積極老齡化視角下老年友好城市建設策略研究

摘要：當前世界老齡化呈加速發展態勢，基于積極老齡化開展老年友好城市建設成為積極老齡化的時代趨勢和城市建設發展、人民安居樂業的現實要求。溫州作為全國首個老年健康重點聯系試點城市，在老年友好城市建設方面取得了一定成效，但仍然面臨適老建設改造“堵塞落后”等四大困境。本文基于積極老齡化視角，深入分析溫州老年友好城市建設的現狀與問題，并提出相應的優化策略，以期助力溫州老年友好城市建設邁向更高水平。

關鍵詞：積極老齡化；老年友好城市；策略研究

引言

隨著社會的進步和醫療水平的提高，人口老齡化已成為全球性的趨勢。溫州作為一個老齡化程度較高的城市，面臨著日益增長的老年人口帶來的挑戰。據統計，截至2022年底，溫州60歲以上人口數量已達171.17萬人，預計2025年將超200萬人。愈發嚴重的人口老齡化，對溫州城市建設及社會治理等各方面提出了更高要求，需要通過老年友好城市建設，實現人與城市的協調發展。

積極老年化強調“要充分發揮便利性、包容性和可及性”，旨在通過優化城市環境、完善服務體系、提升老年人社會參與等方式來提升老年人的生活質量，促進社會和諧發展。該觀念一經提出便受到國際普遍認可，并成為老年友好城市建設的重要理念基礎。本文以積極老齡化理念和國內外老年友好城市建設研究為基礎，剖析溫州老年友好城市建設現狀，提出相應優化策略，助力溫州老年友好城市建設。

一、老年友好城市建設的生成發展與實踐探索

（一）老年友好城市建設的概念提出與建設發展

“積極老齡化”概念在1997年的丹佛會議上首次提出。2002年，聯合國第二屆世界老齡大會上正式提出積極老齡化的行動方案、同年，世界衛生組織出版的《積極老齡化：從論證到行動》中，指明“積極老齡化要提升老年時期生活質量，讓健康、參與保障在其中發揮最大效用和收益”。相較健康老齡化，積極老齡化鼓勵老年人以積極的態度去面對老齡化，不僅要關注老年人生活質量的提升，更要注重其社會價值的認識和挖掘，“讓老年人參與社會、融入社會、彰顯價值和享受生活[1]”。

而老年友好城市概念誕生于2005年第十八屆世界老年學與老年醫學大會上。2006年，世界衛生組織在全球22個城市啟動“老年友好城市”項目，并在其2007年發布的《全球老年友好城市指南》中指出，老年友好城市建設要基于積極老齡化，在“住房、交通、社會參與”等8個方面實現老年友好，并進一步細化建設要求。該《指南》也成為老年友好城市建設與評估重要綱領性文件。

基于此《指南》，世衛組織在2010年發起“全球老年友好城市建設網絡”倡議，成立老年友好城市與社區網絡，吸引超760個城市和社區參與，并在2年后發起“老年友好城市網絡行動”，制定10個會員計劃，涵蓋包括上海市在內的22個國家145個城市。截至2022年，老年友好城市和社區網絡成員已超過1400個。

中國老年友好城市建設始于2009年。當年全國老齡委決定在黑龍江省等6個省份9個城市和城區進行“老年友好城市”建設試點工作。在2019年與2021年出臺的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》與《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》文件中強調要“建設老年友好型社會”，并提出“2035年全面建成老年友好型社會”的目標任務。在2024出臺的《民政部工作要點》中，再次提出要“推進全國老年友好型城市建設”，每年開展1000個老年友好社區評選。目前已有近30個城市參與到老年友好城市建設中。

（二）國內外老年友好城市建設的實踐與探索

近年來，老年友好城市建設越發受到國際社會的重視。各國基于聯合國《指南》，創新探索老年友好型城市建設模式，為溫州老年友好城市建設提供了有益經驗借鑒。

我國老年友好城市建設以環境適老化改造為先導，聚焦居家及社區環境、設施優化提升，為老人提供良好的生活環境。例如，上海市實施城市環境友好建設和設施適老化改造工程，通過社區嵌入式養老織密養老服務供給網，提升老年人養老生活品質[2]。臺灣注重整合內外資源，將城市服務設施和功能轉移至社區，優化提升社區服務范圍和質量，打造和諧穩定的社區經營模式[3]。

外國在“原居安老”的基礎上，更加注重老年人的社會性參與。例如，美國紐約發起“老年友好紐約計劃”，強調老年人享有社會參與和文化生活權益，創辦“無墻大學”，讓老年人能夠方便地社交與學習[4]；英國倫敦關注老年人的社會孤獨感問題，為其提供技能培訓和工作機會，幫助老人參與志愿服務等[5]；日本秋田開發老年人再就業項目、開設老年大學，激發老年社會參與活力和自身潛力，建設打造“不老社會”[6]。

綜合來看，基于積極老齡化理念開展老年友好城市建設已成為當下全球應對人口老齡化的重要舉措。而老年友好城市建設不僅要關注老年人的居住環境和生活便利性，更要關注老年人社會參與和自我價值的實現，提升老年人的生活質量。

二、現實桎梏：溫州老年友好城市的建設現狀與問題剖析

2022年，溫州市發布《關于高水平建設老年友好城市的實施意見》，構建老年友好“1515”總體框架，并出臺《溫州市老年友好鄉鎮（街道）評分細則》，啟動老年友好城市建設試點工作，共評出試點88個，其中鄉鎮（街道）試點15個，村（社區）試點73個。2023年，共評審出試點156個，其中鄉鎮（街道）試點33個，村（街道）123個，充分激活基層老年友好城市建設力量，取得一定積極成效，但也存在四重困境，亟待重視和解決。

（一）環境困境：適老建設改造“堵塞落后”亟待疏通

一方面，環境設施適老化改造存在障礙。溫州大多社區在建設之初未充分考慮到老年人生活需求，雖然部分社區已經開展適老化改造，但近三成老舊社區仍然存在“不適老”問題。如鹿城區大南街道樓梯無障礙設施未安裝，七都街道較多公共場所未配備無障礙設施。城市近三成社區文化休閑設施未實現全覆蓋，其數量和服務半徑等指標與相對應的生活圈等級要求不匹配。如鹿城區南郊街道老年人活動點分散，部分地區老年食堂、養老中心等設置偏遠，路程超30分鐘，造成老年人活動不便；另一方面，適老資源“重建設、輕服務”普遍存在。近七成試點將老年友好城市建設重點放在新型養老設備等適老化資源采購上，而忽視了對現有設施設備的運營與服務，導致適老資源閑置問題突出，如樂清市大荊鎮云澤社區智慧健康站設備基本處于閑置狀態。

（二）規劃困境：體系方案建設“跑偏失衡”亟待理順

1.合作機制不夠順暢

老年友好城市建設涉及醫療、服務等方面，需要社會組織、民政機構等多個部門通力合作。但現有老年友好城市建設整體依靠民政部門“單打獨斗”，智慧康養、互聯網養老領域合作機制基本處于空白狀態，部分試點資源獲取支持不夠，工作開展困難。

2.建設方案不夠實際

近50個試點在設計建設任務規劃和內容制定時，未結合標準與實際制定清晰完善的建設方案。近20個試點制定的建設方案內容缺乏科學性，導致建設規劃實效性不強，落地困難。

3.本土特色不夠突出

67個試點建設方案規劃設計未能考慮到本區域土地、文化資源以及當地老年人的多樣化需求，導致需求與資源脫節，出現需求難滿足、資源難使用的浪費問題。

（三）供給困境：服務質量面臨“資源掣肘”亟待補足

1.康養護理供給不足，養老需求難以滿足

溫州市現有養老機構基本以“低小散”為主，基層醫療機構中安寧床位供給不足，專業隊伍人員稀缺，53家養老機構護理型床位占不足60%，且沒有認知癥照護專區，專業化養老服務顧問配備不足，養老護理員和社工人員質量參差不齊。

2.參與措施供給不足，社會參與途徑單一

城市現有老年人社會參與活動大多為娛樂性文體活動，政治經濟文化參與活動開展深度不夠、覆蓋面不全。文化參與方面，僅有10個試點能提供老年文化技能培訓；經濟參與方面，勞養結合創新模式未大面積推廣應用，且未能考慮到失獨、失能老年人勞動創收需求；政治參與方面，僅有極個別試點出臺參與措施給予保障。

3.幸福頤養清單建設不足，服務內容涵蓋不全

當前各試點頤養清單大多是基于“本地有什么”，而非“老年人需要什么”，導致服務清單內容簡單、選擇單一，如鹿城區大南街道等20余個試點清單僅有4項基礎服務套餐，無法滿足老年多樣化需求。

（四）發展困境：創建推進面臨“無形之墻”亟待破除

1.重視指導不足，創建工作進度緩慢

近四成試點不了解溫州老年友好城市建設的內容和標準，也未能完全落實“八個一”標準，導致創建工作進度推進緩慢。

2.動員激勵不夠，創建工作成為負累

部分試點未能充分認識到試點創建所能獲得的長遠利益，僅將老年友好城市建設作為一項繁雜的額外工作來完成，加之工作任務過重，導致部分試點工作動力不足，甚至出現放棄創建現象。如蒼南縣橋墩鎮3個試點由于工作繁重原因退出2023年度試點創建活動。

3.總結宣傳不強，推廣應用存在隔閡堵點

溫州探索形成了一定的亮眼成果，如鹿城區松臺街道構建了集“食、住、學、樂、養”為一體的老年友好服務平臺，此類優秀經驗可推廣至其他地區試點應用，但由于各試點對創建經驗總結不夠、宣傳支持不足，導致先進經驗不能推廣應用。

三、全維友好：積極老齡化視角下溫州老年城市建設的優化策略

面對溫州當下老年友好建設存在問題，要充分重視和發揮好社區鄉鎮的基層核心單元作用，拓展養老服務覆蓋面，提升養老服務專業性，織密老年友好服務網絡，助推老年友好城市建設提質增速。

（一）深化督導推進落實，實現全域友好

加大對老年友好城市建設工作的調研指導力度，結合城鄉地域差異、養老服務規劃情況，細化完善老年友好城市建設指標體系，研究制定目標和配套政策措施，建立完善老年友好城市建設工作機制、考評指標體系和動態考核機制，對參評和驗收試點單位進行持續督導，如若發現服務質量下降、老年人滿意度不高的情況，要求限期整改，整改仍不合格的建議通報除名。

（二）協同精準供給服務，完善供給體系

完善醫養結合發展機制，支持鄉鎮村社衛生院和養老院“兩院合一”，探索建立“養老顧問”制度，鼓勵協同共建互助養老，通過結對共建、購買服務等方式引入相關企事業單位，共同為老年人提供養老規劃等服務，為失能老年人家庭成員開展護理技能培訓，形成以街道居家養老為基礎，機構養老為補充，社區為老服務為依托的養老服務體系。依托互聯網、大數據等，探索“互聯網+智慧養老”等智慧養老模式，匯聚線上線下資源，精準對接需求和供給，為老年人提供“菜單式”養老服務。

（三）拓改探索特色模式，營造悅老氛圍

充分利用盤活現有硬件設施、軟性文化等資源，扎實推進環境適老化改造計劃，加快推進無障礙環境建設和適老化改造，完善交通基礎設施和慢行系統建設等，營造適老環境。聯合社區、養老機構，以社區為單位組織各類文體活動，開展“敬老文明月”主題教育實踐活動，并利用廣播、電視及新媒體、自媒體等平臺，加強對“積極老齡化”理念和老年友好型城市創建輿論引導，廣泛營造尊老敬老的濃厚氛圍。

（四）持續供給參與政策，提升價值認可

整合高校、街道等資源，擴大老年教育資源供給，積極發展老年大學，大力培育老年學習共同體，推進社區老年教育和老年人才職業技能培訓。利用老年協會組織、志愿服務隊伍等，深入開展“銀齡行動”，健全老年志愿服務激勵機制，開發老年人力資源，促進老年人自我管理、自我教育、自我服務。要完善相關法律法規，保障老年人社會參與的合法權益，暢通老年人的政治參與渠道，讓他們能夠參與政策制定、實施和監督過程中，尊重和彰顯老年人價值。

（五）創新模式凝練亮點，打造突出成果

要立足本土資源，緊密結合地區地域特色和文化底蘊，針對“老年食堂”等精心策劃、深入挖掘并提煉特色內涵，形成具有標志性的標桿成果，并借助大眾傳媒、網絡等大數據資源，與民政、社工部門協同開展宣傳，提升其成果豐富度和知名度，打造帶有地區特色的全國全省領先、群眾有感可及的老年友好服務品牌。

結語

在人口老齡化愈發嚴重的當下，建設老年友好城市是時代發展趨勢、民意所求。面對滾滾而來的“銀發浪潮”，溫州的老年友好城市建設更要重視尊重老年人的健康、生活、社會參與等權益，通過完善醫療服務供給體系、提供多樣文體活動等措施為老年人養老提供環境保障、社會參與等支持，讓老年人能在家門口“悅”享生活，真正實現從“養老”到“享老”“悅老”。

本文系2023年度溫州市哲學社會科學重點研究基地溫州友好型社會建設研究中心《積極老齡化視角下溫州老年友好城市建設發展研究》（課題編號：2023062）的研究成果。

參考文獻：

[1]同春芬，劉嘉桐.積極老齡化研究進展與展望[J].老齡科學研究，2017，5（09）：69-78.

[2]何威.紐約與上海“老年友好城市”建設比較[J].人才資源開發，2015，（20）：113-114.

[3]劉麗娟.臺灣建立健康及高齡友善城市之歷程，評量系統與未來趨勢[J].城市學學刊， 2014， 5（01）：87-114.

[4]胡庭浩，沈山，常江.國外老年友好型城市建設實踐——以美國紐約市和加拿大倫敦市為例[J].國際城市規劃，2016，31（04）：127-130.

[5]姜穎，關家印，董華.英國老年友好城市建設經驗[J].上海城市規劃，2020，（06）：42-47.

[6]竇曉璐，約翰·派努斯，馮長春.城市與積極老齡化：老年友好城市建設的國際經驗[J].國際城市規劃，2015，30（03）：117-123.

（作者單位：浙江東方職業技術學院）

（責任編輯：豆瑞超）