深刻變革，社會轉型陣痛與數字鴻溝交織，傳統治理模式難以適應，為數字政府變革提供了現實土壤。其三，理性回歸、創新驅動、公平正義、民主法治等現代治理理念價值日益深入人心，為數字政府變革奠定了文化基礎。

一般規律二，新質生產力引領國家治理變革還遵循“適應性”。這一規律強調，國家治理模式必須與新質生產力發展的階段性特征與結構性變革相適應。當新質生產力發展還處于初級階段，物質技術基礎還不夠雄厚時，國家治理變革往往帶有探索性、漸進性特征。而隨著新質生產力日趨成熟，技術體系、產業體系、社會形態發生系統性重構，原有治理模式日益疲于應對，國家治理變革的廣度和深度也隨之加大。同時，“適應性”還意味著，國家治理變革要順應生產力發展不平衡不充分的現實狀況，立足不同區域、不同領域所處的發展階段，分類施策、精準發力。

一般規律三，新質生產力推動國家治理變革呈現“賦能-制約”的雙重作用機制。一方面，新質生產力是國家治理進步的強大推動力，為治理能力和治理體系現代化提供物質技術支撐。數字政府是新質生產力在國家治理領域的集中體現，技術的廣泛運用推動政府治理加速向扁平化、智能化、協同化轉型。數據驅動的科學決策、算法優化的流程再造、社會協同的共治共享，這些數字政府的顯著特質無不彰顯著新質生產力的技術賦能。另一方面，新質生產力的發展如果超越了現有的國家治理能力，反過來也可能對國家治理形成制約。比如，數字經濟發展所帶來的壟斷問題、就業沖擊、收入分配等風險挑戰，如果得不到有效應對，反而會加劇社會矛盾，動搖國家治理的政治基礎。

一般規律四，新質生產力驅動國家治理變革更深層次地遵循“辯證演化”規律。這就是說，生產力與國家治理之間并非簡單的線性決定關系，而是處于螺旋式、波浪式的動態互動中。從橫向維度看，生產力發展往往先于國家治理變革，為其提供物質基礎和現實動力;而治理能力的躍升則通過制度供給、環境營造等機制反作用于生產力，兩者形成良性互動。從縱向維度看，新質生產力與國家治理變革呈現出階段性、周期性特征。一般而言，當新質生產力尚處于萌芽狀態時，原有治理模式在相當長時間仍能適應;而當新質生產力日臻成熟并逐步上升為社會主導地位時，原有制度藩籬對其桎梏作用愈發凸顯，觸發國家治理的革命性重構;而經過“破”與“立”的陣痛期，國家治理模式進入與新質生產力相適應的穩定期。

最后，還需要從以下幾方面進一步審視這場變革在人類文明進程中的深層次意涵。以數字政府為引領的國家治理變革，正在重塑人與自然、人與人、人與社會的關系，引領社會文明形態實現從工業文明向數字文明的演進躍遷。

其一，工具理性讓位于人本理性，經濟增長讓位于以人民為中心，福祉導向成為數字文明的價值追求。工業文明時期，效率至上的“工具理性”主導國家治理，GDP增長、經濟規模等“硬指標”是衡量治理績效的核心維度。這種“唯生產力論”的發展范式雖然在一定程度上推進了人類物質文明進步，但也導致社會發展失衡、生態環境惡化等問題。生產力形態的變化極大解放和拓展了人類的認知能力，也深刻重塑了政府治理哲學。效率依然重要，但不再是唯一目標，公平正義、民主法治、綠色發展等“軟指標”日益受到重視。政府治理逐漸實現從“工具理性”到“人本理性”的轉變，將以人民為中心作為數字政府的價值取向，著眼于滿足人的多元需求、促進人的全面發展。

其二，經驗主義讓位于數據主義，主觀判斷讓位于算法優化，數字孿生、感知計算、智能決策成為人類決策的新型技術手段。這些變革標志著，數字政府開始內化數字文明的時代精神，國家治理體系和治理能力現代化正邁向更高境界。決策機制是國家治理的核心環節，其變革圖景也最能體現數字政府的特質。通過數據分析發現潛在風險隱患、預判社會問題走向，做到超前決策、主動治理;方案形成環節，通過數據比對研判不同方案的成本收益、科學論證方案的可行性，提高政策的精準性;執行評估環節，通過仿真模擬、實時監測，動態評估政策執行偏差，為政策調整和退出提供數據支撐。

其三，數字文明昭示著人類正在從“自然經濟”走向“數字經濟”，傳統的社會再生產圖景正在被徹底顛覆。農業文明和工業文明時期，人類社會的物質生產活動主要是圍繞土地、資本、勞動力等要素在時間和空間上的配置展開，這種以占有和利用稀缺性自然資源為主導的經濟形態，可以稱之為“自然經濟”。而如今，數據作為最關鍵的生產要素，以其非稀缺性、非對稱性、可再生性等特征，正在重構社會財富生產圖景。

其四，治理結構的系統性重構，從“中心-邊緣”到“節點-網絡”。在這一結構中，政府各部門、市場主體、社會組織、公眾個人都成為平等的節點，通過數字平臺無縫鏈接、高效協同，共同構成國家治理的生態圖景。“節點-網絡”式治理是一場國家治理的“哥白尼式革命”。它顛覆了傳統的行政邏輯、管理邏輯，開創了開放、共享、協同的治理新范式。在縱向上，數據驅動、智能輔助決策增強了中央政府的宏觀調控能力，也賦予地方政府因地制宜的自主權;在橫向上，跨部門數據共享、一體化協同打破了條塊分割，服務事項“一網通辦”、監管過程“一網統管”成為可能;在內外向上，政府與市場、社會、公眾緊密協同，多元主體在參與中形成良性互動，公眾參與、社會協同成為常態。

（責任編輯：胡重明）

作者簡介：米碩，中國人民大學公共管理學院博士研究生；劉穎，中國人民大學公共管理學院教授；吳佳正（通信作者），哈爾濱工業大學經濟與管理學院博士研究生。

基金項目：北京市社會科學基金共建項目重點項目“服務北京科技創新的領導力模型構建與智能評價研究”（編號：20GLA009）。