城市共享電動(dòng)單車治理中的理論問題

摘 要：共享電動(dòng)單車在我國(guó)城市的快速發(fā)展，在給人民群眾帶來便利的同時(shí)也產(chǎn)生很多問題。治理這些問題必須依據(jù)一定理論。首先明確共享電動(dòng)單車的準(zhǔn)公共物品屬性，進(jìn)而明確政府對(duì)其負(fù)有監(jiān)管職責(zé)；其次現(xiàn)代公共管理講求善治，在當(dāng)代中國(guó)就是要“以人民為中心”，共享電動(dòng)單車治理必須圍繞這個(gè)中心不斷改進(jìn)；再次必須實(shí)現(xiàn)共享電動(dòng)單車治理的法治化，不僅要盡快地立法還要實(shí)現(xiàn)“良法善治”，即圍繞“以人民為中心”進(jìn)行立法并執(zhí)行。從這些理論及其他相關(guān)理論出發(fā)制定相應(yīng)對(duì)策，才能解決前述問題。

關(guān)鍵詞：共享電動(dòng)單車 治理 理論依據(jù) 公共物品 行政善治 行政法治

近年來共享電動(dòng)單車在我國(guó)城市迅速發(fā)展。據(jù)艾媒咨詢（iiMedia Research）的數(shù)據(jù)顯示，“中國(guó)共享電單車投放規(guī)模逐年擴(kuò)大，2021年已投放382萬輛，預(yù)計(jì)2022年將投放495萬輛共享單車。”[1]共享電動(dòng)單車與共享單車相比有很多不同，如前者比前后者馬力大、速度快，更易造成交通安全事故；且前者為內(nèi)含鋰電池的機(jī)電結(jié)構(gòu)，置于街邊長(zhǎng)期日曬雨淋容易出現(xiàn)故障，從而導(dǎo)致安全事故甚至自燃起火……這些問題使其治理比對(duì)共享單車的治理更復(fù)雜、更棘手。[2]運(yùn)用行政法治理城市共享電動(dòng)單車必須要依據(jù)相關(guān)理論。這些理論主要包括。

1 公共物品理論

公共物品理論是現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)以及公共管理領(lǐng)域中的重要理論。這個(gè)理論由亞里士多德最早提出，然后經(jīng)亞當(dāng)·斯密、托馬斯·霍布斯等思想家不斷發(fā)展，在現(xiàn)代的集大成者是美國(guó)學(xué)者保羅·薩繆爾森。薩氏將人類的物品分為兩類，即公共物品和私人物品。公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，而私人物品則恰好相反，準(zhǔn)公共物品的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性位于前兩者之間。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共物品基于其特性一般由政府提供，私人物品基于其特性一般由廠商提供。正如薩氏所說：“高效的公共物品通常需要政府提供，而私人物品則可由市場(chǎng)進(jìn)行有效的分配。”[3]公法和私法是大陸法系國(guó)家對(duì)法律的分類，[4]政府提供公共物品必然要遵循行政程序、使用財(cái)政資金，其主要由以行政法為代表的公法規(guī)制。城市共享電動(dòng)單車治理，首先要明晰城市共享電動(dòng)單車的性質(zhì)。這樣才能對(duì)癥下藥，繼而實(shí)現(xiàn)法治和善治。

繼共享單車后，共享電動(dòng)單車在我國(guó)迅速?gòu)囊痪€城市向二線、三線城市發(fā)展；甚至在有些縣城都可見到其蹤影，而這些地方共享單車之前從未涉足過。共享電動(dòng)單車在有些城鎮(zhèn)中“野蠻增長(zhǎng)”，產(chǎn)生了很多的問題。這些問題的成因有很多，政府市政、交管部門的放權(quán)棄責(zé)、疏于管理是其中重要原因。這些部門在共享電動(dòng)單車管理上之所以不作為，很大程度上與它們對(duì)共享電動(dòng)單車的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清有關(guān)。“政府對(duì)公共物品或準(zhǔn)公共物品的提供負(fù)有不可推卸之責(zé)，然而并不代表政府必須基于此種職責(zé)而由其自身來直接提供此類物品……公共物品與準(zhǔn)公共物品的提供逐漸由政府直接提供轉(zhuǎn)向政企合作或由私企提供的方式，政府由以前的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡呋虮O(jiān)督者。”[5]在城市中，由私人廠商提供作為公共物品或準(zhǔn)公共物品的共享電動(dòng)單車運(yùn)營(yíng)服務(wù)，政府應(yīng)對(duì)這種運(yùn)營(yíng)服務(wù)履行監(jiān)管職責(zé)，扮演監(jiān)管者的角色，其手段就是行政法。共享電動(dòng)單車涉及城市道路交通，理應(yīng)由道路交通法律法規(guī)調(diào)整，這類法律法規(guī)在我國(guó)屬于行政法的范疇。“在我國(guó)法律體系中，道路交通法律法規(guī)屬于行政法的范疇……道路交通管理是國(guó)家行政管理的重要組成部分。所以道路交通法律法規(guī)是一種行政法律規(guī)范。”[6]

2 行政善治理論

黨的十八屆三中全會(huì)做出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在這個(gè)背景下，我國(guó)正在歷經(jīng)從“行政管理”到“行政治理”再到“行政善治”的重大變革。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。”[7]傳統(tǒng)社會(huì)強(qiáng)調(diào)“管制”，而現(xiàn)代社會(huì)則強(qiáng)調(diào)“治理”，兩者之間具有很多差異。就以行政管理為例。比“治理”更優(yōu)異的是“善治”，后者較之前者融入了更多的道德元素，即“善”。“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”[8]善治具有合法性、法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與性、穩(wěn)定性、廉潔性、公正性等十大特征。善治比治理更優(yōu)越：治理主要表現(xiàn)為方式的改進(jìn)，屬于形而下的層面；善治主要側(cè)重于理念的更新，屬于形而上的層面，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告當(dāng)中闡述了“以人民為中心”的思想：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。”[9]共享電動(dòng)單車解決了城市“最后一公里”問題，其本身具有便民性，某種程度上也體現(xiàn)了“以人民為中心”的思想——增進(jìn)民生福祉、現(xiàn)代化建設(shè)成果惠及人民。

在共享電動(dòng)單車運(yùn)營(yíng)行為治理中，某些城市的做法就難稱得上善治，大致可歸納為三類：有些城市“一禁了之”，如杭州市。2017年9月，杭州市出臺(tái)《促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中指出暫時(shí)禁止發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)電動(dòng)自行車。然而同年8月，交通運(yùn)輸部等十部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中僅僅是“不鼓勵(lì)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車”；有些城市像對(duì)待此前的共享單車一樣“一罰了之”，[10]即經(jīng)常采用行政處罰（主要是罰款）的方式對(duì)待運(yùn)營(yíng)商的不規(guī)范行為，其中難免存在“以罰代管”之嫌。

這些城市在共享電動(dòng)單車運(yùn)營(yíng)行為治理中，都不同程度地運(yùn)用了行政法手段，例如制定規(guī)范性文件是抽象行政行為，做出行政處罰等是具體行政行為，等等。但這些行為都很難稱得上是善治。例如“一收了之”，就徒增了共享電動(dòng)單車騎行者的費(fèi)用，就很難稱得上是“以人民為中心”的“善治”。在行政管理領(lǐng)域中，我們可以這樣理解“行政善治”，即在對(duì)同一問題可采用多種行政法手段時(shí)，也應(yīng)堅(jiān)持“以人民為中心”，即從人民的利益出發(fā)選擇最有利于廣大民眾的手段。具體到共享電動(dòng)單車治理中，就是逐步減少前述“禁”“收”“罰”等強(qiáng)制性手段的運(yùn)用，而更多應(yīng)采用行政指導(dǎo)等“柔性”化手段。

3 行政法治理論

行政法治既是行政法的基本原則，更是行政法的基本理念。“行政法治原則乃是行政法之基本原則， 其貫穿行政立法、行政執(zhí)法及司法審判始終，并揭示行政法的根本價(jià)值屬性和基本價(jià)值目標(biāo)，是現(xiàn)代憲政法治精神的集中體現(xiàn)。”[11]無論是作為基本原則，還是作為基本理念，行政法治在內(nèi)涵上都非常地豐富。它強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的形成來自法律授予，行政權(quán)力的行使必須有法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)違法亦要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在邁向全面依法治國(guó)的當(dāng)代中國(guó)，行政法治已超越了行政法本身的范疇，而在整個(gè)法治建設(shè)中居于重要的地位，“行政法治建設(shè)是新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容”。[12]然而另一方面，行政法治又與行政善治密切相關(guān)。古希臘思想家亞里士多德曾指出，所謂的“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制定得良好的法律”，[13]即法治等于良法加普遍守法。黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)中指出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。”公報(bào)指出“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”而行政法亦然。“法律制定出來是要實(shí)行的，如果制定的行政法律被束之高閣，那么即使再好也毫無意義。”[14]良法不僅要“用”更要“善用”，“善用”是廣義上的良法的題中應(yīng)有之義。所謂“善用”，就是要在法律運(yùn)用的動(dòng)機(jī)、過程以及效果上都始終保持良善。在當(dāng)代中國(guó)語境下就是始終“以人民為中心”，也就是法律運(yùn)用的動(dòng)機(jī)、過程以及效果都要始終以人民的利益為中心。

在共享電動(dòng)單車運(yùn)營(yíng)行為治理中，從行政法治理論角度看，首先要重視相關(guān)的立法。2017年8月，交通運(yùn)輸部等十部門出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》。從廣義上來看，“互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車”既包括共享單車，也包括本文論及的共享電動(dòng)單車。但從內(nèi)容上看，這份文件主要針對(duì)共享單車，而關(guān)于共享電動(dòng)單車只有一句“不鼓勵(lì)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車”。據(jù)此，很多省市在隨后制定的有關(guān)地方政府規(guī)章時(shí)都是照抄原文，有些地方甚至變本加厲地將“鼓勵(lì)”二字刪去，變成了“不發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車”，如前文提及的杭州市。此前，國(guó)家文件稱“不鼓勵(lì)發(fā)展”共享電動(dòng)單車，地方文件也稱“不鼓勵(lì)發(fā)展”甚至“不發(fā)展”共享電動(dòng)單車，而今現(xiàn)狀卻是共享電動(dòng)單車在這些城市中的大發(fā)展。有些城市共享電動(dòng)單車規(guī)模已與共享單車等量齊觀，甚至有些城市（如商丘市），街面上已見不到共享單車的蹤影，而共享電動(dòng)單車則隨處可見。

目前國(guó)家和很多地方都沒有專門針對(duì)共享電動(dòng)單車運(yùn)營(yíng)行為的規(guī)范性文件，政府治理共享電動(dòng)單車仍缺乏有針對(duì)性的法律依據(jù)。現(xiàn)實(shí)呼喚有關(guān)共享電動(dòng)單車的立法盡快地出臺(tái)。共享單車作為公共物品，需要政府、共享單車企業(yè)和市民合作共同管理。共享電動(dòng)單車亦然。據(jù)此而言，這里有兩個(gè)方面的要求：一是政府固然仍然需要運(yùn)用行政法的手段施行行政管理，但必須改變以往居高臨下的官僚態(tài)度，將自己視為合作共同管理其中的一方，甚至是服務(wù)者。在這個(gè)過程中，“人民”既包括騎行者也包括車輛運(yùn)營(yíng)商。“以人民為中心”就是要增進(jìn)騎行者和車輛運(yùn)營(yíng)商利益，至少要保障他們的利益，而不是損害他們的利益。就此而言，前文提及的“一禁了之”“一收了之”，就都對(duì)他們的利益有不同程度的損害。二是政府在為達(dá)到同一目標(biāo)而有多種行政法手段可供選擇時(shí)，應(yīng)從騎行者和車輛運(yùn)營(yíng)商的角度選擇最有利于他們的行政法手段，而不能僅選擇最有利于政府管理的行政法手段。有些城市對(duì)共享電動(dòng)單車的“一罰了之”，就暴露出政府在共享電動(dòng)單車運(yùn)營(yíng)行為治理中這方面的不足，管理簡(jiǎn)單、粗暴而非精細(xì)化。

4 結(jié)語

共享電動(dòng)單車在我國(guó)很多城市的迅速發(fā)展，用戶數(shù)量以及使用量的快速增長(zhǎng)，這些都表明它正在日漸成為我國(guó)城市居民交通出行中占比較高的工具。它在給城市居民帶來出行便利的同時(shí)，因管理不善也產(chǎn)生了很多的問題。治理這些問題首先要依據(jù)一定的理論基礎(chǔ)。城市共享電動(dòng)單車的公共物品或至少是準(zhǔn)公共物品屬性，決定了政府有關(guān)部門對(duì)其具有不可推卸的監(jiān)管職責(zé)。現(xiàn)代公共管理講求“善治”，其在當(dāng)代中國(guó)的語境下就是“以人民為中心”。而“善治”的前提和保證是“法治”。鑒于我國(guó)城市共享電動(dòng)單車快速發(fā)展，必須盡快地制定適宜的立法，實(shí)現(xiàn)對(duì)其監(jiān)管的法制化。然而，僅有立法甚至已是“良法”都還不夠，還要加以“善用”，這種“善用”在當(dāng)代中國(guó)語境下也要“以人民為中心”。在城市共享電動(dòng)單車治理中，政府要始終從人民的利益角度考慮不斷地改進(jìn)管理。當(dāng)然，對(duì)于城市共享電動(dòng)單車治理問題，本文也未窮盡所有相關(guān)理論，僅是拋磚引玉，希望引起更多共鳴。

基金項(xiàng)目：2022年湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目“城市共享電動(dòng)單車的行政法規(guī)制研究”（編號(hào)：22C0955）;湖南女子學(xué)院創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目“基于相關(guān)因素計(jì)算分析的城市不同街區(qū)共享單車停車點(diǎn)規(guī)劃與投放量研究”（編號(hào)：2020012）。

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